我国政府审计制度建设研究，本文主要内容关键词为：制度建设论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，随着我国市场经济体制的建立和迅猛发展，社会民主法制建设和改革开放政策得到不断深化和完善，同时也给健全政府治理机制、强化政府职能提出了巨大的挑战。在政府审计环境发生巨大改变的情况下，我国政府审计制度的弊端日益突出，其主要体现为审计独立性较差，审计工作透明度不高，相关法律法规尚不完善，违法乱纪行为时有发生。因此，加大政府审计监督，加强政府审计制度建设刻不容缓。
一、我国政府审计制度的发展变迁
1.奴隶制社会的政府审计制度。我国政府审计制度的萌芽起源于西周，当时社会生产力不断发展，社会中出现了私有财产。一方面，奴隶制征收贡赋，需要对贡赋的收入多少进行记录、计量；另一方面，朝廷中最高统治者实行分封并把资产管理等事务委托给当时的官员，出现了受托经济责任。所以，为了强化王权、考核监督官员，政府审计制度由此产生。在当时，政府审计制度是官计制度。
2.封建制社会的政府审计制度。我国经历了长达两千多年的封建社会。在此期间，王朝更替及封建土地所有制形态不断变化，导致政府审计制度呈现出强弱反复的变化。但是，宋代建立的“监审合一”的审计制度一直贯穿到清朝末期。所谓“监审合一”，就是审计部门集行政监督和财政审计于一身，并直接对君主负责。
3.民国时期的政府审计制度。此时，政府审计制度建设正处在由古代向近现代转变的关键时期。从辛亥革命起，各省就纷纷建立比较正规的政府审计机关，制定了比较健全的审计法规，充分展示出民族资产阶级渴望整顿财政、实现民主的愿望。但是由于封建传统仍禁锢着中国人民的思想，所以很多努力大都流于形式，没有真正起到审计监督作用。
4.新中国成立后的政府审计制度。新中国成立以来，我国未建立专门独立的政府审计机构，随着改革开放不断深入和经济迅猛发展，广大人民群众对政府审计制度广泛认同，也为了加强经济监督和行政管理，我国现行政府审计制度于1983年基本确立，可归属于行政型审计制度，在行政领导的指导下开展审计工作。
二、我国政府审计制度建设的内容
我国政府审计制度建设的内容包括审计模式、审计机关的组织机构设置、审计机关的领导体制及上下级关系和审计人员的管理制度等。
1.审计模式。我国的审计模式可以归属于行政模式。在行政型模式下，国家的最高审计机关隶属于政府，作为政府的一个职能部门对政府负责并报告工作。其特殊之处在于，审计机关在总理领导下对总理负责，但同时也接受全国人大的监督，并且受总理委托，向全国人大常委会做工作报告。
2.我国审计机关的组织机构设置。我国审计机关是国家行政机关的组成部分，审计机关分为国务院和地方两级，其组织机构设置如图1所示。
3.审计机关的领导体制。由我国政府审计机关组织机构的设置可以看出，我国地方各级审计机关实行双重领导体制。地方各级审计机关在本级行政首长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作，对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主。
4.审计人员的管理制度。根据《中华人民共和国国家审计准则》，审计机关应当建立和实施审计人员录用、继续教育、培训、业绩评价考核和奖惩激励制度，确保审计人员具有与其从事的业务相适应的职业胜任能力。例如，规定市、县级人民政府审计机关从事审计业务工作的专业人员不得低于其总人数的70%，审计机关内设机构负责人应按有关规定实行竞争上岗和岗位交流等。
三、我国政府审计制度的现状及存在的缺陷
我国的政府审计制度属于行政型模式，这与我国的政治、经济、文化等外部环境是密不可分的。我国于20世纪80年代恢复政府审计制度，由于当时社会经济体制正处于从计划经济向市场经济转型的阶段，因而当时建立的政府审计制度与当时的经济体制是吻合的。在这种审计模式下，政府审计机关隶属于行政部门，就没有必要向立法部门负责以及提供服务，从而可以更好地集中精力监督检查政府的财政收支。另外，由于政府部门具有较大的行政权力，所以审计机关在开展审计工作方面较为便利有效。然而，凡事有利必有弊。行政型模式的政府审计最致命的缺陷就是独立性太差。
我国宪法规定，地方审计机关受本级人民政府和上级审计机关的双重领导。这样设置的本意是保持政府审计机关工作的独立性和一致性，既能有利于上下级审计机关间工作的统一领导和规划，又能使地方审计机关因地制宜地开展工作。然而这样设置带来的问题是，由于行政与审计并不是孤立的，行政工作是业务的有力保证，业务工作又是行政的体现形式。一旦当行政与业务发生冲突，行政可能会发挥决定性的作用，审计工作便会带有明显的政府干预的烙印，则此时的“双重领导”俨然也就变成了地方人民政府领导了，无疑更加影响了审计监督职能发挥。
由此，通过对我国目前现行政府审计制度系统、全面地分析，总结出我国政府审计制度主要存在以下缺陷。
1.审计独立性差。独立性是审计的本质和灵魂，是审计机关客观公正、专业有效地进行审计工作和全面及时提供审计报告的前提。政府审计制度的独立性主要体现为经济上的独立性、组织上的独立性和业务上的独立性。在经济上独立，即政府审计的经费来源独立。政府审计机关执行审计工作所需的经费由本级人民政府保障，受到同级政府财政预算制约。在组织上独立，即组织机构设置和审计人员的安排独立。尽管法律法规明文规定审计机关拥有独立的审计监督权，不受任何机关、团体以及个人的干涉阻碍，但是审计机关隶属于同级政府，是行政机关的一部分，不仅由政府领导，而且审计机关的主要负责人的提名、任免、调动和奖惩等也要受到政府的管理，审计机关不可能不受到行政部门的干涉和影响，其监督的力度大大削减。在业务上独立，由于经济和组织上的独立得不到有效保障，审计机关和被审单位很容易形成较为密切的关系，审计结果难以做到客观、公正、公平，这必然会影响工作上的独立性。
2.审计公告制度不完善，审计工作透明度不高。目前，从我国的现实情况来看，政府审计工作的公告数量较少，我国《审计法》虽然赋予了政府审计机关对审计结果的公开报告权，确定了审计结果公开报告的基本要求，但规定的审计结果的报告路线是：审计机关向政府汇报，政府再汇报给全国人大审议，最后告知社会公众。这样的路径带来的问题是对于一些负面或涉及重大问题的审计结果，审计机关不敢披露，即使汇报给政府，也可能被政府机关拦截，最终无法公布于众。并且对于审计结果的报告期限、形式、报告对象等的规定没有严格要求，这样也给那些想隐瞒审计结果的人员很大的空子可钻。再者，我国《审计法》并没有授予审计机关公布审计结果的法定义务，审计机关可以自主选择是否公告，“报喜不报忧”、“不求有功但求无过”的选择倾向处处可见，因此，社会公众处于信息严重不对称的地位。
3.审计结论难下，审计结果利用有限。长期以来，广大审计机关人员的普遍感受是，对于在被审计单位中发现的财政问题很难下结论，即使下了结论，也很难被政府部门所认可，所以在决定审计结论时，还要考虑政府和被审计单位的可接受性。在向被审计单位下达审计决定后，被审计单位对审计意见的落实和执行情况也不得而知。比如是否分析问题的成因，是否采取相应解决措施，是否加强监督力度预防再次发生等。
4.与政府审计制度相关的法律法规及准则体系不够完善。一般来说，政府审计机关被授予的法律权限越大，执行审计的监督力度越强。目前，我国的法律尚未对审计机关的组织机构设置、审计职权、人事管理制度、经费来源等内容和方式做出明文规定。对于审计人员违法违纪后应追究的刑事责任或行政处分虽给予明确规定，但审计人员的经济赔偿制度尚未健全，从而也会影响政府审计的整体效果。
5.审计人员管理制度不完善。在行政型模式下，政府审计机关的负责人和工作人员的任命、安排由同级政府决定，可能都是审计方面的门外汉，往往不以专业素养和技能水平作为参考对象。同时，上级审计机关对下级工作人员的考核、奖惩很少，也不利于审计人员的选拔、提升，这样大大影响了审计人员的工作积极性。并且，由于我国恢复政府审计制度时间较短，对于审计人员的关注和培训很少，也导致审计人员的综合素质不强。
四、完善我国政府审计制度的对策
为适应变化了的政府审计外部环境，尤其是我国市场经济体制改革和政府职能转变的要求，应当对我国政府审计制度中的不足之处加以改善，从而切实发挥政府审计的职能，对此，提出以下完善措施。
1.完善与政府审计相关的法律法规。为了完善我国政府审计制度体系，可以考虑从以下方面做出改进：一是从法律法规上明确规定对政府审计人员违法违规的处理方式，根据违法行为的轻重，实行行政处罚、刑事处罚双重并进的方式。二是对审计机关的组织机构设置、审计职权、人事管理制度、经费来源等规则加以明细，使审计人员在实际操作时有法可依，并可以受到法律的保护。三是完善国家审计准则，目前我国适用的是《中华人民共和国国家审计基本准则》，该准则是2002年由国家审计署颁布的，体系只包含基本准则这一层次，缺少审计指南和具体准则。因此，加快完善政府审计的相关法律制度，建立系统的准则体系，对提高我国审计水平有着非常重要的意义。
2.提高政府审计的独立性。一是为了实现政府审计在组织和业务上的独立性，解决双重领导体制下不可避免的独立性缺失，我国政府审计制度改革的方向应该是“立法型”审计模式。使国家各级审计机关由隶属于各级政府转为隶属于各级人大，直接归人大领导并对其负责并报告工作，这样就能从根本上解决政府审计机关的两难境地，也避免了内部审计的缺陷。二是要避免审计机关的审计经费受到政府财政预算的约束，从根本上切断审计机关对财政部门的依赖关系，把审计经费在财政部门的年度预算中单独列出，报经人大审议批准后，定期拨付给审计机关，巩固经费数额、来源的稳定性，加大审计机关经费使用的自主权。
3.大力推行审计结果公告制度。为了促进审计的客观、公正，政府机关每年的审计工作报告必须向社会公众披露，同时也要接受来自第三方的监督，尤其是让其长期置于社会公众的监督之下，迫使其自觉地保持其独立、公正，维护自身形象。审计监督的权威性在很大程度上取决于对审计对象违法乱纪行为的公开程度，审计机关在不泄露国家机密和商业密秘的前提下，应将审计结果尽可能地向社会公布，自觉接受广大人民群众的监督，从而建立起审计监督、司法监督和舆论监督有机结合而不重叠的审计监督机制。具体措施总结起来有以下两点：一方面对拒不执行审计决定或存在重大违规问题的单位，可以在电视台、报纸上对其行为进行曝光；另一方面利用其他传播途径，如网络、报纸等，明确审计统计指标体系，全方位地向社会介绍、说明审计机关的工作，调动强大的社会舆论监督力量。
4.审计责任追究制度的强化执行。对于审计结果的执行，应建立健全后续跟踪检查机制，加强对审计成果和案件移交情况的监督落实，不断实施后续审计、审计回访等办法，以促进补救措施的落实。为了解决公布的审计结果与社会公众心理的差距，可以通过各种披露途径，例如在报纸、网站、电视台上进行曝光，让社会公众及时了解审计工作进度和最后的审计结果，广泛参与事前、事中、事后监督，将审计机关的监督扩大成为全社会的监督，对严重违反国家规定的经济犯罪、严重损失浪费问题及其处理情况和管理不善等审计事项，应及时披露。为保证信息交流渠道的畅通，各级审计机关应利用各种传播媒体或网络，让社会全面了解审计机关都做了哪些工作，查处了哪些问题，落实情况如何，以增进社会对审计工作的了解和理解。
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