保险投资监管法律问题的思考，本文主要内容关键词为：法律问题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
保险投资是现代保险业存在与发展的关键。与此同时，保险业的稳健发展，一方面要求保险投资的安全性和流动性，另一方面要求保险投资的盈利性。显然，这三者的协调是十分重要的。而它们的协调需要法律从制度上加以完善，即法律应当为保险投资监管提供制度上的保障。
我国自1980年恢复国内保险业务以来，保险资金运用，大致经历了三个阶段：第一阶段从1980—1987年，为无投资或忽视投资阶段，保险公司的资金基本上进入了银行，形成银行存款；第二阶段从1987—1995年，为无序投资阶段，由于经济增长过热，同时又无法可循，导致盲目投资，房地产、证券、信托、甚至借贷，无所不及，从而形成大量不良资产；第三阶段始于1995年10月，为逐步规范阶段，1995年以来先后颁布了《中华人民共和国保险法》（简称《保险法》，下同）、《保险业管理暂行规定》等有关保险法律法规，但由于限制过紧，加之1996年5月1日以来的7次利率调整，使保险业发展带来新的问题，尤其使寿险业的利差损进一步扩大，因而，政府曾多次调整保险投资方式，1998年先后允许同业拆借、购买中央企业AA[+]公司债券，但仍难解决利率下调对保险公司带来的压力，尤其难于解决寿险公司日益扩大的利差损。基于此，1999年10月28日，国务院批准保险基金通过证券投资基金间接进入证券市场，这是完善我国保险投资监管的一项重大举措，也是进一步发展我国保险业的重要步骤。
我国目前面临着加入WTO，这要求我国保险业参照国际准则；同时，已进入21世纪，由于各国的金融改革，金融自由化的浪潮，也给我国保险业带来了新的机会与挑战，这也迫使我国的保险监管应与国际大趋势相接轨。本文拟在比较海外保险投资监管法律规定之特点的基础上，对完善我国保险投资监管法律制度提出了若干拙见。
一、海外保险投资监管法律规定的一般特点
纵观海外许多国家或地区保险法及细则对保险投资的规定，尽管早期工业国或后起工业国和地区的投资方式及演进的阶段不同，但仍然存在以下几点带有共性的特点值得我们思索：
首先是确认和保证保险资金运用方式的多元性。在美国、日本、法国、德国、意大利、瑞士以及我国的台湾和香港的法律规定中，均规定了多种保险投资方式。这些方式具体包括：债券、股票、抵押贷款、不动产投资等。英国则通过司法实务确认保险投资方式的多元性。由于投资方式多样且较灵活，使得不同的保险公司根据自身的特点选择投资方式，将盈利性大、流动性强和安全性高的不同投资方式进行有效的投资组合，从而稳定了保险公司的经营，并进一步为保险业的发展提供了广阔空间。
其次是保险投资比例的限定性。不少国家和地区的法律在注重投资方式多样化的同时，也规定了投资比例。如美国纽约州、日本、德国、我国台湾等均有这方面的规定。这些法律规定不仅涉及了风险比较大的投资方式所占总投资的比例，而且规定了某一投资方式投资与有关每一筹资主体的比例，这样，前者有效控制了有关投资方式所带来的投资风险；后者有效控制了有关筹资主体带来的投资风险，从而为控制投资风险提供了条件。值得注意的是，保险投资比例随着保险业的发展阶段而调整。如日本，在保险投资方式比例方面：存款从1947年的1/3，调整为1956年的35%，1969年则废除了该规定，1998年则改为无限制；拆借贷款从1947年1/20降为1956年的5%、1958年的29%，1969年则废除了该规定，1998年则改为无限制；地方债券，从1947年的20%至1969年则废除了该规定，1998年则改为无限制；公司债券，从1947年的2/3，1987年则废除了该规定，1998年则改为无限制；股票则自1947年至1998年始终规定为30%；不动产则自1947年至1998年始终规定为20%。
第三是关注寿险投资结构的不同性。保险投资的结构因产寿险不同而不同，产险业投资要求的流动性优于寿险，而寿险的盈利性和安全性优于产险业。法律的规定显然要有所体现。比如，美国纽约州的保险法律在规定保险公司投资的形式和数额的同时，对人寿保险公司与财产和责任保险公司的投资结构确定了不同的原则。在纽约州保险法中，适用于寿险公司的投资法以谨慎标准为原则，而适用于财产和责任保险公司的投资法则主要以“鸽笼式”方法为原则。
第四是加强证券投资的管理。在保险投资的发展过程中，证券投资随着经济的发展而上升，总的趋势是投资的证券化，但不同类型的国家或地区有所不同。早期工业国的保险投资已基本证券化，并且，在债券投资中股票和公司债券所占的比重呈上升趋势，股票的比重则快于公司债券上升的比例；而后起工业国则还有一个过程。如在美国寿险资产中，贷款所占的比重，1917年为47.6%、1930年为55.1%、1940年为29.4%、1950年为28.9%、1985年为27.4%、1990年为23.6%、1995年为14.4%、1997年为12.2%；不动产从1917年的3%降为1997年的1.8%；有价证券则从1917年的44.2%上升为1997年的73.1，其中，股票投资的比重从1917年的1.4%上升到1980年的9.9%，在稳定10年后，1991年上升为10.6%，1997年为23.2%；公司债券的比重从1917年的33.2%上升到1980年的37.5%，其后1990年上升为41.4%，其后直到1997年为41%左右波动（注：资料来源：根据1998《Life Insurance Fact Book》整理，Amirican Council of Life Insurance，第109页。）。这种保险投资的证券化是同美国资产的金融化相联系的，而这种资产的金融化，同保险业（尤其寿险业）发展到一定阶段所要求的流动性和盈利性是密切联系的。
后起工业国和地区经济发展的共同特点在于：在二战后才开始发展，起点低、发展速度快。国家为了加速经济发展，在强调盈利性、安全性和流动性的同时，也强调社会性，保险投资对推动经济的高速增长，起了重大作用。其中，日本保险投资在促进经济高速增长，使日本的经济跨入经济强国后，其保险投资由贷款为主逐步转向证券投资；而韩国的保险投资结构的现状与日本八十年代初期相似，正处于转化中，我国台湾寿险业贷款比重也较高，但不动产的比例较高，这与台湾不动产稳定增值有关，同时，从动态看，有价证券所占比例呈上升趋势。这说明，后起工业国或地区的保险投资结构演进为由直接投资向证券投资的演进是与其经济发展密切联系的。
日本作为后起工业国，80年代以前其投资比例依次为：贷款、有价证券、不动产、存款；而80年代以后，有价证券和存款的比例呈上升趋势，贷款和不动产投资的比例呈下降趋势。1986年证券投资占第一位，贷款退居第二位，1984—1986年存款上升到第三位，不动产退居第四位。其中，从1975年至1996年间，寿险业的投资中，贷款从67.9%下降到34.6%，有价证券从21.7%上升到50.7%，不动产从7.9%降为5.2%，其他资产从1.4%上升为6%。在此期间，1986年是个重要的转折点，有价证券的比例首次超过贷款的比例。日本保险投资是同该国经济发展的过程相联系的。就其过程的特点看，主要有：首先，注重保险投资的经济效益。20世纪50—60年代，日本侧重发展重工业，重工业经济效益较好，于是保险公司投资于机械制造和化工工业；70年代末80年代初，转向以轻工中小企业为主，同期寿险公司短期贷款占61.7%，后来证券投资效益好，又转向证券投资，1975年为21.7%，1984、1986、1996年分别为35.1%、41%、50.7%；贷款投资占总资产的比率由1975年的67.9%，下降为1986、1988、1996年的39.2%、30%、34.6%。其次，关心投资的社会效益和社会影响，包括向新型产业投资、投向社会公用事业、社会开发性投资、为扩大生活消费投资；同时还注意扩大海外投资。
韩国的保险法所规定的保险投资方式有：有价债券投资、不动产投资、贷款或汇票贴现、对金融机构的存款、对信托公司的金钱或有价证券的信托、财政经济部令制定的类似前述第1—5项的方法。并于第15条规定各类投资比例为：对股票的投资不得超过总资产的40%；不动产投资不得超过总资产的15%；保险公司购买同一公司债权及股票或以此为担保的贷款不得超过总资产的5%；对同一人的贷款不得超过总资产的3%，对同一物件为但保的贷款不得超过总资产的5%，对同一企业集团的贷款不得超过总资产的5%；对同一企业集团发行的证券及股票持有量不得超过总资产的5%，外汇、国外不动产及外汇证券的持有量不得超过总资产的10%，中小企业（风险企业除外）发行的股票持有量不得超过总资产的1%。保险公司持有或作为贷款担保的同一公司的股票不得超过该公司总发行股票的10%，但持有国外法人的股票时，可以例外。对增强保险财产运用的健全性和效率性有必要时，金融监督委员会可按保险业务的种类和保险公司的财产规模，在第一款规定的各种财产利用比例的十分之五范围内下调其比例。
韩国寿险业自1950年以来，随着经济形势的变迁，其保险投资中，不动产投资从50%以上降到了1997年的8.5%，其中，配合政府经济发展计划，以及鼓励出口发展重工业，寿险业资金运用转向投放资本市场及放款。目前韩国保险业法及保险资金运用管理规则规定各项资金运用投资对总资产比率为：股票不得超过30%；不动产投资为15%或以下（10%为营业用，5%为投资用）；现金及存款为10%或以下。上述规定韩国政府鼓励保险公司多放款给房屋专项贷款，以及中小企业贷款（注：参考：周淑燕《南韩保险事业发展之梗概》一文（台湾《保险专刊》第47期，1996年，财团法人保险事业发展中心编制）第208—209页。）。韩国保险投资结构的变化为：韩国寿险业投资中，其结构的顺序依次由1981年的贷款、有价证券、不动产、现金及存款转变为1997年的贷款、有价证券、现金及存款、不动产。尽管有价证券的比重从18.5%上升到27.2%，贷款从62.8%下除为48.5%（注：资料来源：Korea Life Insurance Data），但仍然以贷款为主。
我国台湾地区保险投资结构的演变过程因产寿险而不同。从1991年至1997年，在财产保险业的投资中，其投资的结构顺序依次为：银行存款、有价证券、抵押贷款、贷款。其中，银行存款57.58%降为54.04%、有价证券从17.36%上升为31.74%、不动产从21.11%降为11.2%、抵押贷款从3.96%降为3%，其中股票从7%上升到19.45%，这说明产险业保险投资仍然以银行存款为主，这同财产保险主要属于短期业务要求投资流动性较强有关。寿险业投资中，投资的顺序依次为：贷款、有价证券、存款、不动产、国外投资和专案运用及公共投资，从1986年至1997年，其投资比重分别变化为：贷款从31.29%上升为35.05%、银行存款从23.77%上升为28.03%、有价证券从17.36%上升为28.03%、不动产从27.19%降为10.61%、国外投资从1989年的0.02%升为2.22%、专案运用及公共投资从1994年开始的1.95%上升为2.67%。其位次的变化为：有价证券由第三位上升为第二位、银行存款由第二位下降为第三位。这说明寿险业保险投资中有价证券的比重上升，但仍然以银行贷款为主。
由此可知，后起工业国和地区的保险投资与其经济发展密切联系，在经济发展初期，保险投资中，贷款的比重较高，一方面对国民经济发展提供了资金，带动了经济增长；另一方面，这些投资项目的高回报，带来了保险投资的高盈利。当经济发展到一定阶段，保险投资由贷款或不动产转向有价证券投资为主，日本的情况，说明了这一点。韩国的现状与日本发展的过程相似，韩国经济仍然处于日本当年起飞阶段，贷款比例很高；台湾寿险投资贷款、房地产比例也较高，这是由于这一阶段这些项目投资盈利性高。但随着经济发展到一定阶段，金融市场的完善，也将逐步向证券化投资过渡。
第五，细化保险资金运用的规范。不少国家和地区就保险资金运用的问题，注意从法律规范上较为详细地加以规定。如日本不仅在《保险业法》中规定保险资金运用的基本范围，同时在《保险业法施行规则》对其作出具体规定；我国台湾在《保险法》有关保险投资规定的基础上，相继制订了《保险业资金之专案运用与公共投资》、《保险业资金之专案运用与公共投资审核要点》、《保险业资金办理国外投资限制》、《保险业资金办理外投资内容及范围》。它构成了由保险法规定保险资金运用的基本轮廓，由特别法作出具体规定的立法模式。这样便于根据不同时期的情况及时进行调整，既保持法律的持续性，同时又具有灵活性。
二、完善我国保险投资监管法律制度的几点思考
基于我国目前经济发展所处的起飞阶段，同时处于经济体制转轨过程中投资工具有限、规范交易的制度及组织有待完善，对投资市场的监控和引导乏力。因而一方面基于我国实际，另一方面借鉴海外保险投资监管法律规定的考察，本文认为欲完善我国保险投资监管法律制度，应当考虑以下几点：
第一，应当确立在安全性的前提下保护保险公司实现尽可能多的盈利的指导思想。也就是说，保险公司的投资应在遵循安全性原则的前提下达到尽可能多的益利。因为保险公司也是企业，在确保其资金运用安全的条件下，要以盈利为目标，从而保证资产的保值增值。这样不仅有利于保险公司经营规模的扩大，而且有利于其偿付能力的增强。
第二，完善投资环境。一个完善的投资环境，应包括有效的投资工具、公平交易规则以及保证这种制度有效贯彻的组织，即投资工具的多样化、交易规则的规范化、交易方式的灵活化、投资监管的有效化，以保证保险资金运用的安全、有效和畅通。
(1)完善投资工具。由于保险投资涉及不动产投资及金融市场的投资，因而，投资工具包括不动产投资和金融市场的金融工具，其中，金融市场的投资是保险投资的主体，因而，金融工具的完善，至关重要。其投资工具包括：债券、股票、票据、贷款、存款、外汇。其中：票据属于短期金融工具，分为汇票、支票和本票；债券和股票属于中长期金融工具，债券分为政府债券、金融债券和公司证券，政府债券分为公债券、国库券和地方证券；股票，含普通股和优先股。
金融市场的投资工具应该是长期、短期和不定期的结合体，安全性、盈利性和流动性不同层次的匹配，以便不同投资者选择，可利用灵活多样的投资工具，有利于保险投资者的选择，进行投资组合，也有利于提高其变现能力。就总体而言，保险公司应金融市场的成熟程度以及自身业务的特点选择投资工具。如在金融市场尚不成熟时，应选择流动性强、安全性高的投资工具。但寿险投资则宜选择安全性和盈利性均较高的投资工具，而不十分要求其流动性。
同时，应建立与投资工具相配套的避险工具，如期权交易、期货交易，以防范和分散投资风险。
(2)完善涉及保险投资的法规。投资法规的完善，在于建立保证投资市场公平、有效交易的法律法规和制度，如不动产交易法、证券交易法、票据法、但保法等，从而保证市场交易有据可依。
(3)理顺投资监管机构及相关部门的关系。法律的真正价值在于它的实施。为保证有关投资法律法规的有效实施，必须建立相应的组织来保证。这些组织包括保险投资的行政主管部门以及配合行政主管部门实施的司法机构，如投资主管部门、工商行政管理局、法院、仲裁机构，并且保证这些组织的合理分工协作，严格按照法律法规或规章办事，切实保证投资法律法规和规章制度的有效实施，严禁任何组织或个人凌驾于法律规章之上。
第三，确认和保护保险投资主体在保险投资方式上有一定的选择权。基于我国经济发展处于腾飞阶段，金融市场发育不全，基础产业和基础设施的建设资金缺乏，而这些产业投资回报率较高，应允许保险投资主体有权实施抵押贷款或有区域选择的不动产投资；无限度的政府证券投资、有一定限度的金融债券投资和限制较严的股票与公司证券投资。当然，银行存款在目前及未来依然是必要的。从长期来看，待我国经济发展到较发达国家行列、金融市场发育完善，则可转向证券投资为主，那是比较长远的事。
第四，在立法上，放松投资方式的同时，控制投资比例。从法律监管的角度看，在放松投资方式规定的同时，如允许投资于有价证券、不动产、抵押贷款、银行存款等，同时应规定投资比例（注：Wang Xuijin:A Study on Insurance Supervision and Regulation in China,"The Sceond Annual Conference of Asia—Pacific Risk and Insurance Association",19—22July 1998,in Singapore.）。前者是为了提高保险投资的盈利能力，多种投资方式，为保险公司提供了可供选择的灵活的投资工具，从而，为保险公司提高投资回报率创造了条件，当然，也为理智的保险公司投资者提高投资组合来控制风险提供了选择机会；后者则为控制投资风险提供了条件。这一比例分为方式比例和主体比例，方式比例规定了风险比较大的投资方式所占总投资的比例，这就有效控制了有关高风险的投资方式所带来的投资风险；主体比例有效控制了有关筹资主体所带来的投资风险；从而为控制投资风险提供了条件。主体比例，也应按投资方式的风险情况分别对待，对于高风险的筹资主体、高风险的投资方式，其比例应低一些，如购买同一公司股票不得超过投资的5%；购买同一公司股票不得超过投资的5%；购买同一公司的不动产不得超过投资的3%；对每一公司的抵押贷款不得超过投资的3%；对于较安全的投资方式但存在一定风险的筹资主体，其比例便可高一些，如存款于每一银行不得超过投资的10%。保险投资必须强调盈利，因为能够提高保险公司的偿付能力。但由于某项投资报酬是该项投资所具风险的函数，如对保险资金运用不加以限制，势必趋向风险较大的投资，以期获得较大的报酬，而危及保险企业财务的稳健。因为每一种投资方式的风险大小不同，一般而言，高盈利的投资方式伴随着高风险，低风险的投资方式则伴随着低盈利，显然，全部用于盈利性高的投资方式，必将使保险公司面临着全面的高风险，使被保险人有可能得不到应有的保险保障，也不利于保险公司的生存和发展，因而，为了保证保险投资的盈利性，同时控制高风险，应规定有关高风险投资方式所占的比例。同时，在市场经济条件下，任何工商或金融企业均有破产的可能性，无论采用风险大的亦或风险小投资方式，保险公司都会面临着筹资主体对保险投资所带来的风险，因而，为了控制每一筹资主体给保险公司所带来的风险，必须规定投资于有关每一筹资主体的比例（注：王绪瑾：《论中国大陆的保险监管》《保险专刊》（台湾）1998年12月，总第55期，第33页。）。
第五，法律应当对寿险和非寿险的保险投资作出区别性规定。由于寿险是长期保险，许多寿险带着储蓄性，更强调安全性，因而，一般可用于安全性和盈利性高、但流动性较低的投资方式，如不动产、贷款；非寿险是短期保险，要求流动性强，不宜过多投资于不动产投资，而应投资于股票、存款。同时，从风险控制看，寿险公司投资的比例在主体比例方面，应严于非寿险，因为寿险期限长、带有储蓄性，控制主体比例，便于保证保险公司的偿付能力，从而保护被保险人的合法权益。
第六，加强对保险公司偿付能力的监管立法。保险公司的偿付能力愈大，表明保险公司可自由运用的资金愈多，则保险投资方式上可选择盈利性大、风险高的方式。通常衡量偿付能力的指标有：净保费与净资产之比；未决赔款准备金与净资产之比。我国可根据实际情况制定标准。由于保险监管的核心在于确保保险公司的偿付能力，所以，对保险投资监管的核心在于提高其偿付能力（注：费安玲：《保险投资，监管法律要跟上》《中国保险报》1999年11月15日。）。
当然，完善投资环境与放松投资限制相互依存。结合我国国情及保险业的特点，二者应同时兼顾，在完善投资环境的同时，适当放松投资管制。而在投资管制方面，实行严松合一，即在充分放松投资方式的同时，严格控制投资比例。这一比例的大小随投资环境的完善而逐步扩大，在投资环境尚未完善的初期，投资比例应该控制在非常小的范围内，其后逐步扩大。同时，在投资比例方面，也应因方式比例和主体比例区别对待，在初期，主体比例应当控制得更严些。这样既保证了保险投资的盈利性，也控制了投资风险，从而保证我国保险业持续稳健地发展。