农村权力结构的断裂与制度化弥合策略，本文主要内容关键词为：权力论文,策略论文,农村论文,结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F912.82文献标识码：A 文章编号：1671-2994(2008)02-0151-04
一、引言
随着村民自治制度的逐步完善和基层民主的广泛实践，村民委员会的权力和合法性基础显著提升，而原本处于绝对强势的村党支部却因权力资源的限制性约束和自身建设中的“四个化”(即农村党员队伍老化、党性观念淡化、思想观念僵化、部分党员干部蜕化)问题，合法性基础日趋削弱。模式多样化的民主选举，追加了村委会更多的合法性资源，在长期的村民自治实践中村委会逐步获得《村委会组织法》赋予的各项权力，对村党支部的传统权威构成了严峻挑战。传统的高度单一、集权的农村权力结构发生了根本性的变迁，农村的一元权力结构逐步向党政二元权力结构转型。“二元”权力结构形成后，村党支部和村委会在村民自治的实践中，特别是在对村庄重大事务的决策和管理上，分歧和矛盾日益凸显。“两委”矛盾已成为政界、学界长期关注并试图解决的焦点问题。如何处理好村级党政关系，既是构建和谐农村和建设社会主义新农村的时代主题，也是构建宏观制度层面的党政关系无法绕开的政治难题。
不仅如此，农村经济体制改革的深化和市场经济的逐步渗入，加剧了农村经济社会分化，原本具有高度同质性的农村内部出现经济和社会地位的分层，一批经济精英在市场化的浪潮中脱颖而出，成为农村的先富群体。受市场洗礼而日益理性化的村民迫切需要拥有优势经济资源和市场运作能力的领导人带领他们致富，摆脱日益贫困的局面，于是经济精英就有了通过村民选举获取村庄公共权力的可能性。市场经济的渗入摧毁了原有的一元化意识形态，传统文化获得了重生的空间和土壤，农村的传统精英(如宗族)通过修族谱、建宗祠、祭拜祖先等活动也逐渐恢复了在村庄内的影响力。此外，原来的村干部虽不在位却可以利用先前的社会资本和构建的社会关系网络，特别是与乡镇干部的私人关系，对村庄事务依然具有极大的影响力。农村的知识分子因所占有的文化资本和传统社会尊师重道所赋予的崇高社会地位，也具有比一般村民大的政治影响力。他们共同构成了农村非正式权力的人格代表，新形势下如何处理农村正式权力主体和非正式权力主体间的关系，借助何种制度引导和控制非体制精英为促进新农村建设作出贡献，都是在研究农村权力结构时亟待探索和解决的问题。
二、断裂：我国农村权力结构的制度化现状
权力，就是以资源占有为基础，以合法强制为凭借的社会支配能力。村庄中的权力即村庄中占据优势资源者在促成村庄政治和社会生活的一致行动中支配他人的能力。①依据权力的来源，大体可分为正式权力和非正式权力。正式权力合法性来源于自上而下的委任或自下而上的选举，在原行政村层面主要是指村委会和村党支部。正式权力又可分为体制性权力和内生性权力两种：体制性权力即村落党组织权力，其载体为党的农村基层组织；内生性权力即村民自治权力，其载体是村民委员会。而非正式权力则是指农村内除村委会、村党支部所承载权力之外的其他权力类型，其来源包括在经济体制转轨过程中富裕起来的个体工商户及私营企业主为代表的经济精英、以退休乡村干部为代表的边缘化政治精英、以乡村教师和医生为代表的乡村知识分子、各种形式的农村民间组织、宗族势力、地方黑恶势力等。
农村权力结构是指村庄权力配置运作过程中形成的相对稳定的结构形态，亦即村庄各主要权力主体之间模式化的互动关系，反映了农村权力的分配状况。②它是权力资源的分配模式、来源渠道、运行规范、权力强度或影响力等结构要素的有机组合。目前，我国正处于“二元”权力结构制度化试错和多元权力结构形成的交叉时期，权力结构的制度层面出现了严重“断裂”③并主要表现在：“二元”权力结构的发展，使其内部隐含的内在矛盾凸现并不断激化。原有制度设计的缺陷加之由发展引致的新矛盾新问题，使现有的制度规范根本无法调适二元权力主体间的冲突。不仅如此，现有的制度规范不能满足多元权利主体涌现带来的对农村权力分享的迫切需求，正式权力与非正式权力间围绕村级事务管理权展开的竞争日益显现。
1、农村体制性权力与内生性权力存在制度性冲突
对于村委会和村支部的关系，诸多法律作出了原则性的概括。《村委会组织法》第三条规定：中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程运行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利。村民委员会应当自觉接受中国共产党在农村的基层组织的领导，依法做好职责范围内的工作。《中国共产党党章》第三十二条规定：街道、乡、镇党的基层委员会和村党支部，领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。《中国共产党农村基层组织工作条例》第九条第三款也规定，村党支部领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，支持和保障村民依法开展自治活动。单从法律条文看，似乎党支部处于领导核心地位，村支部在党的领导下开展村民自治，两委关系不该存在冲突和矛盾。然而，正如美国政治学家柯丹青所说，“村民自治与党的领导存在直接的矛盾。如果让村委会自主运作，就必将削弱党的领导。如果加强党的领导，那就不可能实现真正的村民自治。这两者是相互排斥的。”④实践中所暴露出的“两委”争权夺利的尖锐冲突印证了法律规定过于原则化，缺乏实际的可操作性。村“两委”在行使职权时，各自援引于己有利的条文，“斗法”现象层出不穷。在实践中，村委会的村级管理权和村支部的村务领导权大多重叠，如村务决策权，财务审批权等。“两委”依法行使各自权力时，围绕权力之间的竞争和冲突就不可避免了。何增科认为这是制度短缺的结果，是“缺乏将党的领导和村民自治有机结合的村务工作运行机制和相应的法律规范”⑤。
2、正式权力与非正式权力间缺失制度规范
非正式权力主体的崛起及其对村庄事务施加的实际影响和迫切需求，扰乱了“二元”主体分享村级权力的格局。在村级生活实践中，他们或扮演积极角色促进农村经济社会发展和政治民主化，或与正式权力对立成为村庄政治整合的威胁和挑战。村“两委”如何处理与新崛起的非正式权力主体间的关系，现有的制度缺乏相关的规范。
一方面，农村经济精英和乡村知识分子，以及适应新形势满足农民某种现实需要而迅速发展起来的农村民间组织，皆从不同层面促进了农村经济社会的发展与新农村的建设。然而不可否认的是，这些非治理精英随着自身实力的增强和功能的发挥，在村庄事务中影响力逐步扩大，也获得了群众的认可，合法性明显增强，他们甚至替代了原来由村“两委”履行的职责，举办各种村级活动，执掌重大村级事务决策权，几乎架空了“两委”的法定权力。此种情势下，如何规范他们行为的边界，引导其积极功能的正确发挥，或者分工协调，与他们共享村级权力，都是正式权力主体急需借助制度加以规范的问题。由于内外生态环境的约束，农村民间组织在发展中亦面临着诸多困境，如注册困境、定位困境、人才困境、资金困境、知识困境、信任困境、参与困境、监管困境⑥等，这些困境的形成多与民间组织相关制度的缺失和不完善相关。
另一方面，边缘化政治精英、宗族和黑恶势力的存在，对村民自治构成了极大威胁，他们甚至操纵村民选举，左右选举结果，如何消解其影响力，控制其不规范行为，现有制度并未做出相应规定。首先，以退休乡村干部为代表的边缘化政治精英，因对村组事务熟悉，可以对党支部、村委员会施加压力，以满足个人私利，如要求分得更多的集体财产或要求质量高的土地等等，享受超出普通村民的待遇。其次，宗族势力的复苏对村民民主选举和村民自治产生了深远影响，导致制度权力与社会权力博弈的失衡。宗族是一种以姓氏关联代码衍生出来的以血缘关系为纽带的传统社会组织，在中国有着悠久的历史，在传统社会政治运行中曾起着非常重要的作用。建国后，土地改革的合作化运动和人民公社的建立，极大地压制着宗族势力的生存空间，宗族势力和宗族活动一度销声匿迹。改革开放后，由于国家力量在乡村社会的逐步退出，宗族活动再度活跃。宗族势力的不断壮大，为他们通过村委会选举谋取更多的家族利益提供了坚实力量保障。他们往往以血缘关系为基础，由家族中权威人士出面推出代言人，通过串联、游说、贿选、威吓等手段动员本族村民，形成庞大的利益集团以左右村委会选举过程，达到控制村委权力的目的。据肖唐镖对村委会选举中宗族因素的深度考察，39个村中有20个村在选举时“明显存在宗族之间的竞争和冲突”，占被观察村总数的51.3％；71.8％的村宗族对其选举发生了影响，“看不出”或“已没有任何影响”的村仅占28.2％。⑦若村内各宗族相持不下，则按宗族姓氏大小瓜分选票和干部名额。宗族势力操纵选举，不仅损害了宗族外村民的公共利益，引发社会不稳定，而且削弱了乡镇政府的行政调控能力，使国家的相关政策无法顺畅地在农村贯彻施行。最后，地方恶势力的滋长对村庄政治整合具有极为恶劣的影响。通过与正式权力的嫁接，地方恶势力不仅侵蚀了“两委”权力，对于村民自治的发展也是致命性打击。而现有制度缺乏规制地方恶势力的强制力，村民的“原子化”和村庄正式权力主体力量的削弱使其更是有恃无恐。
三、我国农村权力结构的制度化尝试与弥合策略
目前，我国农村权力结构处于“二元”结构制度化试错和多元结构初现雏形的交叉和过渡时期，在此过程中，制度缺失和失灵不可避免。农村民主政治的迅速推进，使得现有的制度严重滞后，对农村权力主体间的相互关系难以作出及时回应，阻滞了村民自治的建设进程和基层民主自治的发展。因此探讨农村权力结构的制度化调整路径，显得十分必要。
1、“两票制”与“二选联动机制”
“两票制”由山西省河曲县1991年首创，经过不断的完善和丰富的农村民主实践，又发展出“两推一选”、“公推直选”等多种模式，经中央肯定后，逐步推广到山东、福建、江西、河北、湖北、湖南和广东等地，取得了较好的效果。“两票制”即先由全体村民投信任票确定村党支部候选人，再由党员投选举票的农村党支部选人机制。由于它在党支部建设中吸纳了村民选举的制度机制，在不改变农村二元权力结构的前提下，为村党支部提供了自上而下和自下而上的双重权力来源，提供了一个自下而上提取权力的信任资源的渠道，从而巩固了农村基层党组织的合法性基础。⑧
为了缓解村“两委”日益升级的冲突，中共中央办公厅和国务院办公厅于2002年7月联合下发了《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》，提倡党支部与村委会成员交叉兼职。这一政策倡导，被郭正林概括为“二选联动机制”⑨，简单地讲，就是实行“一肩挑”。其具体做法是，把两委换届选举有机地结合起来，鼓励党员竞选村委会职位，不参与竞选或竞选失败者，没有参与党支部选举的资格。竞选村委会成功的党员，可以通过党内选举合法程序兼任党支部的职务，对于竞选成功的非党员，基层党组织应通过合法程序把他们吸收到党组织中来。这种选举机制有利于把村庄内优秀人才吸纳到党组织中来，增强基层党组织的凝聚力和战斗力，有利于改变村党支部的家长式管理方式和一元化领导方式，树立党在群众心中的威信，确保党的方针政策在农村的顺利执行。“二选联动”在地方实践中，有两种策略，即“村支书到村主任”和“村主任到村支书”。对此，学者们产生了分歧。有人认为，“村支书到村主任”有基层党组织操纵选举之嫌，会降低选民投票的效能感，从而导致村民拒绝选举；不利于吸纳非党员优秀村民，也不利于基层党组织的建设。因而“村主任到村支书”才是最优策略。⑩
然而，无论是“两票制”还是“二选联动机制”的制度创新都缺乏法律的支持和承认，这无疑会阻碍其进一步深入推行。他们只是缓解矛盾的权宜之计和临时解决办法，从长远来看，只有规范化地解决了村“两委”之间的关系，使二者之间的关系纳入制度化的轨道，这些制度创新才能发挥相应的效用。故此应从制度法规上进一步划分二者之间的职能和权限，明确各自的基本工作程序、议事规则，特别是要有健全的监督制度，将“两委”的活动置于有效的监督之下，使其严格按照制度规定履行职责。
2、建立正式权力与非正式权力的制度化“治理”机制
治理(governance)一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来与统治(government)一词交叉使用，并且主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动中。但是，自20世纪90年代以来，西方政治学家和经济学家赋予“治理”以新的内涵，治理已全然不同于传统意义上的统治。“治理是指众多利益相关的行动者共同参与公共事务管理，并通过协商与合作达成决策、规则与制度的过程”。具体到村级民主治理，包括以下互相联系的几个方面：主体更加多元化，不仅包括村委会和村党支部，也包括农村民间组织和各种非正式权力主体；村级事务管理过程是自上而下与自下而上的双向互动，强调正式权力与非正式权力之间广泛合作，集体协商，共同制定和执行村务决策；强调农村民间组织和其他非正式权力主体的参与性。
在村级民主治理的实践中，村“两委”应转变传统的“二元”权力主体观，广泛吸纳农村经济精英、乡村知识分子和各种类型的农村民间组织的参与，共同管理村级公共事务，分享决策权。建立相应的制度规范，明确参与的程序、方法，充分发挥村级各类精英的积极作用。在此方面，浙江温岭的“民主恳谈”制度创新可资借鉴。不仅如此，村“两委”应创造各种有利的环境和条件，鼓励支持各种农村民间组织的发展，如放松对农村民间组织的管制和约束，逐步增强其独立性和自主性，主动把一些村级社会事务交由民间组织办理；加大对他们的宣传力度，鼓励农民依据自身需要加入各种民间组织，以提升他们的群众合法性基础，为开展活动提供便利；适当给予资金和人员上的支持，帮助培训和招募所需人才，努力提升民间组织的管理水平和运作能力。
另外，针对宗族势力和地方黑恶势力干预村民选举，阻碍村民自治的情况，首先，村“两委”应积极加强自身建设，提升自己的合法性基础和村庄范围内的影响力，因为宗族势力和黑恶势力的滋长是以村“两委”权力削弱为前提的，它们之间是此消彼长的关系。其次，村“两委”应制定相应的自治章程和村规民约，组织村民力量对抗黑恶势力，努力削弱和瓦解其力量。再次，村“两委”要建立相应的监督和控制机制，了解非法势力的活动动向，防范其危害村民公共利益。最后，对宗族势力应因势利导，引导其向正确的方向发展。宗族有正负两方面的效应，它既可能有助于提高选举的竞争性和公正性，也可能干扰控制村民选举；既可能有助于族内团结互助，调解矛盾纠纷，举办社会公益事业，也可能谋取宗族内成员的私利。因此，对于宗族应区分对待，促进其积极功能的发挥。
四、结语
农村民主政治的迅速推进，使得现有的制度严重滞后，对农村权力主体间的相互关系难以作出及时回应，阻滞了村民自治的建设进程和基层民主自治的发展。因此我们必须建立良好的法律和法规环境，为“两票制”与“二选联动机制”等调试村“两委”关系的制度创新营造更好的空间，支持承认其对基层民主的重大意义，无疑有助于化解村“两委”的尖锐冲突，进而制度化地解决农村体制性权力和内生性权力的矛盾；建立正式权力与非正式权力的制度化“治理”机制，广泛吸纳积极的非正式权力主体的参与，共同管理村级公共事务，控制消极非正式权力对村民自治和农村基层民主的干扰。唯此，农村权力主体间才能和谐相处，才能在同一场域中实现共生。可以预见，农村权力结构的多元化将成为乡村治理的一个重要生长点，并逐渐构成适于农村背景下的新治理模式，为建设新农村提供充分的制度支持。
注释：
①仝志辉、贺雪峰：《村庄权力结构的三层分析——兼论选举后村级权利的合法性》，《中国社会科学》，2002年第1期。
②胡序航：《先富能人争当村官与村级权力结构的稳定性》，《中共福建省委党校学报》，2007年第3期。
③孙立平著：《失衡：断裂社会的运作逻辑》，社会科学文献出版社，2004年版，第21-24页。.
④Kelleher，Daniel.The Chinese Debate over Village Self-Government.The Chinese Journal,No 37， January 1997.
⑤何增科著：《基层民主和地方治理创新》，中央编译出版社，2004年版，第7页。
⑥俞可平：《中国公民社会的制度环境》，北京大学出版社，2006年版，第156页。
⑦李凡著：《中国基层民主发展报告：2000-2001》，东方出版社，2002年版，第165页。
⑧⑨郭正林著：《中国农村权力结构》，中国社会科学出版社，2005年版，第60-61页。
⑩董江爱：《村委会选举中乡村关系的新问题及对策研究——山西X市第六届村民委员会换届选举的观察与思考》，见李昌平，董磊明：《税费改革背景下的乡镇体制研究》，湖北人民出版社，2004年版，第440页。