规制理论与中国政府管制，本文主要内容关键词为：中国政府论文,管制论文,规制论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
市场经济条件下的产业的自然垄断和非垄断性企业的非正常竞争行为的存在，市场失效的存在，决定了政府规制的客观性。市场经济条件下的政府规制是不可缺少的政府行为，它是保证社会稳定、经济稳定的必要措施。
一、规制的本质与内容
政府依据一定的法律、法规和规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为，通常称为规制或管制。政府规制与私人规制相对称。由私人进行的规制，如父母约束子女的行为，称为私人规制。由社会公共机构即政府对私人及经济主体行为进行的规制，称为政府规制又称公共规制。政府规制的形式主要有三种：(1)司法机关依据民法、刑法等法律进行的规制；(2)行政机关依据行政法规、公共事业法、公司法、劳动法、反垄断法及其它产业法等进行的规制；(3)立法机关对行政机关、公有企业行为等进行的规制。
政府规制的实质，是在以市场机制为基础的经济条件下，政府为了矫正和改善市场机制内部不完善问题而对私人及经济主体的活动进行限制的行为，即政府的管制行为。政府管制主要解决市场经济条件下的分配不公、经济波动、非价值物品（依据道德伦理规范而应在一定程度上或全面限制和禁止其生产销售的物品，如毒品）、外部不经济、自然垄断、不完全竞争、信息偏在和风险等。
政府管制包括社会性管制和经济性管制两大类。社会性管制是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，以物品和服务的质量和伴随着提供它们而产生的各种活动而制定的标准，以及禁止、限制特定行为而制定的规则。社会性管制的方式主要有五种：(1)禁止特定行为；(2)对营业活动进行限制；(3)确立资格制度；(4)检查、鉴定制度；(5)基准、认证制度。
禁止特定行为，是指直接禁止应取缔的或对社会不良的行为。对营业活动的限制，主要是指通过批准、认可制度对与提供公共性物品和准公共性物品、非价值性物品有关的事业者及有可能因外部经济而产生受害的事业者进行营业活动的限制。资格制度是指从事确保健康、安全、环境方面的业务，要由国家对其专门知识、经验、技能等进行认定、证明的制度。检查、鉴定制度是指以产品的安全性保证、机械设备的安全运转和操作的确保为目的，规定事业者有各种检查义务的制度。基准、认证制度是指从确保产品的安全性及设备操作、管理的安全性的观点出发，对于其结构、强度、爆炸性、可燃性等规定出安全标准，主要通过消费者生活用制品的安全法、工业标准法等多种法律来体现。
经济性管制是指在自然垄断和存在信息偏在的领域，主要为了防止发生资源配置低效和确保利用者的公平利用，政府机关用法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为的规制。
自然垄断领域，指的是因生产、配送方面的规模的经济效益、网络经济效益、范围经济效益、沉淀成本、资源稀缺性等原因，使企业仅被限定为一家或极少数几家公司的产业。这样的产业主要包括：电力、煤气、自来水、供热等公益事业，以及地区内的电话、广播、铁路等产业。由于垄断或资源稀缺，如果对从事这些产业的企业的市场支配力放任不管，就很难实现资源的有效配置。
存在信息偏在的领域，主要是指银行、证券、保险等金融业以及大部分运输业那种由多数企业构成的产业。在这些产业中，消费者未必拥有充分的信息以决定在多种多样的服务和价格中选择哪种为好，其结果难以实现帕累托效率那样的资源配置效率。而且，一旦竞争的结果使企业发生倒闭的，则难以保证消费者资产的安全。由于上述产业所提供的服务，不论对最终消费者来说还是对任何一个产业企业来说，都有“必需性”。因此，如果包括价格在内的供给条件不公平，则在利用者之间往往容易发生纠纷。因此，经济性规制的重要目的，是在确保资源配置有效的同时，确保服务供给的公平性。
对企业的加入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等方面的规制，意味着在具有自然垄断性的产业中，从确保规模经济效益和范围经济效益，以及提高生产效率的观点出发，允许特定一家公司或极少数几家公司加入，而限制其他企业参加；在竞争产业中，从防止过度竞争的观点出发，由规制机关视供求的平衡状况来限制企业的加入，其实质是以限制竞争为重要目的。
在实施退出规制方面，特别是被允许参加自然垄断产业的企业，如果从该产业退出，就会使供给短缺，因此须采取使获准参加的企业“供给责任”的形式。
价格管制主要是指在自然垄断产业中，规制者从资源有效配置和服务的公平供给观点出发，以限制垄断企业确定垄断价格为目的，对价格的水平和价格体系进行规制。在竞争产业中也须进行价格规制，主要是从资源配置效率和服务的公平供给的观点出发而进行规制。
投资管制是指在自然垄断产业或竞争性的产业中，以防止因投资的过多或过少而造成的价格波动为目的而进行的管制。特别是在竞争性产业中，更以防止投资过多而发生过度竞争为目的。
对物品和服务质量的管制，主要目的有两个：一是防止那些不存在激烈竞争的垄断产业提供的物品和服务的质量下降；二是防止竞争性产业提供低劣的物品和服务。
关于经济性规制还需作三点说明：第一，在现实的管制中，有时不能对经济性规制和社会性规制进行明确的分类和严格分开，尽管从理论上讲这种划分是极其有效的。第二，经济性管制是根据法律权限对进入和价格等的供应条件进行的管制。第三，价格管制由主管管制部门根据法令等以批准和认可手续的形式，对价格水平和价格体系予以许可和认可，它是经济性管制的重要条件。
二、自然垄断与政府管制
在市场经济条件下，由于存在资源稀缺性和规模经济效益与范围经济效益，使提供单一物品和服务的企业或联合起来提供多数物品和服务的企业形成一家公司垄断经营，或形成少数几家企业实行寡头垄断经营。这种由于技术理由或特别的经济理由而成立的垄断称为自然垄断。
在现代，自然垄断领域主要以公益事业、电信产业等为主流，这些产业提供特定的产品或服务能使成本极小化。某种产品的长期平均成本(LRAC)随着产量的增加而递减，而且长期边际成本(LRMC)曲线总是落在长期平均成本曲线的下方。这意味着由一家企业提供提供，通过扩大产量而不断降低单位产品成本，有利于提高生产效率。但在另一方面，由于该企业处于独家垄断的地位，如果不存在任何外部约束，它就将成为市场价格的制定者而不是价格的接受者，因而它可能会制订出大大高于边际成本的价格，以取得垄断利润，其结果必然扭曲分配效率，导致生产效率与分配效率相背离，其结果又必然会降低经济效率。因此，为促使企业追求社会整体经济效率，实现社会福利最大化，必须强化政府的管制。政府管制就是在几乎不存在竞争或竞争很弱的产业（即垄断性产业）中，通过政府的管制政策与措施，建立一种类似于竞争机制的刺激机制，以制导垄断性企业的经济决策。
对自然垄断性产业实行政府管制，其必要性还表现以下几点：第一，自然垄断性产业提供的物品和服务具有生活必需性的特点，为确保这些物品和服务的稳定供给和禁止有差别的提供，应该实行政策管制。第二，自然垄断性产业提供的服务具有公共性的特点，为保证公众需求，政府应加以管制。第三，对拥有网络供应系统的产业，由于固定成本在总成本中所占的比重较大，并且同质性很强，容易导致毁灭性竞争，引起社会混乱。为确保给予垄断供给权的企业履行稳定的供应义务，必须实行政府管制。第四，为确保需要庞大固定资产投资的网络型产业避免重复投资和技术的统一性，提高网络型产业的经济效益，对网络型产业的初期形成阶段，政府应加以管制。
在自然垄断领域的产业中，政府管制的最大着眼点是防止垄断企业滥用市场支配力。如垄断企业制订垄断价格、制定价格差别、对顾客提供有差别的服务等，都属于滥用市场支配力。由于垄断企业将价格确定于边际成本水平以上的这种垄断价格，将损害实现帕累托效率的资源配置，所以限制垄断价格决定，实行价格规制以实现资源的有效配置，则成为经济性规制的首要目标。
如果市场结构是垄断性的，由于企业很少受到竞争的强烈压力，所以提高企业内部效率的积极性将衰退。因此，促使企业内部提高效率，成为经济性规制的第二个目标。企业内部效率包括：(1)在现有可利用的技术条件下，实现投入物的最优组合所带来的技术效率；(2)以最优的生产规模进行生产所带来的生产效率；(3)以最优的配送系统进行发送所带来的配送效率；(4)实现尽可能高的设备利用率所带来的最优设备负荷率。维护消费者利益，将成为经济性规制的第三个目标。垄断性产业的企业所制订的垄断价格，不仅使资源配置效率受到损害，而且还会使消费者剩余的一部分成为企业利润进行收入再分配，因此从公正分配的观点来看，限制垄断价格的决定、保护消费者利益是必要的。同时，垄断企业在向每个消费者或每个消费者群提供同一服务时，可能制定差别价格；经营多种服务或事业的垄断企业，可能通过获取一方事业的超额利润来弥补另一方服务领域的过小利润，即内部互补；垄断企业提供服务时，也可能对顾客进行有差别的提供。这些垄断价格、差别价格、内部互补及差别对待，都是以垄断的市场支配力为背景成立的，几乎都会产生消费者收入再分配的效果。因此，为避免消费者由于再分配而遭受的损害，必须进行政府管制。
三、中国政府管制制度及问题分析
（一）中国政府管制制度
中国政府的管制制度建立较晚，且不十分完善，其内容主要包括社会性管制和经济性管制。中国政府的管制制度对保证社会安全、维护消费者权益、限制自然垄断和稳定社会经济等方面都产生了积极的作用。
中国政府的社会性管制的重要特征是具有横向制约功能，管制的对象主要是所有可能产生外部不经济或内部不经济的企业及事业行为。中国的社会性管制的主要内容包括：
1.消费者保护。管制对象包括消费者基本权利、广告、传销行为和房地产交易等。其中，消费者基本权利的保护，其管制法表现为《消费者权益保护法》，管制的方式是确立民事责任；对广告的管制，其管制法规主要有《广告法》、《广告管理条例及其细则》，管制方式是内容审查、许可证、营业执照；对传销行为的管制，管制法规有《传销管理办法》，管制方式为进入审批、品种限制、价格审核；对房地产的管制，管制法规主要有《城市房地产管理法》、《城市房地产抵押管理办法》，管制方式为价格评估及申报房地产所有权登记。
2.生命安全保护。管制对象包括药品、医疗、食品、化妆品、保健食品、消费品质量和职工安全与卫生等。其中，对药品的管制，主要管制法规有《药品管理法》、《药品管理实施办法》、《关于进一步加强药品管理工作的通知》、《农药管理条例》等，管制方式为合格证、许可证、营业执照；对医疗的管制，主要管制法规有《医疗机构管理条件》、《医疗事故处理办法》，管制方式为审批、执业许可证；对食品的管制，管制法规主要有《食品卫生法》、《家畜家禽防疫条例细则》，管制方式为卫生标准、卫生许可证、营业执照；对化妆品的管制，管制法规主要有《化妆品卫生监督条例》、《化妆品卫生监督条例实施细则》，管制方式为许可证、批准文号、特殊化妆品证书；对保健食品的管制，管制法规主要有《保健食品管理办法》，管制方式为批准证书、许可证；对消费品质量的管制，管制法规主要有《产品质量法》、《标准化法》、《标准化法实施条例》、《计量法》、《计量法实施条例》，管制方式为标准设立；对职业安全与卫生的管制，管制法规主要有《劳动法》、《矿山安全法》、《职业病范围和职业病处理办法的规定》、《尘肺病防治条例》等，管制方式为标准设立。
3.一般环境保护。管制对象为一般环境。主要管制法规有《环境保护法》、《征收排污费暂行办法》、《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》，管制方式为对环境质量、污染物排放设立标准，征收超标排污费。
4.特定环境保护。管制对象为水资源、河道、水土保持、海洋、水产资源、草原、森林资源、野生动物、野生植物、矿产资源、土地资源等。其中，对水资源、河道的管制，主要管制法规有《水法》、《河道管理条例》、《取水许可证制度实施办法》、《防洪法》等，管制方式为取水许可证、水资源费、河道工程修建维护管理费等；对水土保持的管制，管制法规有《水土保持法》、《水土保持法实施条例》等，管制方式为各种禁止令；对海洋的管制，主要管制法规有《海洋法》、《船舶污染海域条例》、《海洋石油环境条例》、《海洋倾废条例》、《陆源污染物污染损害海洋条例》、《海岸工程建设项目污染海洋环境条例》等，管制方式为各种行为审批、禁止、排污费、消除污染费、环境影响报告书、废弃物倾倒许可证等；对水产资源的管制，主要管制法规有《渔业法》、《渔业法实施细则》、《渔业资源增殖保护费征收使用办法》、《渔业捕捞许可证管理办法》等，管制方式为养殖使用证、捕捞许可证、资源增殖保护费等；对草原的管制，主要管制法规有《草原法》，管制方式为使用权登记发证、各种禁止令等；对森林资源的管制，主要管制法规有《森林法》、《森林法实施细则》，管制方式为限额采伐、采伐许可证、育林费、所有权证等；对野生动物的管制，主要管制法规有《野生动物保护法》、《陆生野生动物保护实施条例》、《水生野生动物保护实施条例》、《关于加强海洋水生野生动物保护管理工作的通知》等，管制方式为列举重点保护名录、特许猎捕证、狩猎证、驯养繁殖许可证、贸易审批、进出口证明书、保持管理费等；对野生植物的管制，主要管制法规有《野生植物保护条例》，管制方式为列举重点保护名录、采集证、进出口证明书；对矿产资源的管制，主要管制法规有《矿产资源法》、《矿产资源补偿费征收管理规定》、《石油及天然气勘查、开采登记管理暂行办法》、《煤炭法》等，管制方式为勘查许可证、采矿许可证、资源补偿费等；对土地资源的管制，主要管制法规有《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《土地复垦规定》等，管制方式为土地使用证、复垦标准等。
5.产业灾害保护。主要管制对象为核能利用，主要管制法规为《民用核设施安全监督管理条例》、《核材料管制条例》、《核材料管制条例实施细则》、《核电厂核事故应急管理条例》等，管制方式为核设施建造、运行许可证、核材料许可证、操纵员执照、核安全监督等。
6.公害保护。主要管制对象为大气污染、水污染、噪声污染、固体废物污染等。其中，对大气污染的管制，主要管制法规有《大气污染防治法》、《大气污染防治法实施细则》、《汽车排气污染监督管理办法》等，主要管制方式为标准设立、申报、超标排污收费、禁止特种污染排放；对水污染的管制，主要管制法规有《水污染防治法》、《淮河流域水污染防治暂行条例》、《饮水源保护区污染防治管理规定》等，主要管制方式为标准设立、申报、排污费、超标排污费、禁止特种污染；对噪声污染的管制，主要管制法规有《环境噪声污染防治法》，主要管制方式为标准设立、申报、超标排污费等；对固体废物污染的管制，主要管制法规有《固体废物污染环境防治法》、《城市放射性废物管理办法》等，管制方式为申报、排污费、危险固体废物填埋排污费、危险固体废物处理经营许可证、转移和进口固体废物审批许可等。
7.教育保护。主要管制对象为基础教育、职业技术教育、普通高等教育、成人教育和特殊教育等。主要管制法规有《普通中等专业学校设置暂行办法》、《省级重点职业高级中学的标准》、《普通中等专业学校招生暂行规定》、《中华人民共和国高等教育法》、《普通高等学校函授教育暂行条例》、《关于社会力量办学的若干暂行规定》、《中华人民共和国教师法》、《残疾人教育条例》和《中华人民共和国义务教育法》等。管制的方式主要包括对基础教育、职业技术教育、普遍高等教育、成人教育、少数民族师范教育、特殊教育、思想品德教育、体育、卫生、军训和国防教育、幼儿教育、学校设置、招生考试、教学、学生、教育科研和管理体制等方面，设定标准、规则、权利、义务，以维护学校依法办学的权利，维护师生和人民群众自身受教育的权益。
中国的经济性管制，主要是在自然垄断和存在信息偏在的领域，为防止发生资源配置低效和利用者的公平利用，政府机关用法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以管制。我国公用事业中的电力、城市供水、城市管道燃气、地下铁路，邮电广播中的电话，以及交通运输中的管道运输等都是现代技术经济条件下的自然垄断产业。金融业和建筑业是最具代表性的信息偏在产业，供给者掌握着许多购买者并不知晓的信息，在交易中购买者可能付出不必要的成本。因此，对自然垄断产业和信息偏在产业实行政府管制是十分必要的。中国政府实施经济性管制的主要内容表现在以下几个方面：
1.对公用事业的管制。公用事业主要包括电力、城市供水、城市燃气、热力、公共汽车、地铁、城市出租车。其中，对电力管制的主要法律依据是《电力法》，管制的方式为实行供电营业许可证、营业执照等进入管制和核准价格的价格管制；对城市供水依据《城市供水条例》进行管制，在进入管制方面实行资质审查、工商登记，在价格管制方面由地方政府定价；对城市燃气和热力、公共汽车和地铁的管制，实行由地方政府垄断的进入管制和由地方政府定价的价格管制；对城市出租车，依据《城市出租车管理暂行办法》，实行发放营业执照的进入管制和地方政府定价的价格管制。
2.对邮电、广播事业的管制。管制对象主要包括邮政、电信、广播电视。其中，对邮政实行国家垄断的进入管制和法定价格的价格管制；对电信业中的国际长途和国内长途实行国家垄断的进入管制和法定价格的价格管制，地区通信实行国家垄断、地方政府定价的进入管制和价格管制，无线移动电话实行国家双头垄断、法定价格的管制方式，无线寻呼实行许可证和地方定价的管制方式；对于广播电视实行审批、许可的进入管制和放开或由地方政府定价的价格管制。
3.对交通运输产业的管制。交通运输产业包括铁路、航空运输、水路运输、公路运输和管道运输等。其中，对铁路中的国家铁路实行国家垄断和法定价格的进入管制和价格管制，地方铁路和专用铁路，实行审批的进入管制方式，其价格管制分别为地方政府定价和价格放开；对航空运输依据航空法实施许可、营业执照等进入管制方式和法定价格的价格管制；对水路运输依据《水路运输管理条例》进行管制，在进入管制方面实行许可和营业执照，在价格管制方面实行行业指导价；对公路运输实行营业执照的进入管制和行业指导价的价格管制；对管道运输实行特许方式的进入管制，而不实行价格管制。
4.对金融的管制。管制对象主要包括商业银行、非银行金融机构、证券、保险等。其中，对商业银行根据商业银行法进行管制，其具体的管制方式为许可和营业执照的进入管制，法定指导利率的价格管制；对非银行金融机构包括信托投资公司等的管制，实行许可和营业执照的进入管制和法定指导利率的价格管制；对证券的管制，其管制对象包括股票、期货、债券、证券投资基金，其管制方式主要是审批制度的进入管制；对保险实行政府管制，主要根据《保险法》的规定，实行审批和营业执照的进入管制及法定费率的价格管制。
5.对建筑业的管制。依据《建筑法》的规定，中国政府对建筑业实施施工许可证和营业执照的进入管制方式。
6.对盐业的管制。根据《盐业管理条例》和《食盐专营办法》的规定，中国政府对盐业实施特许专营的进入管制和地方政府定价的价格管制方式。
7.对烟草业的管制。根据《烟草专卖法》和《烟草专卖法实施细则》的规定，中国政府对烟草业实行专卖制度，即政府仅对烟草业实行产销许可证的进入管制方式。
8.对价格的一般性管制。1997年12月29日由八届人大常委会29次会议通过的《中华人民共和国价格法》，于1998年5月1日起施行，至此，我国建立了政府对价格进行一般性管制的法律依据。价格法对规范价格行为，创造价格合理形成的公平竞争环境，发挥价格优化资源配置作用，增强政府宏观调控能力，稳定市场价格总水平，保护经营者和消费者的合法权益，保障社会主义市场经济的健康发展，都具有十分重要的意义。价格法规定下列行为均属价格违法行为：(1)不执行政府指导价、政府定价以及法定的价格干预措施、紧急措施的行为；(2)经营者在市场价格竞争中的价格垄断、价格倾销、哄抬价格、价格欺诈、价格歧视、变相涨价和变相降价、牟取暴利等行为；(3)不按规定明码标价的行为；经营者被责令暂停相关营业而不停止的，或者转移、隐匿、销毁依法登记保存的财务的行为；(4)拒绝按照规定提供监督检查所需资料或者提供虚假资料的行为等。
9.对不正当竞争的管制。我国根据1993年出台的《反不正当竞争法》，对不正当竞争行为进行管制，管制的对象主要包括：(1)混淆商品或服务的来源；(2)以夸大等方式进行欺骗，使人对所提供的商品或服务产生误解；(3)贬毁竞争对手；(4)侵犯商业秘密；(5)不合理地利用他人的已有的已被消费者承认的成果；(6)以对比方式作广告；(7)有奖销售行为；(8)倾销；(9)回扣等贿赂推销方式；(10)串通投标等非法联合方式；(11)利用行政权力、特许垄断地位采取威胁、强迫等手段从事交易；(12)地区封锁、地方保护主义等。管制的方式为授权工商行政管理部门行使调整询问权、查询复制权、检查财物权、强制措施权及行政处罚权。
（二）中国政府管制制度的效果及问题分析
中国政府管制的成效是肯定的，其中，就制度的健全性而言，社会性管制更优于经济性管制。特别是进入90年代以来，某些特殊产业的行政法体系建设的进程加快，初步形成经济性管制的框架，在受管制产业的市场上，政府、企业及消费者之间的权利义务关系从法律上得到了新的界定。尽管如此，仍存在诸多不完善的地方。
首先，在社会性管制方面，明显存在四个方面的问题：一是管制的范围仍存的盲区，一些危害社会安全和消费者利益的行为，未充分纳入管制范围，消费者权益未能得到应有的保护。二是消费者的健康和安全仍受到日益下降的产品及服务质量的威胁，伪劣假冒产品禁而不止，直接危及消费者的身心健康。三是人们的道德水平面临危机，职业标准和职业道德水平下降。四是环境状况恶化，大气、水、海洋的污染、噪声及固体废异物污染严重影响人们的健康、水产资源和生态环境。
其次，在经济性管制方面，管制不到位和管制越位的情况仍很严重，消费者的从属地位未得到明显的改变，消费者的权利还不时地受到侵害。主要问题是：第一，垄断权力滥用。某些自然垄断产业凭借垄断地位的优势，超越国家规定加码收费，提供质量低劣的服务，行霸作风严重，这不仅是对行业风气的严重损害，同时由于提供的产品或服务价高质次，直接降低消费者剩余，侵害消费者权益。第二，进入管制过严。对于建立在行政垄断基础上的某些产业的进入管制过于严格，这不仅限制了竞争、限制了瓶颈产业的发展，同时也为垄断权力的滥用提供了物质基础。第三，对竞争性行业的管制不到位。虽然管制排斥竞争，但市场竞争不可以没有管制。一般说来，政府对竞争性产业的进入和价格不实行管制措施，但对竞争性产业所提供的产品及服务的质量必须进行管制。我国许多竞争性产业提供的产品及服务质量低劣，股票和期货等市场秩序混乱，这些情况都说明中国对竞争性产业的管制不到位。第四，竞争不正当。一些竞争性产业，并不是凭企业的产品及服务的上乘质量和公平的价格参与竞争，而是采取假广告、假商标、以次充好、以假乱真、有奖销售、强制销售、销售回扣等欺诈行为和不公平竞争行为，严重损害消费者的利益，政府对不正当竞争行为的管制效果，并不令人十分满意。
中国政府管制的效果欠佳，究其原因主要有以下几点：
第一，理论研究的欠缺。政府管制经济学是一门较新的应用性经济学科，英国、日本、美国等经济发达国家对此研究较早，而我国在20世纪80年代中后期才开始进行研究，目前还处于初始研究阶段。因而，尚未产生管制理论对管制实践的有效指导。
第二，经济体制的欠缺。过去多年来由我国实行的计划经济体制，政府对微观经济的管理主要是计划方式，政府的计划是微观经济运行的神经中枢，一切按计划指令行事，政府管制先天不足。目前，在新旧体制转轨时期，适应市场经济要求的政府管制制度尚在建设过程中，因而表现出很多不完善问题，如立法不足、体系不全，行政立法程序封闭、听证程序不完善，法律责任过轻、缺乏威慑力等，都是导致政府管制失效的重要因素。
第三，行政管理体制的欠缺。我国的市场经济体制尚在建立和逐步完善的时期，对经济的传统的计划管理体制尚存在影响，政企不分的问题仍没有彻底解决，因而对经济的管理仍存在行政直接干预的问题，这就造成在竞争和可竞争性市场上，政企之间利益联挂、政府既是行政部门又是行业主管的管制者，不可能站在中立的立场上平等地对所有的市场参与者进行管制。同时，地方保护主义、部门间的过度争夺权利等，也会造成管制过程中大量浪费协调成本及对管制大打折扣。
第四，政府管制部门的腐败。江泽民总书记在中纪委八次全会讲话中指出：“吏治上的腐败，司法上的腐败，是最大的腐败，是滋生和助长其他腐败的重要根源。”我国在实施政府管制过程中的腐败现象是导致管制失效的重要因素。一些执法人员，受利益驱动，丧失党性原则，执法不严，违法不究，以权谋私，吃、拿、卡、要，弄权勒索，甚至发展到索贿、受贿、贪赃枉法等违纪、违法、犯罪行为；一些地方政府和部门，为了追求本地区、本部门的非法利益，置党纪国法于不顾，搞非法创收，乱收费、乱罚款、乱拉赞助，滥用司法职权；司法部门及其它管制主管部门的一些领导干部，对身边所发生的腐败问题熟视无睹，敷衍塞责，这本身就是一种腐败，何以遏制司法腐败的滋生蔓延？
四、中国政府管制的改革思考
中国政府管制制度尚有许多不完善之处，要改善这些问题，更好地发挥政府管制的效用，必须从以下几个方面寻求改革思路：
（一）实行政企分开的管制体制
政企分离是政府管制体制改革的关键，只有实行政企分离，企业才能产生新的经营机制，政府才能产生新的管制职能。目前我国基础设施产业的经营主体仍受政府的直接控制，基本上属于政企高度合一的特殊国有企业，在一定范围内政府拥有行政垄断权，实际上这些企业属于政府垄断企业。这种状况不改变，必然导致政府管制失效，其理由是：第一，政府的有关部门在实施政府管制过程中，产生管制主体和被管制主体的重合，即自己管制自己，因而很难实现管制目标；第二，政府在管制过程中，容易把公共利益看作是执政党的利益，因而容易导致在管制过程中的政治干预；第三，政府对基础设施产业的垄断权，使企业缺乏竞争活力和经营决策权，影响企业的生产效率，同时，企业的价格形成首先服从于政府的意志，这种非经营性价格形成机制不能向企业提供成本效率刺激；第四，政府对基础设施产业的垄断经营，不仅形成单一地由政府财政承担投资项目的体制，同时还会产生由于投资主体单一化而形成的基础设施产业投资不足和供给短缺的问题。解决上述问题的唯一途径，是实行政企分离的政府管制体制。只有这样，才能实现企业经营机制的根本性转变；企业才能拥有相对独立的生产经营决策权和具有自觉抵御经营风险的能力。实行政企分离后，政府的管制体制才能具有新的职能：一是制定有关政府管制法规；二是实行市场进入管制；三是实行产品及服务的质量监督和价格管制；四是市场秩序管制，维护公平竞争。
（二）按照经济原理制定管制价格
政府对具有自然垄断性特征的企业进行价格管制时，必须按经济原理确定管制目标：一是政府制定管制价格必须有利于促进社会分配效率；二是价格管制功能不仅仅是制定最高管制价格，还要刺激企业优化生产要素组合，努力创新，实现最大生产效率；三是对沉淀成本大、投资回收期长的产业的价格管制，应有利于发挥企业的发展潜力；四是提高市场供给能力。为实现上述政府管制目标，在制定价格管制措施时，应注意以下几点：(1)价格管制不仅要因产业而异，还要因同一产业的不同业务性质而异；(2)运用区域间比较竞争管制价格，促进各地区的企业的竞争，以提高生产效率，降低经营成本；三是要确定一个适当的管制价格调整周期，这一方面有利于克服政府管制的滞后效应，另一方面便于政府根据产业变化重新制定最高限价模型以激励生产效率的提高。
（三）以有效竞争为导向制定政府管制策略
政府管制相对自然垄断性产业来说，应以价格管制和进入管制为主，对非自然垄断性产业的管制，应以企业提供产品和服务的质量和维护公众利益为主。集中一点，应以有效竞争为导向制定政府管制策略。具体应注意以下几点：(1)对自然垄断性业务与非自然垄断性业务应实行相区别的管理政策；(2)对地区性垄断企业应有效利用地区间比较竞争的管制方式，促进各地区垄断企业开展间接竞争；(3)对新进入的企业，政府应提供一定的政策优惠措施，以减少新企业相对原有企业竞争能力不对称而产生的进入市场和占领市场的难度；(4)随着科学技术的进步和产业的发展，各产业的技术经济特征也会发生变化，因此，政府的产业管制政策应具有动态性，促使产业不断处于有效竞争的状态；(5)管制主体应不断提高自身素质，建立自我约束机制，限制滥用管制权力，避免由于人为因素所导致的管制失效及对有效竞争所产生的不良影响。
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