国际政治中的经济制裁政策还能走多远——从冷战后的经济制裁走向谈起，本文主要内容关键词为：经济论文,还能论文,战后论文,走多远论文,走向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一 冷战后的经济制裁
冷战的终结极大地改变了国际政治中的外交棋局。大范围内的资本主义和社会主义的斗争近乎结束，意识形态因素的相对减弱，除此之外的因素在国际外交中获得了更为重要的地位。冷战的终结还意味着力量的分散，不仅表现在美国和俄罗斯之间的力量转化，而且突出地表现在中国、日本、英国、法国和德国之间的力量争夺和平衡，同时随着全球化的深入，非政府组织(non-government organizations)在国际政治格局中的作用也与日俱增。
在冷战时期，美国忌惮于以苏联为首的社会主义阵营，当以美国为首的制裁方对某一国际行为体采取经济制裁的时候，被制裁方转嫁或者说摆脱制裁危机的能力更具有弹性，它们可以单方面地向社会主义阵营靠拢，显然这是美国极不愿意看到的。而冷战的终结，在某种程度上为以美国为首的西方国家的经济制裁行动提供了“良好的国际环境”，也就是说它们可以不顾忌外部（尤指前苏联势力）的干涉，而肆意地对那些它们认为阻碍世界和平和安全的“无赖国家”(rogue states)进行经济制裁。
正因如此，经济制裁政策作为一种外交手段其使用的频率也大为增加。冷战后的10年内，国际政治中总共发生了50件经济制裁案。其中，有36件是由美国与其他国家合作实施的，而美国单方面实施的经济制裁案占了将近1/3（参见表A）。在这些经济制裁案中，有些是历史上继承下来的，最为显著的是美国对古巴和伊朗的经济制裁，有些是最近几年才出现的，比如1998年印度、巴基斯坦核试验以后，美国等西方国家对印、巴实施的经济制裁。
从表A、B可以看出，综观20世纪国际政治中的经济制裁案，90年代以来，经济制裁相对以前而言在诸多方面发生了显著的变化。
第一，经济制裁政策实际达到的作用或者说它的成功率持续降低。拿美国来说，20世纪90年代美国采取的新的经济制裁行动比以往的任何时期都要频繁，但是国际经济研究所(Institute for International Economics)通过对90年代经济制裁案的研究发现，经济制裁作为一种外交政策手段日益显得苍白无力。从表A可以明显地看出这个趋势，在20世纪70年代之前，美国的制裁行动至少能够取得一半的成功，然而在20世纪70～90年代之间，美国经济制裁行动的成功率仅仅为20%。其中美国单方面经济制裁作用的衰弱更为显著，20世纪70年代之前美国单方面经济制裁的成功率高达60%之多，而20世纪70～90年代之间单方面经济制裁成功率仅为10%左右（参见表A）。国际经济研究所的研究人员认为，按照目前的态势来看，90年代经济制裁的成功率与70～90年代相比只有下降的可能。而近年来，美国相继部分地放弃对一些“无赖国家”的经济制裁政策也足以证明这种政策的脆弱，2000年6月19日美国政府正式公布了解除部分对朝鲜实施了长达近50年的经济制裁的有关措施，就是充分的例证。（注：《美国放宽对朝鲜的经济制裁》，新华社华盛顿2000年6月19日专电。）
表A：经济制裁作为外交政策工具的运用和成效(Use and Effectiveness of Economic Sanctions as a Foreign Policy Tool)
注释：(a)这里的成功率是一个近似数。
资料来源：Gary Clyde Hufbauer,Jeffrey J.Schott,and Kimberly Ann Elliott,Economic Sanctions Reconsidered,3rd ed.,revised,Washington:Institute for International Economics.
第二，20世纪90年代的经济制裁的目标从地区分布来说发生了戏剧性的改变。70、80年代的苏联及其联盟国家一直是西方国家（尤其是美国）经济制裁的首要目标，而冷战后对前苏联地区的制裁戏剧性地减少（参见表B）。这种趋势也从另一个侧面反映了前苏联地区力量的衰弱。另外，90年代以来，非洲地区成为经济制裁的“首要选择”，代替拉丁美洲的“被经济制裁大户”的垄断地位（参见表B）。在某种程度上，这种趋势反映了拉丁美洲一些国家的“民主化”进程（在美国的经济制裁压制下）和非洲地区国内争端、专制统治、民族冲突和人权问题的凸现，这极大地吸引了欧洲国家（统治非洲地区的前殖民国家）的注意力。西欧国家曾经对冷战时期以美国为首的经济制裁感到可笑而且采取不同程度的抵制，但是随着它们传统势力范围地区的民族骚动的愈演愈烈，它们也渐渐地改变声调并且加入了这股经济制裁的大潮。
第三，联合国的经济制裁行动频繁增加。（注：关于冷战后联合国制裁情况，请参阅：David Cortright,George A.Lopez,"The Sanctions Decade——Assessing UN Strategies in the 1990s",Lynne Rienner Publishers,Boulder,Colorado,2000.）联合国实施经济制裁行动，从其成立到冷战结束总共才2次，而在冷战后的10年内就达11次之多（参见表B）。 1990年之前，联合国安全理事会(United Nations Security Council)采取了两次强制性制裁行动，包括对罗得西亚（Rhodesia，为前南非一地区）白人少数民族政权的全面经济制裁和对南非的武器禁运。自此之后，联合国的制裁行动频繁增加，分别对伊拉克、前南斯拉夫、利比亚、海地、索马里、利比里亚、安哥拉（争取安哥拉彻底独立全国同盟）、卢旺达和塞拉利昂进行了各种不同程度的强制性制裁。
表B：1970～1998年制裁案中制裁方与被制裁方公布(Senders and Targets in Sanctions Cases Initiated,1970～1998)
注释：(a)这些制裁方主要是在制裁中占主导地位的国家。联合国实施的制裁是联合行动，而不包括个别国家执行；(b)20世纪60年代联合国曾经对罗得西亚（Rhodesia，为前南非一地区）白人少数民族政权实行全面经济制裁和对南非的武器禁运；(c)其中包括20世纪90年代中期联合国对朝鲜实施制裁威胁和授权对柬埔寨红色高棉政府实施制裁（但并没有采取实际行动）。
资料来源：Gary Clyde Hufbauer,Jeffrey J.Schott,and Kimberly Ann Elliott,Economic Sanctions Reconsidered,3rd ed.,revised,Washington:Institute for International Economics.
上述仅仅从表格出发对冷战后的国际经济制裁走向进行了分析，尽管并不能代表这一走向的全部内涵，不过，在某种程度上也比较鲜明地反映了冷战后国际经济制裁的基本趋势。
二 经济制裁政策的作用
制裁作为一种外交手段，它包括经济制裁和非经济制裁(non-economic sanction)，其中“经济制裁通常是对一个国家实施的所有制裁中最为重要的一种方式”。（注：G.C.Hufbauer,J.J.Schott,K.A.Elliott,Economic Sanctions Reconsidered:History and Current Policy,Second Edition,Institute for International Economics,Washington,1990,p.2.）
经济制裁作为达到外交目标的政策，与传统的军事进攻相比具有更加鲜明的人道主义倾向。在一定程度上，这无疑为经济制裁的实施提供了有利于制裁方的舆论导向，增强其经济制裁政策的正义性，填补了外交与军事行动之间的隔阂。一战结束后，人们都相信这场战争已经结束了所有的战争。一些政府领导人也相信再也不能用战争威慑手段对付那些“无赖国家”，而主张采取国际社会的共同经济制裁行动。其中，美国前总统威尔逊(Woodrow Wilson)就极力主张使用经济制裁而不是武力。（注：有关威尔逊总统的经济制裁思想，请参考：G.C.Hufbauer,J.J.Schott,K.A.Elliott,Economic Sanctions Reconsidered:History and Current Policy,Second Edition,Institute for International Economics,Washington,1990,p.9.）因为战争带来的影响是双方的，不仅给被攻击方造成巨大的经济损失，而且会使攻击方背上沉重的经济负担和道义谴责；不仅遭到对方广大人民群众和当局的激烈对抗，而且国内人民群众和一些利益集团也会群起反对政府的这一危险举措。反之，经济制裁不需要动用大批的军队、不会造成巨大的人员伤亡、不需要付出沉重的经济代价，从这点来看，也许“经济制裁政策是一种不需要投资而达到外交目标的特殊形式”。（注：Donald L.Losman,Economic Sanctions:AnEmerging Business Menace,A Speech in"The 39th Annual Meeting of NABE,"New Orleans,September 14～17,1997.）当然，这种理论只能与传统的军事手段相比较，而且只能从理论上证明它的可取性。事实上，美国已经为经济制裁付出了巨大的经济代价和“道义代价”。
经济制裁政策在冷战后的频繁使用顺应了国际政治中安全观念思维的转变。以军事力量为基础和意识形态为支柱的冷战的终结，凸现了经济安全和经济力量在国际政治尤其是国际外交中的重要性。由于冷战后国际经济相互依赖关系的历史性扩展和纵深发展，一些国家的经济发展（尤其是一些发展中国家）对其他国家和整个国际经济体系的依赖程度不断加深。所以国家之间的贸易关系（包括进口、出口、技术和投资、对外援助、国际贷款等等）成为实现国家利益和保障国家安全的重要内涵。正因如此，“经济手段已上升到战争在过去所拥有的地位……经济制裁政策的目的在于使对方不要采用或改变有损于本国利益的政策行为，起威胁和强制作用”。（注：王学玉：《冷战后国际政治中的经济制裁政策》，载《世界经济与政治》，1994年第7期，第46页。）
那么如何才能最大程度地提高经济制裁政策的有效性呢？其中存在几个关键性的制约因素，如果制裁方能够很好地处理这些制约因素，就能拥有制裁的主动性和实现其经济制裁的既定目标。反之，被制裁方就能摧毁对方的经济制裁政策，将其破坏减少到最低限度。
（一）被制裁方应付和转嫁经济制裁能力。即应付经济制裁的应变能力和转嫁经济制裁造成的影响的机动性。它取决于四个因素：(1)对外贸易关系的依赖程度，被制裁方对制裁方的贸易依赖程度越大，经济制裁造成的影响可能越大；(2)代替品寻找的难易，当制裁方实施禁止向被制裁方出口某种商品时，如果被制裁方能够很容易地向第三行为体取得该商品的进口权，则这种依靠商品禁运的经济制裁就显得很脆弱；(3)寻找商品出口方的难易，当制裁方限制被制裁方出口某种商品（这种商品往往具有国计民生的意义，比如伊拉克的石油、非洲地区的经济作物）时，如果被制裁方能很容易地找到商品的第三进口行为体，也会削弱经济制裁的实际效果；(4)被制裁国经济的承受能力，国际经济研究所主任Fred C.Bergstern博士认为只有当被制裁方所造成的经济损失超过该方国内生产总值的5%才能算经济制裁政策真正奏效。（注：Fred C.Bergstern,Do Economic Sanctions Work?,March 11,1999,http://www.icrier.res.in/public/bergsten.html.）可是综观20世纪90年代以来的经济制裁案，在很多情况下被制裁方由于经济制裁所造成的每年损失一般不超过国内生产总值(GDP)的2%，只有在极少的情况下超过5%。（注：Fred C.Bergstern,Do Economic Sanctions Work?,March 11,1999,http://www.icrier,res.in/public/bergsten.html.）
（二）经济制裁的果断性。即突然的经济制裁可以在短期内给无准备的被制裁国带来较大程度的损失。国际经济研究所研究员Kimberly Ann Elliott博士认为，“经济制裁政策的果断性(decisive)和迅速性是使影响最大化的关键因素”。（注：Kimberly Ann Elliott,Evidence on the Costs and Benefits of Economic Sanctions,A Speech Before the Subcommittee on Trade of the House Committee on Ways and Means,October 23,1997.）1998年5月印度、巴基斯坦核试验后，美国政府迟迟没有出台具体的法律对印、巴的这一“无赖”举动作出经济制裁，直到7月18日美国国务院才宣布制裁的相关细节，甚至参议院还否决了制裁法案中的部分条款。哈佛大学Devesh Kapur教授认为如此的举措实际上破坏了制裁的有效性。（注：See Devesh Kapur,The Domestic Consequences of India's Nuclear Tests,paper delivered to"South Asia's Nuclear Dilemmas"conference,Center for International Affairs,Harvard University,Cambridge,MA,February 1999.）
（三）经济制裁的多边支持。经济制裁政策的果断性和迅速性受到诸多因素的影响，在国内可能会影响到利益集团，尤其是跨国公司的海外利益；在国外，很容易遭到经济利益冲突的国际行为体的反对。美国采取的单方面经济制裁已经使美国付出了巨大的代价，尽管如此，其制裁目标也根本没有达到。很多学者和政治家对单方面经济制裁开始产生怀疑并极力主张实行经济制裁的多边支持。国际经济研究所主任助理Thea Lee博士认为，“……如果可以选择的话，所有的人都认为多边制裁比单方面制裁更为可取。取得多边的支持是保证经济制裁有效性的关键。我们应当使用每一种办法，包括通过世界贸易组织和联合国以说服其他国家支持制裁行动。”（注：Thea Lee,Assistant Director for InternationalEconomics,Public Policy Department,AFL-CIO,A Speech before the Senate Task Force on Economic Sanctions,September 8,1998.）
三 经济制裁政策的“尴尬”
90年代经济制裁的激增产生了巨大的对抗性反应，这不仅发生在美国，而且广泛存在于联合国和美国的贸易伙伴之间。从国际社会的观点出发，他们认为美国实施的经济制裁政策最致命的特点就是对与被制裁国有贸易来往的第三国际行为体造成了巨大的经济损失。其中最典型的是1996年美国国会提出克林顿签署的《赫尔姆斯—伯顿法》(Helms-Burton Act)，这一法案的最大特点就是对第三国际行为体进行了制裁，从而把美国自60年代以来对古巴的单方面经济制裁扩大到国际领域。正因如此，这一法案遭到了来自欧盟、日本和美国国内利益集团的一致反对，因为它最直接和明显地触犯了美国人倡导的世界贸易组织(World Trade Organization)的自由贸易原则。
联合国的制裁行动因其巨大的代价和人道主义者的呼吁，使得这一政策遭到了越来越多国家和人民的反抗。比如联合国对伊拉克的持续强制性制裁，不仅使伊拉克陷入了几乎崩溃的境遇，尤其是妇女、儿童和老人问题成为国际关注的焦点。
显然，上述结局是有悖美国和联合国实施经济制裁的最初愿望的。那么，是不是说经济制裁作为一种广泛应用的外交手段正在迈向寿终正寝的历史“深窟”呢？它到底还能走多远呢？带着对这些问题的疑惑，我们需要对经济制裁面临“尴尬”的原因进行深层次的探索。
（一）全球化的兴起和加深所造成的全球经济一体化是经济制裁效果渐渐乏力的催化剂(catalyzer)。近年来，这种观念成为学术界分析经济制裁政策有效性衰弱的主导思想。其中，布鲁金斯协会外交政策研究部(Foreign Policy Studies，Brookings Institution)主任Richard N.Haass博士是这一派的卓越代表，他在最近的著述中充分地表达了这种思想。他认为，“至少在理论上，全球化的更大程度和范围（某种程度上弱化了民族国家的集中性）对经济制裁的有效性产生了相当不利的影响。现在被制裁国家拥有更多潜在的供应商和市场——只有争取更多的制裁实体才能使制裁可能发生效力。”（注：Richard N.Haass,ed.,Economic Sanctions and American Diplomacy(New York:Council on Foreign Relations),1998,pp.5～6.）如上所述，制裁方通过限制某种商品的出口对被制裁方实施制裁，其中被制裁方寻找替代品的难易程度就决定着经济制裁的效果。全球化所造成的世界经济一体化增强了被制裁方应付和转嫁经济制裁危机的弹性，它获取商品供应的来源和出口商品的市场历史性地扩大，显然这种经济制裁是毫无实际意义的。与此同时，全球化的发展加剧了国际行为体之间的贸易摩擦和斗争，经济利益成为国家利益和安全的首要选择。正因如此，作为制裁方很难找到与它们有着共同目标的伙伴而实现多边制裁。比如，美国制裁伊拉克行动尽管是以联合国的名义进行的，可是却并未得到其他一些资本主义国家的支持，有些国家甚至坚决反对，更为势利的做法便是利用美国与伊拉克的紧张关系积极地将自己的资金和商品投放到伊拉克，分享乃至将美国挤出这一利益范围。所以，美国的经济制裁行动大都是孤立无援的。
（二）制裁方付出的巨大代价所招致的国内人民和利益集团的反抗情绪是经济制裁效果乏力的自身阻碍物(internal encumbrance)。以美国为例，通过对过去美国单方面制裁的研究证明，它给美国公司、工人和农民带来了沉重的损失。1995年美国制裁所付出的经济代价，仅仅出口方面就达到15～20亿美元，造成国内20万人失业。（注：Gary Clyde Hufbauer,Kimberly Ann Elliott,Tess Cyrus,and Elizabeth Ann Winston,US Economic Sanctions:Their Impact on Trade,Jobs,and Wages,Institute for International Economics Working Paper,April 1997.）同时，经济制裁的程度也决定性地影响着出口的增长，1995年因为自身的经济制裁行动造成美国国内出口的持续和显著下降。
尽管美国因经济制裁所带来的直接损失是巨大的，但相对于其国内生产总值来讲仅仅是一小部分。所以，政府还是津津乐道于经济制裁作为其实现外交目标的“廉价工具”。可是，对美国来说真正付出的代价是慢性和长期的，因为经济制裁的频繁应用使其他行为体对美国贸易来往的信任度产生质疑，它们深恐有一天因为美国的经济制裁行动而蒙受惨重的损失。一方面会促使与美国有贸易来往的第三行为体在国际市场上寻找更为可信的合作伙伴；另一方面，长期的经济制裁推动了被制裁方的自力更生能力，它不仅能够找到充足的商品销售和进口市场，而且“自给自足”的能力不断增强，显然这种情况对美国的经济制裁政策来说是最为致命的打击。
（三）被制裁方的惨重损失所招致的人道主义谴责是经济制裁乏力的主要原因之一。这种人道主义谴责不仅来自国际社会，而且很大程度上来自于自身内部的争取和实现人权与民主运动。尽管冷战后，被制裁方在应付和转嫁经济制裁危机的能力方面有了很大程度的提高，可是其造成的危害是巨大的，尤其是儿童、妇女和老人的基本生存问题。比如，近年来，鉴于经济制裁在伊拉克导致的日益严重的人道主义灾难，国际社会要求解除对伊制裁的呼声不断升高。
四 在制裁与“无所作为”之间探索一个平衡点—“接触战略”
经济制裁政策的“尴尬”和“无能”，促使国际社会、美国政治界、商界和学术界开始对经济制裁（尤其是单方面经济制裁）进行全方位的审视，以期在制裁与“无所作为”之间探索一个对付“无赖国家”的有效平衡点——“接触战略”(engagement strategies)。
近年来，联合国也开始主张实行一种“巧妙的制裁”(smart sanction)，其实质还是“接触战略”。2000年4月在纽约召开了主题为“朝向更为巧妙的、有效的联合国制裁”（Toward Smarter,More Effective United Nations Sanctions)的联合国安全理事会制裁研讨会。
美国商界为减少单方面经济制裁所带来的影响而极力主张美国政府应该适当地改变经济制裁政策，从1997年开始它们共同努力成立了以结束单方面经济制裁为目标的USA-Engage，在推动“接触战略”方面作出了巨大的贡献。（注：USA—Engage,a coalition representing American business and agriculture,is one such powerful group.See their website at:http://www.usaengage.org/.）而在学术界，美国布鲁金斯协会的外交政策研究部是“接触战略”的重要倡导者，这个研究部的主任Richard N.Haass博士和研究员Meghan L.O'Sullivan女士在“接融战略”的理论探索上作出了重要的贡献。
通过上述对经济制裁政策的多方位分析，如果要问在国际政治中经济制裁作为一种外交手段还能走多远，那只能说，如果传统的制裁思维仍然存在的话，如果经济制裁还要再度发挥作用的话，那么只有改革现行的经济制裁政策，“接触战略”已经成为一种有益的尝试。但是，从维护世界和平和人权主义的角度来看，如果制裁的标准仅仅反映少数大国的利益，如果少数大国仍然控制制裁的主动权，那么不管是传统的经济制裁政策还是尚待探索的“接触战略”，从长远来看其“流产”的趋势将是历史的必然。