印度非缴费型养老金制度发展评述，本文主要内容关键词为：印度论文,养老金论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F351.843 [文献标志码]A [文章编号]1004-1508(2014)01-0071-05 印度是经济发展最快的新兴经济体之一，位列金砖国家。同时，印度仍是一个下中等收入的发展中国家，人口仅次于中国，位列世界第二，大部分人口生活在农村，城乡差异很大，二元经济特征明显。二元经济导致了养老保障上的二元化，印度的缴费型社会养老保险只能覆盖很少一部分城市正规就业人员，大部分贫困老年人只能依靠非缴费型养老金、储蓄和家庭支持保障生活。在这样的背景下，1995年印度中央政府整合了各邦的非缴费型养老金制度，使之在降低“赤贫”和收入再分配中发挥更大的作用。 一、印度非缴费型养老金制度面临的经济社会背景 印度是世界上人口最年轻的国家之一，目前人口年龄中位数仅为28岁，预计到2025年工作年龄人口比重仍将高达55%。①年轻的人口年龄结构使印度成为竞争力最强的国家之一，也为养老金制度的改革完善提供了较长的缓冲时间。印度从1991年开始实行经济改革，经济走出低速增长陷阱。1993-2002年实际GDP平均增长率为5.8%，2003-2007年更是高达8.6%。虽然在2008年经济危机中增速有所放缓，但都能较快恢复，2010年高达10.1%，预计未来几年将保持在7.5%—8%之间。②经济快速增长提高了人均收入，但拉大了收入分配差距，使非缴费型社会福利的再分配作用更加突出。同时，经济增长及其带来的财政收入增加为发展包括非缴费型养老金在内的社会福利提供了资金基础。 印度的养老金改革和发展也面临一些不利的社会经济环境。首先，二元经济结构影响非缴费型养老金制度特征和制度安排。20世纪90年代以来，印度城市第三产业部门发展很快，而第一产业发展相对滞后。这引起农村年轻人口大规模流向城市，加剧了农村贫困问题。2010年印度的城市贫困率为20.9%，而农村高达33.8%。因为农村人口比例占66%，所以，全国总贫困率高达29.8%。其次，家庭小型化导致家庭赡养功能的弱化。老年人与子女共同生活的传统使家庭而非社会成为印度人养老的主要方式，但随着出生率下降、城市化的发展和生活观念的变化，印度的家庭规模开始缩小，当前处于中年的人口面临老年时失去家庭赡养的风险。事实上，1992-1995年仅有9%的老年人单独或仅和配偶一起生活，到2005-2006年这一比例已经上升到18.7%，农村地区情况更严重。这些老年人往往没有足够的养老储蓄，需要社会和政府提供非缴费型养老金予以保障。第三，养老保障体系发展严重滞后。在印度，正规部门的养老金计划是强制性的，制度覆盖率很高，但正规部门就业占总就业的比例很低，因此仅覆盖劳动年龄人口的12%。政府对自愿性养老储蓄计划给予税收优惠，但由于贫困、投资收益较低和优惠政策不完善，导致人们的养老储蓄意愿和能力不足，计划覆盖率很低。2003年印度政府引入了类似美国401k的个人退休储蓄账户，中央政府新雇员强制参加，其他人可以自愿加入，同时加大了税收优惠，提高服务质量，目的是激励个人自愿养老储蓄。截止2012年8月，参加人数仅为363.1万人，资产积累额只有1936.2亿卢比。过低的缴费型养老金的制度覆盖率会增大非缴费型养老金的压力。 二、印度非缴费型养老金制度发展概述 印度在三五计划(1960-1965)中提出了建立非缴费型养老金制度的任务，但主要由地方政府负责。1963年，劳动部计划斥资2000万卢比资助地方政府建立覆盖老年人和伤残等弱势群体的非缴费型养老金制度，但最终没有获得批准。③地方政府主导的非缴费型养老金制度得到一定程度的发展。例如，拉贾斯坦在1974年就建立了非缴费型养老金制度，向年龄在55岁及以上的女性和58岁及以上的男性贫困老年人提供现金救助。1980年扩展到年龄在45岁及以上的贫困丧偶妇女，此后又覆盖了残疾人和8岁及以上的贫困儿童。④到七五计划(1985-1990)末，所有的邦和联邦属地(UTs)都建立了非缴费型养老金制度，但覆盖面和待遇水平受制于地方财政能力。⑤ 1995年，包括非缴费型养老金在内的社会救助计划纳入中央预算。国家社会救助计划(NSAP)包括：国家养老金计划(NOAPS)、国家家庭福利计划(NFBS)和国家生育津贴(NMBS)。国家养老金计划是一项以减贫为目的的非缴费型福利制度，采取家计调查形式发放现金津贴。资金由中央和邦两级财政承担，中央由农村发展部管理，邦政府财政、劳动、社保或医疗保健部门负责申请、家计调查和福利发放。资格标准为：65岁及以上年龄；无法或很少从家庭成员获得固定收入来源。待遇标准最初为每月75卢比。 2000年4月，实物给付的非缴费型养老制度——安娜普娜计划(Annapurna Scheme)开始实行。该计划向符合非缴费型养老金领取资格，但实际没有获得救助的老年人提供每月10公斤的谷物救济。2007年，国家养老金计划改为英迪拉·甘地国家养老金计划(IGNOAPS)，资格标准改为所有生活在贫困线下家庭的60岁及以上老人，60—79岁每月200卢比，80岁及以上每月500卢比。2009年2月，寡妇津贴和伤残津贴纳入非缴费型养老金计划，分别向生活在贫困线下的40—64岁丧偶妇女和18—64岁的严重伤残人士提供每月200卢比的津贴。⑥至此，两级政府财政融资和多级管理的，包括现金和实物两种福利派送方式的非缴费型养老保障制度基本确立。截止2012年7月，印度约1370万老年人领取非缴费型养老金，200卢比的待遇标准为贫困线的27%，人均GDP的3%，总支出约占GDP的0.04%。⑦ 三、印度非缴费型养老金制度的实施效果 1.受益人数和实际覆盖率。在贫困人口数目很大情况下，非缴费型养老金在制度成熟以前应以受益人数的变化而不是以覆盖率来评价制度的发展效果，因为在此期间覆盖率指标可能由于前期覆盖人数相对总人数太小而变化不明显。印度的国家养老金制度建立以来受益人数显著增加，1995-2010年印度非缴费型养老金的受益人数从312万上升到1569万。分阶段看，1995年引入国家养老金初期，大批潜在的贫困老年人成为受益人，总人数增长较快。但2002-2007年增幅很小。原因包括2002-2007年收入增长较快，符合资格条件人数增速降低，甚至符合资格条件总人数有所下降；制度覆盖率提高必然导致新增人数下降。2007年，英迪拉·甘地国家养老金计划改革将领取福利资格年龄下降到60岁后，受益人数显著增加。虽然1995年以来，印度非缴费型养老金受益人数大幅增加，但实际覆盖率仍然很低。2004-2005财年，仅有5.3%的65岁及以上老年人领取非缴费型养老金，仅有6.6%丧偶女性领取寡妇津贴。大多数邦的实际覆盖率都低于国家设定的覆盖6%的老年人、12%的丧偶女性和9%的残疾人的目标。⑧实际覆盖率过低有以下两个原因。第一，对非缴费型养老金制度了解不够或缺乏申请能力。根据对卡纳塔克邦和拉贾斯坦邦的调查，目前无人正在领取但有成员潜在地符合领取资格的家庭中表示知道非缴费型养老金制度的仅为70%，近半地区该数值不足50%。此外，根据对拉贾斯坦邦的调查，人们对非缴费型养老金制度了解很少，在知道非缴费型养老金的潜在受益人中，35%几乎毫不了解制度的具体规定，只有58%的人知道待遇水平，仅有8%的人清楚资格标准和申请方式。⑨第二，邦政府执行能力不足和腐败。中央政府对邦政府的非缴费型养老金转移支付是按照覆盖50%的生活在贫困线下老年人设定的，预期应该覆盖10%的老年人口，但多数邦没有达到这一要求。此外调查显示地方经办机构没有将福利完全发放。总之，虽然1995年以来，印度非缴费型养老金制度取得了较大的发展，受益人数大幅增加，但由于制度设计不合理，实际覆盖率仍然很低。这与印度的经济水平和贫困状况很不相称，表明非缴费型养老金制度还需要进一步完善。 2.目标定位性。目标定位有两个层次含义：“应保尽保和不应保皆排除”。印度的非缴费型养老金采取家计调查方式发放福利，目标就是确保福利流向真正贫困家庭的老年人。非缴费型养老金申请的资格标准是年龄、寡妇和赤贫。对养老金而言，目标定位的关键是能否准确确定老年人没有固定收入，特别是能否确定家庭是否符合资助的家计调查标准。 印度非缴费型养老金在“应保尽保”层面目标定位效果不佳。印度2005年人类发展报告指出，生活在最贫困的20%家庭的老年人只有14.6%领取非缴费型养老金，生活在贫困的20%家庭的老年人仅有10%领取。在“不应保皆排除”层面目标定位效果较好，最富裕的和较富裕的20%家庭的老年人领取非缴费型养老金的比例分别仅为4.5%和6.5%。印度的非缴费型养老金制度目标定位尚存在不足，这可能与经济、社会和文化环境有关。实际上，该国非缴费型养老金制度的目标定位效果优于其他非缴费型福利制度。领取福利人群中最贫困家庭所占比重反映福利制度对最贫困群体的倾斜程度，该值越大目标定位性越强。没有领取福利人群中最贫困家庭指标反映对应保群体的漏保率，该值越小目标定位性越强。综合起来，上述两个指标差距越大，目标定位性越强。最后一列是福利领取与贫困的相关系数，该值越大，目标定位性越强。需要指出的是目标定位性和制度覆盖率呈负相关关系，与非缴费型养老金制度相对较好的目标定位效果伴随的是对老年人口的较低覆盖率。非缴费型养老金对老年人口的覆盖率为15%左右，覆盖了41%的最贫困家庭，该福利领取与贫困的相关性系数为0.417，尽管相对于其他非缴费型福利制度而言，其“应保尽保和不应保皆排除”的目标定位效果相对较好。但总体而言，福利领取与贫困的相关性水平较低，目标定位效果较弱，需进一步提高目标定位的准确性。 3.待遇水平、再分配和济贫作用。1995年，国家养老金推出时的标准是每月75卢比，这是当时各邦非缴费型养老金的最低标准，无法满足贫困老年人的基本需要，因此，大多数邦都提供邦非缴费型养老金进行补充。印度非缴费型养老金待遇设计上没有设定保持待遇购买力的指数化措施，而是根据财政状况相机提高，但1995-2007年中央政府一直没有调高过标准。考虑到通货膨胀因素，非缴费型养老金待遇的实际价值不断下降。有研究显示，2003年参考中央政府按照三口之家消费标准建议的每天45卢比最低工资标准，即每人每天的生活标准为15卢比，非缴费型养老金的标准应为每月450卢比。考虑到印度养老金一般不超过最后一个月工资的一半，非缴费型养老金待遇至少应为每月225卢比。⑩国家养老金待遇仅为该数值的1/3，即使加上各邦非缴费型养老金配比也无法满足大多数老年人的基本需求。在这样的背景下，2007年英迪拉·甘地国家养老金计划取代了原国家养老金，将60—79岁和80岁及以上老年人的待遇分别提高到每月200卢比和500卢比。按照这一水平，再加上邦非缴费型养老金配比，大多数邦的福利水平基本能够满足大多数老年人的生活需要。但英迪拉·甘地国家养老金计划仍然没有设定与通货膨胀或工资增长率挂钩机制。因此，非缴费型养老金仍面临购买力下降风险。虽然待遇设计存在问题，但印度的非缴费型养老金在收入再分配中仍然发挥了较大作用，在一定程度上矫正了初次分配失衡的影响。2007年后福利水平提高，资格标准放宽后，这种再分配和济贫作用更大。非缴费型养老金不仅在救济贫困老年人上发挥了较大作用，而且在降低贫困家庭贫困深度方面也发挥了一定的作用，因为在印度很多老年人接济贫困子女。例如，一项对拉贾斯坦的调查显示，领取非缴费型养老金的老年人中，部分和完全用于其他家庭成员支出的分别占37%和5%。(11) 4.财政支出状况。近年来，印度加大了对非缴费型福利的支持。2002-2003财年至2010-2011财年，非缴费型福利受益人数增加11.9倍，从83.5万增加到1835.8万，中央和邦两级政府实际安排的资金从65.7亿卢比上升到516.2亿卢比，增加7.86倍。特别是2006-2007财年的改革，由于资格条件的放宽，受益人数和总支出明显提高。2007-2008财年，非缴费型养老金、食物补助(安娜普娜计划)和家庭津贴的受益人数较前一财年增加40%、30%和35%，安排资金总额增加109%。在非缴费型福利项目中养老金受益人数占总人数的84%—93%，因此总支出的增长很大程度也是由非缴费型养老金计划拉动的。虽然印度非缴费型养老金的受益人数和待遇相对水平提高较快，但总覆盖率和绝对待遇水平仍然不高，因此宏观上没有对财政和经济造成较大负担。即使在2006-2007财年后，待遇水平大幅提高且由于经济危机而使申请人数明显增加的情况下，财政实际安排的非缴费型福利资金仅为财政收入的2.27%—2.95%，占GDP的0.58%—0.8%。该数值远低于OECD国家6%—7%的平均水平。(12)与OECD国家因福利膨胀而导致财政负担过重，目前正在努力紧缩社会福利财政支出不同，考虑到印度非正规就业比例很高且其他养老金制度覆盖面很低的实际，包括非缴费型养老金在内的社会福利支出可能会进一步提高，而目前较低的总支出比例、比较年轻的人口结构和预期较高的经济增长则为增加支出而不会大幅增加财政负担提供了条件。 四、印度非缴费型养老金制度面临的问题及政府的应对措施 (一)存在的问题 第一，管理不协调。印度中央非缴费型养老金制度是在邦和联邦属地已经发展多年后才建立的，所以在1995年改革中保留了邦自主决定本地的管理机构的权力。这样，虽然联邦层面由农村发展部统一管理，但在地方上管理机构很不一致，既有社保局也有劳动局和医疗保健局等。这些机构与农村发展部没有直接隶属关系，导致交流不畅；在资金转移支付上，实际经办的地方管理机构发言权也很少，而在资格确定和福利给付等具体事务上，提供资金的中央政府又不能有效监管。此外，印度在出生证明管理上很不完善，相当多的人口没有明确的年龄证明，产生“冒领”和“漏领”漏洞。(13)管理不协调问题导致地方上报的人数和中央配给人数存在巨大的缺口。2010年，35个邦和联邦属地中，23个报告的非缴费型养老金领取人数比中央配给多，合计316万人，12个邦及联邦属地领取人数比中央配给少，合计146.7万人，全国净缺口为169.3万人。与非缴费型养老金同属IGNOAPS计划的寡妇津贴和伤残津贴情况也类似。庞大的正负缺口同时存在反映了中央农村发展部和邦级经办机构在转移资金配给时协调不够，净缺口为正数，且数目比较大，反映了地方和中央的博弈现象，这与中央无力监控地方负责的资格确定和福利给付等行为有关。 第二，无法有效保障贫困老年人的生活。虽然2006-2007财年后印度的非缴费型养老金待遇水平大幅提高，但相对其他国家来说仍然偏低，只能降低贫困程度而不能使老年人脱贫。根据国际助老组织最近对105个国家和地区非缴费型养老金的统计，非缴费型养老金对贫困线收入的替代率绝大多数都在200%以上，仅有16个国家小于100%，其中印度替代率为27.5%，排倒数第三。(14)对于没有生产能力的老年人来说，仅仅保障其生存，而不能达到贫困线标准以上，这无疑是非缴费型养老金制度的缺陷之一。印度非缴费型养老金较低的财政负担是建立在低水平保障和高贫困率基础上的。 第三，待遇没有根据通货膨胀或工资增长率指数化。印度是少数几个没有任何指数化措施的国家之一。(15)考虑到印度在未来的经济增长中无可避免地会存在通货膨胀，工资也可能有较大幅度的增长，非缴费型养老金待遇的购买力将面临贬值的风险。 第四，潜在的财政资金保证问题。虽然印度的非缴费型养老金财政支出比例很低，但进一步提高也受到居高不下的财政赤字的影响。首先，非缴费型养老金要与投资性支出竞争。1990/91-2009/10财年印度中央和地方政府财政每年都为赤字，平均为GDP的7.46%。福利支出增加是原因之一，但更主要是投资性财政支出大幅提高。(16)其次，非缴费型养老金要与其他非缴费型福利竞争。印度仍是下中等收入的发展中国家，2011年的人类发展指数为0.547，在183个国家和地区中排134位。(17)印度的非缴费型养老金、基本医疗、就业救助、农村发展和教育等社会福利制度都有待发展，各个项目均来自财政预算，必然存在资金的分配和竞争。 (二)政府的应对措施 第一，对于管理不协调及其引起的“冒领”和“漏领”问题。政府采取了以下4个应对措施：通过邦专管官员(Nodal Secretary)会议和每季度一次的进展报告定期交流与讨论；发挥基层村委会(Panchayat)和市民自治机构(Municipalities)在家计调查中的作用，强化目标定位准确性；定期对邦经办机构核查和审计；提高非缴费型养老金制度的信息化水平和透明度。(18) 第二，对于无法有效保障贫困老年人的基本生活问题。2007年以来政府通过普调待遇水平、降低年龄和家计调查标准以及推出针对妇女及伤残人士的补充非缴费型养老金制度等渠道加以解决，并取得一定成效。 第三，对于待遇指数化缺失问题。政府并没有提出相应的机制性对策，仍然采取相机调整的方式。 第四，对于潜在的财政压力。由于人口年龄结构偏轻、经济发展较快以及政府的低水平保障政策导向，非缴费型养老金的财政压力尚未显现，印度政府目前尚未提出未雨绸缪的准备措施。 ①Population Division of the Department of Economic and Social Affairs of the United Nations Secretariat,World Population Prospects:The 2010 Revision,http://esa.un.org/unpd/wpp/index.htm. ②International Monetary Fund,World Economic Outlook,IMF Publication Services,September 2011,p.183. ③Anand Kumar and Navneet Anand,"Poverty Target Programs for The Elderly In India:With Special Reference to National Old Age Pension Scheme,1995," Chronic Poverty Center,February 2006,p.22. ④Puja Vasudeva Dutta,"The Performance of Social Pensions in India:The Case of Rajasthan",SP Discussion Paper No.0834,July 2008,p.8. ⑤Aswini Kumar Mishra,"Poverty,Vulnerability and Social Security of Elderly in Orissa",Help India—Research & Development Journal Vol.15.No.1,January 2009,p.22. ⑥http://rural.nic.in/FAQ_NSAP.pdf,http://rural.nic.in/nsap_1.htm. ⑦Help Age International,Pension Watch Database,Version:6 July 2012. ⑧Puja Vasudeva Dutta,"The Performance of Social Pensions in India:The Case of Rajasthan",SP Discussion Paper No.0834,July 2008,p.15. ⑨Puja Dutta,Stephen Howes and Rinku Murgai,"India's Targeted Unconditional Cash Transfers," ASARC Working Paper 2010/18,p 8. ⑩Help Age India,"Non Contributory Pensions in India:A Case Study of Uttar Pradesh",Help Age International,April,2003,p.21. (11)Puja Dutta,Stephen Howes and Rinku Murgai,"India's Targeted Unconditional Cash Transfers",ASARC Working Paper 2010/18,p.11. (12)OECD,Social Expenditure—Aggregated data:Public expenditure on Old-age and Survivors Cash Benefits,in %GDPhttp://,stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=SOCX_AGG. (13)Pradeep Srivastava,"Poverty Targeting in Asia:Country Experience of India",ADB Institute Discussion Paper No.5,February 2004,p.30. (14)Help Age International,"Pension Watch Database",Version:29 October 2013. (15)John Piggott and Renuka Sane,Indexing Pensions,The World Bank Social Protection Discussion Papers No.0925,December 2009,p.7. (16)Economic Division of the Department of Economic Affairs,Indian Public Finance Statistics 2011-2012,Ministry of Finance,July 2012,p.42. (17)http://data un org/DocumentData.aspx?q=HDI &id=269. (18)Ministry of Rural Development,National Social Assistance Programme Annual Report 2012-13,pp.75—77.