论实质公平理念下WTO农产品保障措施的变革，本文主要内容关键词为：农产品论文,实质论文,保障措施论文,公平论文,理念论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
在WTO多哈回合谈判中，33国集团(G33)*提出了建立农产品特殊保障机制(Special Safeguard Mechanism，SSM)的主张。所谓农产品特殊保障机制(SSM)，是指在农产品进口数量激增或价格下跌的情形下，发展中成员可以采取限制进口的措施，以保证发展中成员的粮食安全、生存安全和农村发展。虽然WTO多哈回合谈判还没有达成—个最终的协议，但是根据到目前为止的谈判情况，SSM的大体框架还是可以明确的，即：(1)SSM只有发展中成员有权使用；(2)SSM的政策目标是保护发展中成员的大量贫困农户和国内粮食安全免受国际农产品市场波动的影响；(3)SSM的适用不需要证明成员国内相关产业受到严重损害或者严重损害威胁；(4)适用SSM的条件是农产品进口数量增加或者价格下跌到一定的条件；(5)SSM应当与发展中国家的机构能力和资源相适应，因此，该机制应当“简单、有效和易于实施”(Jayson Cainglet and Robert Stemmler，2005)。G33关于农产品特殊保障机制(SSM)的提案，自其提出之日起便引起各成员方的争议，2007年爆发的粮食危机使得SSM进一步成为多哈回合谈判的焦点之一。大多数发展中成员支持有关SSM的提案，而美国、欧盟、新西兰、澳大利亚等发达成员则担心SSM会成为农产品自由贸易的障碍。此外，部分农产品出口成员如阿根廷、泰国等也对SSM感到担心。SSM虽然不是WTO多哈回合谈判的重点，但却似一根稻草的重量，数次使整个谈判进程陷于困境，对于SSM的最终出台还需要更多的耐心和智慧。
*WTO多哈回合谈判中发展中成员农业问题33国协调组，通常也被称为“战略产品和特殊保障机制联盟”，包括印度、中国、印尼、洪都拉斯等成员
我们知道，为了确保贸易自由化的可持续发展，在因国外产品“合法”进入成员国内市场对成员国内相关产业造成严重损害或者严重损害威胁时，该成员可以援引GATT第19条和《保障措施协议》所规定的保障措施(SG)进行救济。在农产品贸易领域，还有《农业协议》第5条所规定的农产品特殊保障措施(SSG)对相关成员的农产品市场进行保护。在此情形下，为什么还需要建立新的专门针对农产品贸易的特殊保障机制呢？这个特殊保障机制为什么只有发展中成员可以采用而发达成员却不能采用呢？农产品特殊保障机制(SSM)的正当性何在？这是主张建立农产品特殊保障机制必须回答的基础性问题。本文拟从揭示当前农产品贸易的实质不公平入手，对这一基础性问题进行分析，以为我国及广大发展中成员在多哈回合农业谈判中建立农产品特殊保障机制(SSM)提供理论支持。
二、当前WTO农产品贸易中的实质不公平及其根本原因
(一)当前WTO农产品贸易实质不公平的表现
在国际贸易领域，农产品贸易自由化的阻力向来大于工业品贸易。GATT1947是关于货物贸易的总纲，理论上讲该协定也应适用于农产品贸易，但由于该协定中对农产品贸易的一些例外规定*，使得农产品贸易曾长期游离于GATT法律框架之外。直到乌拉圭回合达成《农业协议》，才标志着农产品贸易真正迈出了自由化的第一步。WTO《农业协议》与《GATT1994马拉喀什议定书》、WTO《技术性贸易壁垒协议》(TBT协议)、WTO《实施动植物卫生检疫措施协议》(SPS协议)等，共同构成了当前WTO农产品贸易规则。WTO农产品贸易规则的核心是通过将各种非关税措施关税化并逐步削减关税水平、限制和削减扭曲贸易的国内支持措施及出口补贴措施，以达到公平贸易的目的。但是，回顾WTO《农业协议》生效以来的农产品贸易实践遗憾地发现，一个公平的农业贸易体制并没有如《农业协议》所追求的那样建立起来。以国内支持措施为例，在乌拉圭回合谈判中，各成员承诺将限制使用或削减对生产和贸易具有严重扭曲作用的国内支持措施，尽量采用对生产和贸易扭曲作用尽可能小的国内支持措施，但是，许多发达成员却将一些本应禁止采用的国内支持措施以及需要削减的“黄箱”支持改头换面置于“绿箱”支持之中。比如在巴西诉美国陆地棉案中，美国在“绿箱”支持中所采用的生产灵活性合同支付(Production Flexibility Contracts，PFC)和“直接支付计划”(Direct Payments，DP)被专家组裁定为非“绿箱”支持而应划入“黄箱”支持之中。专家组认为这两项措施“将部分作物排除在补贴对象之外，将会潜在地把生产引向那些能够获得补贴的农作物……促进那些有资格获得补贴的农作物的生产”，因而违反了《农业协议》附件2第6(b)条的规定**。实际上，自WTO《农业协议》生效以来，发达成员的对于农业的国内支持并没有实质性的下降。根据OECD对其成员国实施的“生产者支持”总量评估(Producer Support Estimate，PSE)***，2002-2004年，OECD国家农业支持总量比基期水平(1986-1988)提高了5%，为特定农产品提供的国内支持比基期水平上涨了80%①。据OECD最新发布的数据，2009年发达国家对农业的补贴PSE为2520亿美元，占农业总收入的比例由2008年的21%增至22%②。又据美国2007年通过的《2007-2012年农业法案》，美国将在2007-2012年平均每年向农业提供572亿美元的补贴，这比2007年的480亿美元增加了92亿美元③。而发展中国家特别是最不发达国家则相反，要么不对农业生产给予支持政策，要么借助或明或暗的价格剪刀差使农业补贴工业，甚至有些国家还对农业实施课税政策，如埃及、叙利亚等棉花出口大国都对本国棉花输出征收较高的关税，而中国也是直到2006年才取消了农业税。
*这些例外规定主要体现在GATT1947第11条、16条和20条
**(2004)WT/DS267/R
***该指标用于衡量实施的农业政策对生产者的支持水平，生产者支持估计值与农业总收入的比例表示通过政策措施的实施对农业生产者提供的转移支付占农业总收入的份额，常用于国际间的比较
发达国家高额的农业补贴使得发展中国家特别是最不发达国家损失惨重。联合国国际食品政策研究所的一份研究报告指出：“仅欧盟的补贴政策就使发展中国家每年损失200亿美元，美国和日本的影响分别是110亿美元和50亿美元。由此导致发展中国家每年减少出口额达400亿美元。除贸易损失外，还造成发展中国家农民收入损失240亿美元，其中拉美和加勒比地区农民的损失最大，为83亿美元，其次是亚洲和非洲南部国家，分别为66亿美元和20亿美元。如果发达国家取消其国内农业的补贴，发展中国家的农产品贸易额可增长三倍，达到6000亿美元”(赵伟，2008)。美国是世界上棉花补贴最多的国家，其每年高达10亿元以上的棉花补贴使得非洲的广大棉农损失惨重(刘健男、周立春，2008)。虽然人们对于公平有不同的理解，但给予每个人以其应得的东西无疑是公平概念的一个重要和普遍有效的组成部分。如果为了保护某些成员国内几千家富裕的棉农而置非洲数以百万计的穷苦棉农的利益于不顾，显然是不公平的。
(二)当前农产品贸易实质不公平的根本原因
近现代自由贸易理论研究表明，贸易保护会扭曲市场，导致资源配置失效，进而导致国民净福利损失，损人又损己；而自由贸易则可通过资源在世界范围内的重新配置提高资源使用效率，促进国民净福利和世界净福利增加。但是，农产品贸易与工业品贸易不同，它不仅涉及一个国家的经济利益，更为重要的还涉及粮食安全、农民生计、农村发展、社会稳定以及经济结构的平衡等一系列重大而敏感的问题。特别是粮食安全问题，虽然农产品自由贸易对于粮食安全具有积极影响，但也有消极作用，没有一个国家愿意把自己人民生死攸关的吃饭问题交给自己难以控制的世界市场。另外，随着工业化推进，由于农业生产和消费都缺乏弹性，农产品对于工业品的相对贸易条件不断恶化，农民收入下降势必影响粮食生产，扩大城乡差距，动摇农业的基础性地位，进而导致严重的社会问题。只有对农业提供支持，才能提高农民收入，保障粮食安全，缩小城乡差距，稳固农业的基础性地位，维护国家的长治久安。因此，各国明知农业保护的代价很高也要不惜代价予以维持。不论是发达国家还是发展中国家，考虑到农业在一国的政治经济中的特殊地位，除少数农产品竞争力很强的国家，农产品贸易支持与保护将成为常态。所以，农产品贸易自由化的阻力向来大于工业品贸易自由化的阻力，在农产品贸易中允许大量国内支持措施的存在，甚至在“绿箱措施”中也允许具有贸易扭曲作用的国内支持措施的存在。
虽然对农业的支持与保护将成为常态，但当前发达成员对于农业的支持和保护却普遍大幅度高于发展中成员，并直接导致了当前农产品贸易利益分配的不公平。为什么发达成员对农业的保护水平高于发展中成员，或者说为什么发展中成员不能提高对农业的保护和支持呢？其根本原因在于发达成员和发展中成员农业发展阶段的不同。世界经济发展史表明，农业在国民经济发展中必然要经历两个阶段，即农业主导国民经济阶段和工业反哺农业阶段。在农业主导国民经济阶段，国家工业化所需要的资本原始积累主要来自于农业剩余的转移，在工业化过程中各国都实行以农养工政策，通过工农业剪刀差完成工业化的原始积累，所以在这个阶段政府既无能力也无动力对农业提供支持。当前广大发展中国家多处于工业化的起步阶段或工业化过程中，这就决定了它们不能对农产品贸易提供过多的保护。而在工业反哺农业阶段，农业逐渐变成了弱势产业，国家需要对农业进行支持以稳固农业的基础性地位。同时，在这个阶段，农民人口较少且组织良好，根据集体行动原理，农业利益集团能更有效地进行政治游说以获得国家财政的支持。在此阶段，由于国家财政收入总量较大，对农业的支持虽然总额看起来较高但其占财政收入的比例较小，因而政府对农业的支持也不大容易引起其他利益集团的反对。所以，在工业反哺农业阶段，政府既有能力也有动力对农业提供支持。如果说后工业化国家对农业的支持有些过头的话，那么后发工业化国家对农业的支持才刚刚开始(李勤昌，2010)。综上所述，一个国家经济越发达越会对农业提供高额支持。
三、现行WTO保障措施不足以保障农产品贸易的实质公平
既然当前农产品贸易的不公平源于发达成员对于农业的支持和保护，那么发达成员大幅度或完全削减其国内支持措施，理论上就能实现农产品贸易利益的公平分配，但是，由于各国对于农业的支持和保护将成为常态，在多哈回合农业谈判中将不可期待发达成员做出多大的让步。于是，WTO需要为发展中成员提供有效的救济措施，以确保发展中成员的粮食安全、生存安全和农村发展不因开放农产品市场而受到严重影响，这样才能促进农产品贸易的进一步自由化。当前WTO多边贸易体制中的救济措施包括反倾销、反补贴及保障措施。反倾销和反补贴措施的适用以成员违反其相关减让承诺为前提，也就是以成员“违法”为前提，但当前农产品贸易中的实质不公平却是在成员之间“合法”进行贸易的情形下发生的，即便是关税化改革过程中有些成员高估的关税等值及发达成员高额的国内支持都在WTO《农业协议》所容忍的范围之内，所以反倾销和反补贴措施并不能保障农产品贸易的实质公平。保障措施则不同，它是在各成员“合法”进行贸易的情形下对那些不幸陷入危机的成员的救济措施。当前，WTO多边贸易体制中能够适用于农产品贸易领域的保障措施有GATT1994第19条、《保障措施协议》所规定的一般保障措施(SG)及WTO《农业协议》第5条所规定的农产品特殊保障措施(SSG)，但令人遗憾的是这两项措施均不足以保障农产品贸易的实质公平。
(一)WTO一般保障措施(SG)不足以保障农产品贸易的实质公平
由于下列原因致使WTO一般保障措施(SG)不能满足保障农产品贸易实质公平的需要：
其一，农产品自由贸易对发展中成员粮食安全、生存安全和农村发展的影响很难反映到WTO一般保障措施(SG)所要求的国内产业严重损害或严重损害威胁这一要件中去。农业与其他产业不同，其他产业遭受损害，虽然也会给国民经济造成负面影响，但是通常不会导致诸如生存安全、社会动荡、政治危机等严重的社会和政治问题，而农业是国民经济的基础，农业遭受损害也就意味着一个国家粮食安全、生存安全和农村发展受到重大影响。这样的影响太过于敏感和严重，乃至于SG所要求的“严重损害或严重损害威胁”都不足以将其涵盖。由于没有有效的国内支持，随着农产品贸易的自由化，发展中国家的粮食安全、生存安全和农村发展将随时面临危险。发展中国家的大部分劳动就业在农业部门，大部分贫困人口在农村，农业种植对于发展中国家的农民来说是一种基本的甚至是唯一的谋生手段，一旦国内农产品市场受到国外农产品的严重冲击，这些农民的生存状况将雪上加霜。由于有高额的国内支持，发达国家则能有效地应对粮食安全、生存安全和农村发展问题。发达国家的农民比较富裕，农业种植对于他们来说甚至成为一种休闲的生活方式。综上，农业问题的高度敏感性以及发展中成员农业部门的高度脆弱性，使得WTO一般保障措施(SG)不能满足发展中成员对于粮食安全、生存安全和农村发展的高度关切。
其二，由于农业生产的特殊性，WTO一般保障措施(SG)不能及时为发展中成员农业免受严重损害提供保障。与工业品生产不同，一个国家的农业生产要素通常由该国的土地面积、气候条件、地域条件等决定，农业机械化受到农业单位耕种面积的限制，农业技术相对于工业技术而言也难以突破。农业生产还受季节限制，一旦农民因受到严重损失而错过耕种时间，将会对一个国家的经济发展和社会稳定产生重大的影响。同时，农田一旦被抛荒，恢复再生产能力也会比较困难。而实施一般保障措施，需要经过信息收集、调查、通知和磋商等的严格限制，这显然不能照顾到农业生产的特殊性，不能及时对农业生产提供保护。
其三，由于WTO一般保障措施(SG)严格的实施条件和高额的实施成本，发展中成员难以利用其保障国内农业免受严重损害。WTO一般保障措施(SG)的实施条件较为严格：一方面，实施方需要充分的证据证明进口或者价格的变化对国内产业造成严重损害或者严重损害威胁。要证明损害的存在需要进行大量的调查、需要大量的专业人才以及健全的对外贸易立法等，这些对于发展中成员来说都存在较大的困难。另一方面，要求实施方对受到影响的成员做出相应的补偿，这对于发展中成员来说通常也是难以承受的。实施保障措施虽有收益，但也有成本，而且成本先于收益之前就必须承担。通常情况下只有收益大于成本时，一个成员才会实施保障措施，因此一个成员的实施成本的承受能力决定着一个成员对于实施保障措施的态度(黄文俊，2004)。发达成员对于实施成本有较强的承受能力，所以在实践中实施保障措施的多数是发达成员，而发展中成员则少有实施保障措施者。综上，发展中国家难以运用WTO一般保障措施(SG)保护本国的农业。
(二)WTO农产品特殊保障措施(SSG)也不能保障新形势下农产品贸易中的实质公平
WTO农产品特殊保障措施(SSG)是指在乌拉圭回合谈判中已经将非关税措施关税化的成员，对于其在减让表中标明为“SSG”的农产品，如果进口数量增加或进口价格下跌到规定的水平时，该成员可以采取征收附加关税的措施以保护国内相关产业。在乌拉圭回合谈判中，已经完成关税化改革的主要是发达成员，因此有资格适用SSG的主要是发达成员，实践中曾经启动SSG的也主要是发达成员，可见，SSG主要是保障发达成员的利益。在WTO多哈回合谈判中，发展中成员已经普遍将非关税措施关税化并且大幅削减了农产品关税，各方在形式上逐渐趋于平等。但形式上的平等却掩盖了实质上的不平等，因为发达成员高额的国内支持使得发展中成员在农产品贸易中处于不利地位，而发展中成员处于工业化的起步阶段或工业化进程中，要想提高国内支持显然力所不及。事实上，WTO农产品特殊保障措施(SSG)是在农产品贸易自由化进程中，为应对各成员农产品关税化改革的不同进度而创设的一项过渡性措施。在新一轮农业谈判中广大发展中成员主张WTO农产品特殊保障措施(SSG)应当取消。根据多哈回合2008年所达成的最新模式草案，关于农产品特殊保障措施(SSG)，明确发达成员实施期开始即将实施SSG的税目减至总税目的1%，在实施期第七年完全取消SSG，发展中成员实施期开始即将实施SSG的税目削减到总税目的2.5%④。可见，随着WTO《农业协议》的执行，WTO农产品特殊保障措施(SSG)已经基本完成了其历史使命。在新的形势下，保障农产品贸易的实质公平需要创设新的机制。
四、WTO农产品特殊保障机制(SSM)的构建：保障农产品贸易实质公平的新路径
在农产品贸易领域，如果说在乌拉圭回合谈判中发展中成员尚可以利用数量限制等各种非关税措施对抗发达成员高额的国内支持的话，那么在多哈回合谈判中，发展中成员已经失去了利用各种非关税措施保护本国农业的权利。在这种新的形势下，让发展中成员分散经营的小农户与发达成员规模经营的享有大量补贴的现代农场进行竞争，其实质上的不公平显而易见。一个国家的粮食安全、生存安全和农村发展不能遭受严重损害是任何一方签订有关农产品贸易协定的基本前提。在新的形势下，要确保这一基本前提便须专为发展中成员创设一个救济性制度。这个制度应当确保发展中成员的粮食安全、生存安全和农村发展不会遭受严重损害，当农产品进口危及发展中成员相关利益时，应当赋予发展中成员暂时中止或修改其减让承诺的权利。有关这项权利的制度安排就是即将产生的WTO农产品特殊保障机制(SSM)。根据有约必守原则，任何缔约方都不能单方面中止其减让承诺的履行，但SSM却允许发展中成员单方面中止履行且不用承担“违约”责任，这是由于在执行有关减让承诺的过程中发生了对发展中成员显失公平的结果，因而允许发展中成员暂时单方面中止其减让承诺的履行，待其恢复“元气”后再继续履行减让承诺，究其实质乃在于追求农产品贸易的实质公平。有了SSM，发展中成员就有了一项对抗发达成员的“武器”，建立一个公平的农产品贸易体制才有可能。
WTO农产品特殊保障机制(SSM)与WTO其他农产品贸易规则相比呈现如下三个基本特点：
其一，SSM以实质公平为基本追求，其政策目标是确保发展中成员的粮食安全、生存安全及农村发展免受国际农产品市场波动的影响。WTO农产品贸易市场准入规则、国内支持规则、有关出口补贴的规定及动植物卫生与检疫规则(SPS)等普遍性规则的目的是通过对各种贸易壁垒的削减达到各方贸易条件的平等。这些规则强调的是适用的普遍性和一致性，并没有对发展中成员的予以专门考量。而SSM则不同，一方面只有发展中成员有权使用，直接为保障发展中成员服务，直接针对且仅针对发展中成员粮食安全问题较为严重、广大农民较为贫困及广大农村较为落后这一现实而特殊的情况；另一方面，虽然它只有发展中成员有权使用，但并不意味所有发展中成员都能实际使用，只有那些在今后农产品进口达到触发条件的发展中成员才能实际使用。也就是说，SSM只能在个案中去保障实质公平。SSM与SSG不同，后者是针对乌拉圭回合谈判中各成员关税化改革进程不同的特殊情况，直接保护那些已经将非关税化措施关税化的成员的利益，根据实际适用的情况来看主要保护发达成员的利益，而前者则直接为发展中成员的基本利益服务。
其二，SSM是一项具体的制度而不是一个抽象的一般条款。由于发达成员强大的农业支持措施所带来的农产品贸易利益分配的不平衡及其对发展中成员所可能带来的冲击是如此的显而易见，以至于WTO一般保障措施(SG)所要求的“不可预见的情况”这一要件失去存在的基础。发展中成员提出建立SSM以及发达成员同意就这一议题进行谈判，本身就表明各缔约方已经预见到农产品贸易自由化对发展中成员所可能带来的严重影响。在此情形下，SSM直接赋予发展中成员在达到触发条件时暂时中止履行其减让承诺的权利，而不要求其证明国内产业遭受严重损害或者严重损害威胁以及履行调查、通知、磋商等一般保障措施所要求的义务。所以，SSM赋予发展中成员的权利具体而明确，而不同于WTO一般保障措施(SG)那样作为抽象而模糊的一般条款而存在。
其三，SSM应当简便、有效和易于实施。由于粮食安全、生存安全及农村发展等问题是如此的敏感而严重，以至于WTO一般保障措施(SG)所要求的“严重损害或者严重损害威胁”这一要件也难以将其涵盖。所以难以为“粮食安全、生存安全及农村发展”设置一个哪怕是像“严重损害或者严重损害威胁”这样抽象的标准。唯一可以采用的办法就是拟制，即将进口数量或价格下跌到一定的水平拟制为粮食安全、生存安全及农村发展受到了严重损害或者严重损害威胁。当前，进攻方和防守方关于SSM触发水平的争议其实就是关于这个拟制的标准的争议。虽然当前各方关于SSM的触发水平的争议是如此的激烈，但可以预见的是SSM在执行过程中将不会像WTO一般保障措施(SG)在实施过程那样产生频繁的争端，因为SSM的触发水平是具体的数字，这样的触发水平是如此的具体和明确，以至于各方将难以找到争议的借口。
五、结语
由于WTO农产品特殊保障机制(SSM)允许发展中成员采取限制进口的措施，所以表面上看起来SSM似乎是一项贸易保护措施。其实不然，因为SSM的基本理念是对农产品贸易实质公平的保障，它可以消除发展中成员对农产品贸易自由化的顾虑，所以，SSM是克服农产品贸易自由化负面影响的工具，同时又是维护农产品贸易自由化健康稳定发展的手段。SSM对于发展中成员来说就好比一剂预防针，即虽然知道开放农产品市场有危险也依然充满信心的开放农产品市场；同时，它又好比一个安全阀，如果危险真的发生了，可以通过限制进口来缓解和消除危机。在多哈回合农业谈判中，如果不赋予发展中成员采取SSM的权利，将不可期待发展中成员会签署一系列削减贸易壁垒的协议。可以预见，多哈回合农业谈判能否达成一个简便、有效和易于实施的SSM协议，将直接影响未来农产品贸易的利益分配格局，这一机制的建立也对未来农产品贸易和发展中国家的粮食安全等产生深远影响。
注释：
①WTO多哈回合谈判中发展中成员农业问题33国协调组，通常也被称为“战略产品和特殊保障机制联盟”，包括印度、中国、印尼、洪都拉斯等成员。
②这些例外规定主要体现在GATT1947第11条、16条和20条。
③(2004)WT/DS267/R.
④该指标用于衡量实施的农业政策对生产者的支持水平，生产者支持估计值与农业总收入的比例表示通过政策措施的实施对农业生产者提供的转移支付占农业总收入的份额，常用于国际间的比较。
⑤Harry de Gorter,The Potential Benefits to Developing Countries from Domestic Support Reductions in Developed Countries.WTO Rules for Agriculture Compatible with Development,p242,edited by Jamie Morrion and Sarris,Trade and Markets Division,Food and Agriculture Organization of the United Nztions,Rome,2007.
⑥中国农业外经外贸信息网，http://www.cafte.gov.cn/gjmyxy/yanjiu/20100722/6603.asp，访问日期2011-01-10.
⑦陈圣莉.美新农业法案触动中国大豆“神经”.经济参考报，2007-11-23：006.
⑧农业部农产品贸易办公室、农业部农业贸易促进中心.2009中国农产品贸易发展报告.中国农业出版社，2009：121.
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