建国以来农村土地制度变迁及其改革思路，本文主要内容关键词为：建国以来论文,农村土地论文,思路论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国用世界7%的耕地养活了占世界20%的人口，土地显得尤其重要。土地制度的优劣不仅关系到农业经济的持续发展与农村社会的稳定，也关系到国民经济的持续增长与社会的安定团结。我们党向来重视农村土地问题的研究。建国以来，农村土地制度不断变革，农民生活水平有了长足的提高。
一、新中国成立以来中国农村土地制度变革路径
1.土地改革阶段：把封建土地所有制改革为农民私有的土地制度。1949年7月，中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》规定：中华人民共和国必须有步骤地将半殖民半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制。新中国成立后，中央人民政府政务院于1950年6月颁布了《中华人民共和国土地改革法》，明确规定了土地改革的目的是“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业开辟道路。”规定了对“所有没收和征收来的土地和其他生产资料，除本法规定收归国家所有者外，”均应“统一地、公平合理地分配给无地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有。”这是最彻底地消灭封建制度的一种方法，是完全适合中国广大农民要求的变革。废除封建的地主的土地所有制，实行农民土地所有制，农民都拥有自己的一份土地，自由支配自己的劳动产品，所有权主体不需付大量强制成本，少量组织成本由所有权主体与农户共担，农户积极性空前高涨，具有很强的激励机制，制度变迁效率和农地配置效率都相当高。
2.初级农业生产合作社阶段：把土地农民私有制改为农民私有、集体统一经营使用的土地制度。土地改革消灭了封建土地制度，建立了农民土地私有制，中国共产党根据马克思主义的合作制理论，结合当时中国的实际情况，引导农民走合作化的道路。在根据地，农业合作运动的主要形式是劳动互助，但也发展了一些农业生产合作社。大规模地发展农业生产合作社是在1952年，首先开始的是初级社，即在承认土地私有权的前提下，农民以土地、农具等生产资料入股，集体劳动、民主管理，按劳分配和按股分红相结合。初级合作社采取的是渐进和自愿方式，按照自愿和互利原则，通过示范，在农村推行劳动互助、生产资料和土地合作制度。农民体会到了组织起来统一经营的优越性，自觉性和积极性都较高，克服了集体劳动和分散经营的矛盾，避免因所有制的突然变动而可能造成的变迁成本过高。该制度安排的主要目的是实现共同富裕，但又没有扼杀效率，因此产权制度安排效率较高，并且公平程度较农民土地所有制有所提高。
3.高级社和人民公社化阶段：把农民土地私有、集体统一经营使用的土地制度改革为集体统一所有、统一经营的土地制度。高级合作社实行农村土地集体所有，农民私有的土地和牧畜、大型农具以及土地附属物如塘、井等水利设施转为合作社集体所有，取消土地报酬，取消初级合作社的土地与大农具入社分红制度。
在人民公社化阶段，更是全面无偿占有农民的生产资料、生活资料和自然资源。人民公社的特点是一大二公。人民公社实行的是单一产权制度，这种产权必然导致劳动监督成本、组织成本过高和劳动激励过低的问题。具体体现在四个方面：一是“三级所有，队为基础”的人民公社制度，是一种典型的强制性制度变迁。所有权主体偏好主观意识形态绩效甚于农户，农户偏好客观经济绩效甚于所有权主体。因此，单一产权制度是一种摩擦费用高，且产权主体农民偏好不一致的制度安排。二是由于农业生产具有季节性、空间分散性和活动多样性特点，且受自然条件约束，农业集体生产的统一指挥者与农户之间存在信息不对称，政府与农户的最优绩效选择不一致。在该制度安排下，政府要使农户达到最优选择，需付出巨大劝说、监督、组织等管理成本，农户完全追求自己最优绩效选择，也要遭受较大损失。三是单一产权制度安排，产权主体模糊，对任何单个社员来说，他都不拥有相对于其他社员的对生产资料排他性使用权、收益和处置权。在这种背景下，单一产权的收益与损失对每个当事人都有很强的外部性，这种外部性随集体成员扩大而加强，导致劳动监督成本过高。四是单一产权制度的目标是追求平等，即绝对平均主义，甚至劳动的边际成果也得参与平均分配，是一种责权利极不对称的体制。所以农村人民公社是一种追求绝对平均，过分追求社会效率，忽视经济效率的极端的公平和极低效率的产权制度安排。
4.家庭联产承包责任制阶段：把集体所有、统一经营使用的土地制度变革为集体所有、家庭联产承包经营使用的土地制度这一阶段是多元产权格局确立阶段，所有权和承包权分离。由于家庭联产承包责任制适应了农业生产本质特征，因此，从制度供给的每一变量分析，差不多都表现出正相关的绩效，农民对家庭经营有足够的认识，并表现出理性的“经纪人”特征。该制度安排既坚持土地生产资料的公有制，又通过生产资料的紧密结合，赋予了农民生产经营自主权，调动了农民生产积极性；既吸纳了分散经营所有权主体与使用权主体绩效主体偏好高度一致的优点，又发挥了集体经济统一经营公平有所保证的优越性；既体现了土地的社会功能，又考虑了土地的经济功能，并使两者有机地统一于农户。这种制度安排体现了多劳多得的按劳分配和按要素分配的原则。因此家庭联产承包责任制的普遍实行以及由此带动的整个农村经济改革，保证了农业生产的持续发展和农民收入的显著增长，促进了农村社会的全面进步，产权制度变迁效率增进明显。据林毅夫估计，1978—1984年农业总产值按不变价计算，增加了42.2%，其中46.89%来自家庭联产承包责任制。
从理论上讲，制度效率有一定的时间长度和阶段性，一定的制度只能在一定的时间长度内发挥作用，且效率的高低呈现阶段性，即制度设计运行前期效率较高，随着时间的推移，效率递减，在制度完成任务后，其效率也就释放完了。家庭承包经营使用的土地制度是为解决温饱问题而设计的，现在我国广大农村面临的主要问题不再是温饱问题，而是小康水平的实现问题。家庭承包经营使用的土地制度的缺陷也就显露出来了。
二、现阶段农村土地制度存在的问题
家庭联产承包责任制仍属于小农家庭经营方式。它的最大特点是每个农户拥有的土地面积少，采用劳动集约的精耕细作方式，以此提高土地生产率，随着农村市场环境的变化，这种以小农经济、条块分割为特点的土地制度越来越显示出弊端。
1.土地所有者主体缺位。按照我国《土地管理法》规定：“集体所有的土地依照法律属于村民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营管理”。然而，村属于乡（镇）政府的下伸派出机构，村民委员会又系村民自治组织，并不具备作为产权主体的法人资格；农民个人在乡村集体经济组织中的土地所有者权益并未获得量化体现，很难对此类经济组织实施所有者的权能；农村现有土地除本地农户的责任田外，还余下一部分归村委会掌握，村民对其使用也无权干预；由于村民委员会作为发包者同承包户之间存在严重的信息不对称，以及谈判和监督力量的不对等，使发包人有可能拥有与集体不一致的私人利益。可见，现有的制度安排并未从根本上解决好集体土地所有权的最终归属问题。事实上，不少地方的集体土地所有制正在异化为乡官、村官所有制，对农地的实行处置权成为他们“寻租”的手段，乡村干部的腐败和以权谋私已成了公开的秘密，对农民的各种不合理的摊派也日益加重，虽经中央三令五申仍收效甚微。
2.农民的土地承包权不稳定。土地承包经营权属于契约规定的债权性质而不是法律赋予的物权。政府关于将土地承包期在原先耕地使用权15年的基础上再顺延30年的政策，只在一小部分地区得到了执行。在许多农村，农民的承包地频频调整。据农业部调查，从1978-1995年，95%的农村承包田至少被调整过1次，所有地块平均被调整过3.1次（中央政策研究室、农业部，1997）。土地的频繁调整与过短的承包期限，使得许多农民对土地使用权缺乏安全感，农民在现实中缺乏充分行使自己土地权利的能力，虽然政府要求农户和集体之间要签署书面的土地承包合同，但土地承包合同的处置权实际上掌握在乡村干部手中，一旦发生侵权行为，农民作为弱势群体很难通过法律来讨还公道。其结果造成了承包者的长期预期不足，使之不能形成有产的投入→积累→再投入的良性循环机制，倾向于对农地采取短期行为的掠夺式经营。当许多农户得知他们的土地使用权即将被调整时，为了获得快速短期的利益，他们甚至不惜损害后来土地使用者的利益在地上撒盐或明矾来代替化肥。据调查，江苏省有56%的农户不考虑改善和保护土壤，结果导致土壤肥力下降（钱忠好，1997）。
3.土地流转制度和农村社会保障制度的欠缺。从经济学的角度而言，目前尚未形成作为启动土地使用权流转的市场中介和金融动力，无法实现集体土地使用权流转的规范化、市场化、法制化。据农业部调查，每年大约有7500万农民外出打工，其中4500万人跨省流动。由于缺乏土地流转制度，他们人在城里工作，承包地种不了既不能退也不能转包，按人和按地缴纳的税费也必须照交，其结果必然只能让家里的妇孺老人去粗放经营或索性撂荒，使大批良田的生产力被白白浪费掉。另一方面，对于大多数农户家庭尤其是欠发达地区的农户家庭而言，承包地是他们的命根子。尽管我国城镇地区具有比较完善的社会保障制度，但在农村并不具有同样的社会保障制度。因此，当前对农户而言，承包地是最好的、也是唯一可靠的社会保障。根据江苏省的一份农户调查，即使农民获取了足够的非农收入，也只有14.6%的人会将土地返还给集体，而63.7%的人认为如果将土地返还，他们将很难生存下去（钱忠好，1997）。因此，虽然一些农民离开土地去从事非农经营，他们仍会为保有土地而支付费用，这就造成了土地资源的浪费或低效利用。而少地农户，即使劳动力充裕，也只能精耕细作，不能获得规模经济的效益。这就造成了土地资源紧缺与弃耕薄耕的矛盾。
4.农民承包土地所交费用的性质不清，农民的应得权益得不到保障。现行农村土地制度规定农民拥有土地使用权、大部分经营权和剩余收益权（即“交够国家的，留够集体的，剩余是自己的”），同时由于集体是农民的集体，是由一个个农民组成的，因此，在一定意义上，农民是土地的终极所有者，集体作为所有者的利益必须最终体现在农民身上。但实际情况不然，由于农民向集体组织缴纳的不是地租而是“提留”，因此失去了承包关系确立前事先谈判的可能，只能按集体支出的状况来确定收费的标准。除去法定税费外，一段时期地方政府或集体还要向农户征收各种费用以弥补政府或社区管理支出。如计划生育费、农村教育附加费、公路建设费、补贴军属家庭的费用以及民兵军事训练费等。政府经常性的随意性收费也增加了农地产权的不安全性。
三、现阶段农村土地制度的改革思路
家庭联产承包责任制作为我国农民的两大创举之一，曾显现出它巨大的活力，但现阶段它逐渐显露的弊端又使得我们需要对其进行不断完善。我们认为，当前我国土地制度的改革应着眼于稳定家庭联产承包关系，即稳定农户的经营自主权，但是这个稳定不是将农户固定在小规模土地上的稳定，而是通过土地制度的创新和完善，将联产承包制稳定下来，并在此基础上，逐步培育适应土地商品化经营的土地制度。改革的主要思路应是：
1.规范农地产权制度，明晰产权边界。所有权、承包权、经营使用权、收益权、有限处置权组成了我国的产权结构。在产权结构中，所有权处于核心地位，其他权力都是所有权的派生权，派生权既可以与所有权统一于一身，也可以相对独立地存在于产权结构中。从经济效率角度看，所有权主体代表不具有所有权实际内容的行使权，这是近代物权法上主张使用权优于所有权的理论基础。土地产权主体是一个单纯法律上的所有者，其本身不具有占有、使用、处分行为，亦不能直接产生收益。明晰产权边界本身就是对农对资源的一种配置，能减少土地资源的浪费，提高土地经济效益。近期主要是要明确土地所有权主体的权利和义务；明确国家对土地管理和集体所有权的相互关系；明确使用权主体的权利和义务；明确国家、集体和农民的利益分配关系，切实减轻农民负担，调动农民生产积极性。
2.加强农业立法工作，做到“依法治农”，为农村土地制度改革提供有效的稳固的法制保障。对于农村土地的所有权和使用权、处分权、收益权都必须通过立法予以规范，规定诸如“土地承包经营法”之类的法规，对所有者和使用者的各项权利义务进行规定，并且通过集体土地所有权证，农户承包土地使用权证，土地他项权力证书等相关文本的签发，给农民个体一个法律凭证，从而保证权力主体的正当权益；对于稳定承包权，要用法律的形式予以固定，明确和保护所有者和经营者的合法权益，调节和仲裁各类土地纠纷。这样将有力地保护农户的合法权益，使农民对未来有明确的预期，加大对农地的投入，增加农地经济效益。
3.建立健全土地流转机制，在不改变家庭承包经营的基础地位的前提下，根据多数农民的要求，本着等值等量、有利于生产的原则，调整零散地块，使每个农户的承包地块相对集中；在人地矛盾较为突出的地方，根据协商一致、有偿互利的原则解决人地矛盾；在普遍实行有偿承包的基础上，根据自愿、有偿的原则，制定相应的政策，引导有其他就业门路的农户放弃承包耕地；在集体组织内部建立内部转包、转让的初级土地流转制度；在一定程度上削弱了土地小规模经营的负面影响，普遍建立土地使用权的登记制度，为发育土地使用权交易市场打下基础，推进农地市场化进程。
4.建立健全农村社会保障体制。农民外出务工，也不愿放弃家里的田地，原因就在于农民把土地当作是他的保险金。我国向来倾向于以农补工，现在应该到了工业返哺农业的时候了。国家应该有步骤、有重点地将在城市已经实行的社会保障制度推广到农村去。绝大多数农民的生活水平远远低于城市的生活标准，社会保障体系最初推进的时候，应本着循序渐进的方式进行，最初的社保标准可能比城市的标准要低，但此标准应该满足农民在农村维持生活所需。这将从根本上改变目前农村田地紧缺与弃耕并存的矛盾。
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