实现政府职能转变的有益尝试——长治市“政府创造环境、人民创造财富”调查报告，本文主要内容关键词为：长治市论文,调查报告论文,有益论文,创造财富论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“政府创造环境，人民创造财富”是长治市《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中提出的关于长治发展的“四点战略”之一。这“四点战略”是：抓准发展的切入点——聚精会神抓经济，全神贯注促发展；找准发展的切入点——调整经济结构，改革抓产权，发展抓产品；明确当年起步点——政府创造环境，人民创造财富；培育经济增长点——把区域优势经济、县级特色经济、小城镇辐射经济三位一体抓起来。“四点战略”是互相联系的，而“政府创造环境”又在其中起着基础性和统领性的作用。为此，长治市委市政府抓住这一主题，围绕创造什么样的环境，进行了富有启发意义的探索，并在较短的时间内取得了明显的效果。他们的做法，对中西部落后地区的经济社会发展不无借鉴意义，同时，也给我们提出了值得深思的问题。
一
长治市在全省范围内属于自然条件好，经济基础好，但是改革步伐慢，经济发展落后的地区。与全省6个省辖市相比，1999年长治市的人均GDP、城镇居民人均可支配收入、农民人均收入三项指标分别排在倒数第一、倒数第二和倒数第三。2000年，省委提出用10年时间使全省人均GDP达到全国平均水平，同时希望长治比全省快2-3年。这意味着在今后7年左右的时间内，长治市的GDP总量要年均递增11%，人均GDP年均递增10%以上，面临如此艰巨的任务，起步点定在哪里比较好呢？经过调查研究，新的一届领导班子发现：环境不佳是制约长治市经济发展的瓶颈，是一大顽症，是根上的病。不把创造环境作为起点，其它问题便难以解决，经济发展的目标便很难实现。为此，他们决定，举全市之力，全方位营造宽松的发展环境，以此作为长治经济和社会大发展的起步点和突破口。
环境是个综合概念，包括方方面面的软环境和硬环境。对长治市来说，他们主要抓了五个方面的环境：
一是政策环境。政策是政府对全社会实施公共管理的基本手段和行为指导，它直接决定着政府管理工作的成败。在创造良好的环境方面，长治市抓住了两个主要环节：一是政策的制订，二是政策的执行。它们先后制订出台了《关于推进经济结构优化升级的实施意见》、《关于进一步扩大开放的实施意见》、《关于加快个体私营经济发展的意见》、《引进资金奖励办法（试行）》等19个政策文件；编印了《创造环境手册》，对产业结构的调整，鼓励外来投资，引进人才智力，国企改革，乡镇企业和个体私营企业发展等许多领域的政策条件进行了综合分类，做到了真正从政策上为经济发展大开绿灯。同时，他们还坚决贯彻党中央和国务院、省委和省政府、市委和市政府的一系列政策规定，要求不能出现“中硬阻”，政策执行部门要有大局意识和责任意识，确保政令畅通，及时到位。
二是服务环境。长治市委市政府明确认识到，作为一级地方政府，其主要职能应当是强化服务，为经济发展和人民生活创造良好的环境，而不应当直接插手企业当“婆婆”，甚至吃拿卡要，假公济私。为此，他们主要进行了三方面的改革：(1)结合省委省政府的机构改革要求，进行了机构精简，“精官减干”，减少了公权设置，减轻了财政负担，降低了行政成本；(2)按照社会主义市场经济的要求对政府职能进行了重新定位，减少了政府干预和微观管理，改革了行政审批制度，取消了一批行政审批事项和行政收费项目；(3)公开了办事程序和公示承诺，规范了政府行为，提高了服务质量和工作效率。市直部门和13个县市区建立了公开收费一条街，工商部门办理各项工商登记的时间缩短为1-7天，市政府建立政务大厅，推行了“一站式”办证收费等服务。
三是社会环境。社会环境主要指一个地区的社会治安状况、卫生状况、公共服务的完善程度、社区的文明程度等。为了创造良好的社会环境，长治市严厉整顿治安环境，规范执法行为，规定了执法机关和执法人员为政清廉的“十不准”；整顿窗口行业形象，城市公交、供水、供电、环卫等公共服务部门都制定了严格的服务标准，提高服务质量；加强了社区建设，完善了社区服务功能，用优质服务承接了企业剥离出来的社会功能，为居民们提供了文明、祥和的生活环境。
四是投资环境。长治市提出要把上党盆地变为“投资洼地”，千方百计吸引各路资金。其一是抓项目，要回上边的钱；其二是定办法，花好自己的钱；其三是大开放，引来外地、外国的钱；其四是定政策，引出百姓的钱。他们实行了市县两级四套班子成员引资金、包项目责任制，明确要求各级干部“心中装着三个代表，手中抓好一批项目”。仅2000年一年，全市争取和引进各类到位资金52.2亿元，随着投资和项目的增多，全市用电量由1998、1999两年连续负增长和全省倒数第一，跃为全省前5名。
五是生活环境。基于长治市独特的自然条件，市委市政府提出要把长治建设成为具有北方特色的山水园林城市。为此他们一方面以多元化投入拉动城市建设，“膨胀市区规模”，提高城市品位，另一方面又针对我省生态失衡、环境污染严重的通病，提出城市建设生态化，以“绿”为切入点，拆房造绿，拆墙透绿，沿河披绿，沿路植绿，空间布绿，全方位地推进城市的园林绿化。目前，他们所构想的“城市建在山水中，山水园林寓城中”的崭新风貌已初见端倪。
创造环境的关键是落实。长治市委市政府把狠抓落实作为衡量和检验领导能力、干部水平和工作实绩的重要标尺，响亮地提出：开会＋不落实＝0；布置工作＋不检查＝0；抓住不落实的事＋追究不落实的人＝落实。为了落实，他们建制度、定机制、抓公开，尤其是创造性地提出并实施了自逼机制，实行了“三敢”——敢吃苦、敢吃亏、敢惹人，“三带”——带头作用、带动班子、带领群众，“三深”——深入群众、深入基层、深入人心，目的是转变干部作风，建设过硬队伍，使各级干部重新回到人民中，增强党组织驾驭经济和社会发展全局的能力，重塑党和政府的形象。用他们自己的话说就是要“睡得迟，起得早，要让人民说党好”；“自己要吃千般苦，换来人民夸政府”。
正是由于狠抓落实，促进了环境的改善，环境的改善又带来了经济的大发展。去年，长治市有10项经济指标创历史最好水平，16项工作召开省级现场会，百余项单项工作名列全省、全国一流。这些成绩的取得可以说是长治市“政府创造环境，人民创造财富”的最好的注解。
二
长治市的“政府创造环境，人民创造财富”之所以能在短短的不到两年的时间内取得如此显著效果，我们认为主要是抓住并解决了几个关键性的问题：
1、抓住了制约长治经济发展的核心因素——环境。
这里，环境主要是指经济环境。经济环境是一个外延很广的概念，它包括地理位置、基础设施、政府的经济政策与管理服务、劳动力的素质与价格、社会治安、精神文明、城市建设、生态环境等诸多因素。这些因素可概括为三大类：区位地理环境、基础设施、社会人文环境。三类经济环境都与经济发展相辅相成，呈正相关关系，个中理由，不言而喻。
就长治市而言，三类环境都存在不尽如人意的地方。首先，从区位地理环境来看，长治地处内陆，缺乏与外界交往的便利的地理优势。这一点与南方，尤其是珠东三角洲的一些大城市形成了鲜明的对比。其次，是交通、能源、通讯等基础设施仍显滞后。经济学意义上的“基础设施”指那些为社会生产提供一般条件的行业。它又可分为两大类：生产性基础设施和社会性基础设施。前者一般指能源、交通、邮电等设施，后者一般指商业服务业、教育科研、文体及卫生等设施。不容置疑的是，经过几十年的建设，长治市无论在生产性基础设施还是社会性基础设施方面都取得了长足的进步，然而与先进地市相比，其发展仍很滞后。例如，到1999年底，全市干线公路的一级路里程仅为14公里，仅占总里程的1%。再次，社会人文环境欠佳尤为突出。用他们自己的话来说就是：在长治，企业家、商人“到机关受好人敲打，在市场受坏人敲诈”，“吃税人多，纳税人少，吃税人不断折腾纳税人。”一港商回香港后，曾把在长治的遭遇写成文章刊登在报纸上，认为“长治不宜投资”。
三类环境因素共同制约了长治的发展，后两类（即基础设施环境和社会人文环境）的制约尤其明显，应大力改进，这是大家的共识。问题是如何看待政府在“环境”和“经济”间的取舍？由政府来承担创造环境的责任是不是“抓小事不抓大事”，“不抓中心抓非中心”呢？我们认为，答案是否定的，其主要理由是：(1)由政府抓环境，这是社会主义市场经济条件下政府职能的重新定位所决定的。市场经济下，政府将不再以计划经济的方式干预企业，而是要为企业的生产与经营创造良好的外部环境条件。尤其是作为一级地方政府，其主要职能更应当是为当地的经济发展和人民生活创造良好的环境。(2)经济发展与经济环境之间的关系不是“大”与“小”，“中心与非中心”的关系，而是相互作用、相互适应、协调发展的关系。社会中的经济系统是一个开放系统，它与其环境之间不断进行着物质、能量和信息的交换，从环境中不断获得发展所需的种种资源和动力。环境能否提供相应的资源和企业能否适应环境的变化是经济发展取得成功的决定性因素。因此，创造环境的目的其实仍是为经济服务，其着眼点仍是经济发展。(3)把经济发展与经济环境割裂开来的观点，其实质仍是沿用计划经济的思维方法、封闭系统的思维方法来看待市场经济及市场经济条件下的政府职能。
2.找准了创造环境、促进长治经济发展的主导力量——政府。
制约长治经济发展的关键是环境，那么，改善环境、创造环境的主导力量是谁呢？企业？群众？政府？诚然，长治市委市政府清楚地知道，创造环境是个系统工程，需要各部门、各单位和长治300万人民的共同努力，但它们勇敢而响亮地提出“政府创造环境”，这样就把创造环境的主导力量责无旁贷地放在了政府自己的肩上。这一选择既符合当代世界各国政府发展的潮流，也是我国特定历史条件下政府管理的必然。
我们知道，世界上成功的经济发展模式大致有两类：一类是西方发达国家的市场经济模式，它主要是通过自发成长的市场机制，“自由放任”的经济政策，“无为而治”的政府治理，个人主义的价值观等相关因素而促成的。传统的市场经济信奉“管得最少的政府是最好的政府”，但二战后在这类国家中政府职能的扩张已成为普遍的现象，“看得见的手”的作用已日益突出。尤其是进入20世纪90年代以来，西方各国普遍开展了“政府再造”或“重塑政府”的运动，其目的就是通过政府改革提高公共管理的能力和品质，使政府管理不仅能够适应信息化时代要求，而且能够在其中发挥不可或缺的作用。另一类模式是以原来的社会主义国家和新兴的工业化国家的发展为代表的经济发展模式，其共同的特征是依靠强有力的政府来推动经济发展，所以也被称为政府（国家）主导型的经济发展的模式。其中，东亚新兴工业化国家和地区的发展又具有典型的意义，它们在经济发展中将市场机制与政府对宏观经济的有效管理和绝对权威结合起来，使政府这只“看得见的手”与市场这只“看不见的手”互相配合，共同推动经济发展，从而取得了很大的成功。
从我国的现实，尤其是落后地区的情况来看，一般存在着市场不发达，经济基础薄弱，公共管理方式滞后，资金、技术和人才缺乏等制约因素，在这样的条件下，要实现经济的起飞，就必须借助政府的力量和优势。这既是逻辑的必然，也是沿海发达地区的经验。比如，珠江三角洲区域的各级地方政府在地区经济发展过程中便发挥了举足轻重的作用，这一点无疑也适用于长治。因此，我们既要改变以往政府包揽一切的管理模式，又不能笼统地、简单化地认为“管得越少的政府才是越好的政府”，要在充分实现市场对资源的基础性配置作用的基础上积极发挥政府的“比较优势”，转变职能，为经济发展服务。
概括起来，作为一级地方政府，它在地方区域经济的发展中可能发挥以下作用：
——制定当地的宏观经济发展的规划；
——充当本地经济发展战略的决策者；
——以公共政策为手段充当本地经济发展的引导者；
——直接作为基础设施和公共事业的主要投资者；
——培育市场，逐步改变政府替代市场局面；
——强化公仆身份和服务功能，充当经济增长和社会进步的服务者；等等。
3、解决了政府创造环境的落实途径——转变工作作风。
简要地说，政府的公共管理包括行政决策与行政执行的两个主要环节。所谓行政执行就是行政决策的贯彻、落实的过程，其本质要求忠实、服从、服务于决策，以实现决策的目标。但在现实的行政管理过程中，这一要求受种种因素的制约难以完全做到，“执行难”的问题仍很突出。正如江总书记在《关于改进党的作风》中分析的那样，“工作部署了，没有抓到底；口号提出来了，没有落实；结果流于形式，浮于表面，投有实效。”这是“工作不落实、不扎实、不切实”，是典型的官僚主义作风。
可以说，官僚主义作风是世界范围内政府组织管理的通病。从理论上讲，这是官僚组织发展的必然；从体制上讲，这是官僚组织缺乏有效的控制手段和制约机制的结果。早在100多年前，德国社会学家马克斯·韦伯就对官僚组织做了精辟的分析，认为它奉行的完全是形式合理的原则，严格排除技术以外的目的和价值，其“工具理性”的成份远远大于“价值理性”，以致不可避免地出现“规则至上”，文赎主义，与其服务对象及服务目的疏远等现象。同时，随着官僚组织日益趋向于功能上自我服务和规模上自我膨胀，其原本具有的“工具理性”也逐渐难以实现。也就是说，采取科层制（官僚制）管理方式的政府组织，其目的本来是为了提高效率，更好地服务公众，结果却日益走向它的反面——脱离群众，高高在上，效率低下。之所以会形成这种“组织异化”现象，一个重要的原因就是，从体制上讲，政府组织及其成员是“永久化”的，政府人员事实上是“终身制”，其职业特性使得各种外在的监督制约机制难以完全奏效（由此我们可以理解为什么在西方国家普遍存在着对官僚组织的不信任。）
当然，这并不是说人们对官僚主义再也无能为力。事实上，各国一直都没有放弃与官僚主义作斗争的努力，一直在寻求从体制内和体制外两个方面共同制约官僚组织、使之更好地承担公共服务职能的方法、司法等手段来克服官僚主义；所谓体制外，即依靠新闻媒体、社会舆论、责任内化等手段来制约官僚主义。长治市在创造环境，狠抓落实的过程中，以转变干部作风，建设过硬干部队伍为重点，他们的做法也恰恰是从体制内和体制外两个方面同时进行的。从体制内来说，他们实行“自逼机制”，定制度，抓公开，自我加压，利用政府部门层级制的特点，“书记带常委，常委带四套班子，”“四套班子带机关，机关带全体党员，党员带群众，”深入基层，深入实际，把民主行政的要素融于官僚行政之中；从体制外来说，他们强化社会监督，尤其是舆论监督的力度，新闻媒体在坚持以正面报道为主的同时，集中力量向各种“顽症”开刀。比如《长治日报》就把市党政领导及各职能部门主要负责人深入基层、了解情况、解决问题的内容逐人逐日的汇总情况登在报纸上，并开设“曝光台”，把不落实的人和事刊登出来，对政府“说长道短”，从而在促使干部转变作风方面起到了极其重要的作用。另外，长治市委市政府还十分注意从思想认识方面抓起，引深三讲教育，要求党员干部端正“三观”（世界观、人生观、价值观），发扬老区精神，当好“三个代表”。这实际上是要求各级公务员将社会所要求的从政规范内化为自己的观念，自觉主动地为人民群众提供高质量的服务。应该看到，相对于无论是体制内还是体制外的外在控制，公务员个人对自己行政行为的内在控制是更重要的，它是任何外在控制的最终目的。如果忽视公务员个人内在公共精神的培育，则任何形式的公共管理都将是不完整的。
4、迈出了政府职能转换的第一步——规范自身行为。
在建立市场经济体制的过程中，我们一直强调要转变成政府职能，使政府做到该管的管，不该管的不管。那么作为政府，它不该管什么，该管什么呢？一句话，它不应该直接充当“资本所有者”去插手企业生产，而应该充当“公共物品”的供给者，加强对公共物品的管理。一般来讲，公共物品只能由政府来提供，它主要包括产权保护、稳定宏观经济、组织协调经济基础设施建设、提供公共服务等。其中，产权保护是政府首要的基础性的职能，它要求政府作为社会仲裁人要保护各种民间经济行为主体的合法权益。实际上，当我们说一个地方“环境不宽松”时，相当程度上是指经济行为主体的合法权益得不到保障，政府的“产权保护”职能缺位，甚至于发生“联手折腾企业家”的事情。这说明，环境问题更多的是政府问题，政府本身就是最重要的环境。一个地方经济发展的环境不佳，只能说明该地方政府在履行其应该履行的公共职能方面不是太强了，而是太弱了。
因此，“政府创造环境”的第一步，就应是整顿政府自身的环境，严格规范自身的行为。这种规范有两层涵义：一是针对政府行政行为的客体，二是针对行政行为的主体，即公务员队伍自身。长治市在这两方面都进行了有益的探索。比如，他们广泛开展了公示承诺制，“一府两院”，市政府直属部门及部分条管单位共40个部门就自己的职责公开向社会做出承诺，并接受市人大及人民群众的监督。公示承诺制实际上是一种无形的责任机制，再加上他们实行的“任务交给一把手，责任追究一把手”等措施，有效地遏制了政府部门“行政不作为”，该管的事情不管的现象，促进了“提供公共物品”的职能。同时，他们还严格规范公务员队伍自身的行为，通过全方位推行“阳光工程”，先后对10多项群众敏感的工作进行了公开，初步控制了乱收费和吃拿卡要等腐败现象。
我们认为，实现政府职能转变是一项涉及范围极广的、长期性的艰苦任务。作为一级地方政府，如果能在自己的权限范围内尽最大可能去规范自身的行政行为，使之制度化、规范化，那么这就是在实现职能转变的道路上迈出了宝贵的第一步。
三
长治市在“政府创造环境”狠抓落实的改革过程中，最引人注目，也最容易引起争议的是他们对老区优良传统的重视、强调和实践。他们的“三敢”、“三带”、“三深”，“三同”（与群众同吃、同住、同劳动），他们的“把常委会议开到西沟”，以及要求新上任的县处级以上干部在西沟进行宣誓等做法，最终目的只有一个，这就是：弘扬上党精神，带领干部重新回到人民中，上下形成合力，从而加速全市的经济发展和社会全面进步。人们感兴趣的是：用传统精神来要求和管理现代市场经济条件下的政府及其公务员，是否存在着内在矛盾？二者的结合是昙花一现呢，还是会具有较长的生命力？如果它是有生命力的，那么传统精神与现代管理的契合点又在哪里？如果说它也许是昙花一现，那么，支撑它能够延续下去但至今尚缺乏的力量又在哪里？
要想回答这些问题，我们不能不回到政府地位的特殊性以及对管理者角色的特殊要求。我们知道，现代民主政治的精神是承认国家的一切权力属于人民，人民是最终意义上的权力主体。但是，由于他们不可能广泛地直接行使权力，只能委托一定的国家机关——政府，及其工作人员——管理者即国家公务员来代行。政府及管理者一旦获得委任，便拥有广泛的权力，成为表面上凌驾于社会之上的特殊力量。为了使它们不至于滥用权力而改变与人民之间的委托责任关系，由社会公仆演变为社会主宰，古今中外的国家都对管理者有种种特殊的要求，并采取各种措施建章立制，规范其行为。尽管在不同的国家、不同的历史发展阶段，规范管理者的具体措施可能不完全一样，但基本要求是一致的，即防止拥有公共权力的人滥用权力。这种要求并不会因社会经济制度的不同而有根本的不同。相反，随着社会的发展，政府管理范围扩大，对管理者的要求也越来越严。例如，在西方发达国家对公务员的管理除了各种制度化措施，如公务员制度、政务公开制度、严格立法、多方监督、设立专门的整肃机构外，也十分注意对官员的道德自律教育，它们通过法律、纪律和道德规范的形式，详尽规定了公职人员的行为准则。如美国有《政府道德法》、《文官行为守则》，韩国有《公务员道德法》。许多国家还对官员进行持久的廉洁教育，使之养成自尊、自重、自律、自觉为公众服务的素养。一句话，他们都很重视公职人员“公共精神”的养成。
在政府管理方面，公共精神有着不可替代的作用。正如有些专家指出的那样，公共精神“为行政体系的存在和权威提供了合法化的依据，因为在一定程度上，政府合法性的来源在于其行政价值和精神与公民社会的基本价值之间的趋同程度（张成福1999）”。对目前我国的政府管理来说，它面临的最大挑战就是市场经济等价交换的法则日益侵入公共行政生活中，政府管理的公共原则日益受到损害，公职人员的公共精神日益淡化，其结果就是政府权威的滑坡。因此，如何使政府回归它应有的公共精神，可以说是政府管理急需解决的大问题。抓住了这个问题，就等于抓住了政府管理的核心。从这个意义上说，长治的实践是非常可贵的，也是有生命力的。因为传统精神的核心恰恰就是崇高的“无私”品质，就是“公共精神”。如果一个国家、一个地区的领导者和官员善于引导人民竞相砥砺品德，并以自己崇高的品质为社会的示范，那么，它将会影响和塑造越来越多的人。
像世界上其它事情一样，公共精神的培养既不可能一蹴而就，也不可能单靠某一方面的力量，甚至是自上而下的推动来完成。社会对管理者有着特殊的要求，然而管理者同普通人一样也存在着人性固有的弱点。这种弱点虽然各不相同，但普遍的倾向是无法止于至善，天生存在着好恶、自利，易于滥用权力等特性。道德修养、党性教育、自我完善无疑能修正一些人性的缺陷，有利于公共精神的养成，但仅有这一种力量并不能完全解决问题，如果缺乏其制度性力量的配合，则其效果可能行而不远。健全而具体的法律规定，完备而有效的监督体系，严格而明确的制度建设，都是帮助养成“公共精神”的制度性力量，它们会使公职人员的公务行为受到有效的界定和规范，使其不能、也不敢以身试法。需要注意的是，多元化的制度力量需要多元化的主体来实施，要避免“把所有的鸡蛋都放在一只篮子里”，过多的依赖政府一家的力量来完成它自身力所不能及的任务。
制度是分层次的。我们看到，长治市在创造环境的过程中，也充分利用了它力所能及范围内的制度措施，然而，带有根本性和全局性的制度措施是超越其权限范围的。那么，为了使政府的公共精神能够长久地延续下去，我们是否需要更大范围内的“创造环境”呢。
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