国际气候政治的中国困境———种微观层次的梳理，本文主要内容关键词为：微观论文,中国论文,困境论文,气候论文,层次论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D601 [文献标识码]A [文章编号]0257-2826(2010)02-0068-07
“中国是当前国际气候谈判的一个重要话题，并将成为任何气候大会讨论的议题之一。”[1]就像很多当红明星一样，中国在气候议题上“出镜率”的增加伴随的是许多无端的指责，加上自身的一些准备不足，中国在国际气候政治中正面临多重困境。许多学者都对此给予密切关注，有专家甚至认为中国当面在气候政治中的“压力不亚于加入WTO”。[2]那么，中国的困境在哪，何以解决？回答这些问题显然具有非常现实的政策意义。然而，现有研究多停留于宏观层面，无法满足微观认识需求和政策应对的现实需求。因此，有必要从微观的谈判层面细致地分析和总结中国在当前国际气候政治中的困境问题。
一、中国在国际气候政治中的地位
根据政府间气候变化专门委员会(IPCC)的报告，欲实现《联合国气候变化框架公约》(下文简称“《公约》”)最终目标，需要将全球变暖限制在比前工业化时期增加2℃的水平之内。这意味着全球排放要在下一个十年中达到高峰，排放总量到2050年至少应比2000年水平减少50％。[3]IPCC的这一结论实际上为国际气候合作设立了长期政治目标。而要实现这一远大目标，则需要发达国家和发展中国家的共同努力。作为最大发展中经济体，中国在国际气候政治中地位非凡。
首先，中国的排放能力和潜力决定了其在气候政治中的影响力。中国目前是世界第二大排放国，并将很快跃居全球之首。中国人口庞大，经济发展水平仍然较低，能源结构以煤为主，人均能源消费水平较低等基本国情，[4]造成了其对能源需求和温室气体排放的潜力巨大。没有中国的积极参与，未来国际气候合作的远大目标将难以实现。中国在气候政治中的影响力将变得日益举足轻重。
其次，中国的作为对发展中国家具有示范效应。中国是头号发展中国家，在三大气候政治集团之一的七十七国集团加中国中发挥重要作用。中国在气候政治中的立场和行为对其他发展中国家立场的形成具有重要意义，将直接影响其他主要发展中国家的立场，并对非主要发展中国家产生示范作用。
最后，中国的行为可以最终影响主要发达国家的行动。发达国家在应对气候变化中具有无可争议的率先付诸实质行动的责任。在京都时代，美国等国曾借口主要发展中国家不参与量化减排全球行动就没有意义而退出或不批准《京都议定书》。如果说这种措辞在当时是一种狡辩地推卸责任的话，那么在这些国家决心实质地行动之后，同样的措辞就不再是借口了。也就是说，中国的行为将影响发达国家，尤其是欧盟之外的发达国家行动的落实。从这个意义上说，中国具有决定全球气候变化合作最终命运的潜质。
二、中国在当前气候政治中的困境
权力、作为与责任总是相互伴随。正是上述特殊地位决定了中国在当前国际气候政治中面临着巨大的困境。作为最大发展中国家，中国在当前国际气候政治中首当其冲，困境主要表现在六个方面。
第一，国际期待加大。作为全球两大排放国，中美在排放总量上虽然相差不多，但排放趋势却大不相同。中国温室气体增长的势头很猛，2005年比1990年增长了一倍多，到2010年，即使中国单位GDP能耗按计划比2005年下降20％，二氧化碳排放也将比2005年增长20％以上。[5]在此趋势下，国际社会对中国在未来国际气候合作中的表现异常期待，要求其承担量化减排的呼声也越来越高。这种期待不仅来自于谈判桌，也来自于非政府组织和民间；不仅来自于工业国家，也来自于一些发展中国家。
第二，既往策略面临失效。多年来，中国在气候政治中的一个重要策略是，强调温室气体的人均排放权，也就是依据“人均排放量”，尤其是“人均历史累积排放”，来衡量《公约》的公平原则。然而，这一策略在当前形势下正趋于弱化。中国目前年度人均排放量已接近世界平均水平(见图1)，人均历史累积排放量也很有可能在21世纪20年代至30年代初期达到全球平均水平。[6]如果美国、欧盟等加大减排力度，中国达到人均历史累积排放的全球平均水平的时间还会提前。这意味着，中国的立场空间越来越小。
图1 主要排放国CO[，2]人均排放(2006年)[7](P5)
注：“*”为根据《斯特恩报告》到2050年使大气CO[，2]浓度降低到500pmm所要求的世界人均排放。
第三，所在集团出现分化。国际气候谈判发展至今已经进入“只有集团的代表可以进行许多非正式磋商，只有集团的代表可以进入最后阶段的谈判”[8]的集团化时代。在当前气候政治中，中国所处的集团“七十七国集团加中国”却开始出现了分化现象。子集团小岛国联盟，由于更敏感于气候变化所致的海平面升高和风暴频繁，提出了不同的立场，要求主要发展中国家也要尽快采取适当减缓行动。子集团最不发达国家也提出主要发展中国家不能也不应与最不发达国家相提并论，即便是所有国家都需要减少排放。七十七国集团加中国内部各方的关注重点也差异较大。中国和巴西侧重于技术转让，小岛屿国家更关心适应和减缓，最不发达国家和非洲国家偏向于供资问题，OPEC成员则担心减缓过程对石油需求的削弱。此外，中国在清洁发展机制中的主导地位也有可能引发其他发展中国家的消极情感。[9]原来七十七国集团加中国尚可维持团结，但现在大家似乎想与中国划清界限。例如，中国想拉拢印度，印度却往外推中国，强调印度人均排放低于世界平均水平。如果集团分化持续下去，不仅发展中国家在气候政治中的地位将会遭到削弱，中国也将陷于来自发达国家和发展中国家的两面夹击的困境。果真那样，中国面对的挑战将是前所未有的。
第四，传统“拖后腿”国家减缓战略正在形成。全球减缓气候变化压力现今如此紧迫的一个重要原因是美国、澳大利亚等国在京都时期的拖后腿。随着国际舆论压力加大和美澳国内政权的更迭，这两个传统拖后腿国家正在形成自身减缓战略。奥巴马政府提出到2050年减少到比2005年水平低83％的长期计划，并制定了详细的落实措施；[10]陆克文政府也提出了到2050年减少到比2000年水平低60％的战略。[11]一旦它们切实放弃“耍赖”行为，那么主要发展中国家的压力将会骤然增大。一方面，随着拖后腿国家减缓措施的实施，发展中国家要求发达国家率先减排的立场将越来越失去作用。另一方面，国际舆论压力将迅速转向主要发展中国家，而美国、欧盟等发达国家也将利用其强大的政治影响力对主要发展中国家施压。奥巴马在竞选期间就明确提出，将使美国成为国际气候政治的领导者。作为领导者，美国的一项重要任务就是使中国、巴西等主要发展中国家承担有约束性的减缓义务。[12]因此，中国的立场空间正在受到大幅挤压。
第五，国际非政府组织在谈判中作用加大。尽管不是国际气候政治的主体，但是国际组织对气候合作一直起着重要的推动作用。在当前形势下，加强国际组织，尤其是非政府组织的作用的呼吁日益加大。非政府组织在气候博弈中不代表任何缔约方的立场，而只在环境完整性的专业方面提出建议，因而更易为各缔约方和国际社会认可和接受。对中国而言，国际非政府组织作用的加强将带来更大的挑战。一方面，在传统拖后腿国家切实采取行动之后，国际非政府组织会将施压的重点转向主要发展中国家，特别是地位显赫的中国。另一方面，中国仍缺乏与国际非政府组织打交道的经验。在与政府或政府间组织交往中，中国尚可以通过其他渠道和影响力来应对压力。但对于国际非政府组织，中国的影响能力非常小。如果不研究和提出有效的相应对策，中国在未来气候政治中将会变得愈加被动。
第六，碳关税的呼声在加强。碳关税虽不是气候政治的直接范畴，却是气候政策的一个重要衍生产品。一旦出现征收碳关税的政策，将可能引发一系列的涟漪效应，如贸易保护主义、贸易战等。作为严重依赖出口的国家，碳关税对中国经济的影响将是非常消极而深刻的。届时，无论中国采取怎样的应对贸易政策，是否参与贸易战，都将是一个输家。碳关税问题近年来在美国悄然兴起。美国参议院自2007年起开始讨论所谓“边境税调整”(border tax adjustments)，试图在对外贸易中征收碳关税。美国能源部长朱棣文也支持这一调整。2009年3月，他在出席国会听证会时提出，征收碳边境税会有助于保证美国与碳排放标准比较宽松的国家之间的公平竞争。6月，美国众议院通过《美国清洁能源安全法案》，提出未来将对部分国家征收“碳关税”，矛头直指发展中国家，中国是首要对象。当然，碳关税问题在美国仍处于可行性研究阶段，其中重要的一项是研究其是否违反WTO规则。[13]可以判断的是，美国在近期还不可能采取碳关税措施，主要原因有二：其一，美国目前进口的碳密集产品主要来自加拿大和欧盟，而它们的清洁标准都高于美国，美国不但没有优势，还有可能反被征税。其二，不管是否违背WTO规则，碳关税措施势必激发其他国家对美国出口货物的报复措施，美国无法从中获益良多。[14]就在朱棣文提出支持碳关税措施后，中国全国政协副主席董建华在纽约演讲时就警告，碳关税有保护主义味道，可能引发发展中国家的报复。[15]无论如何，美国是一个善守善攻，也很会利用变化的国家。一旦美国形势发展到对其有利的方向，它会不会采取碳关税政策就很难说了。即使到时不直接征收碳关税，美国也会采取其他变相政策，在贸易问题上对中国施压。碳关税问题将很可能成为中国在未来气候政治中的一个重要压力之源。
三、纾解困境之道
根据《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书，中国应对气候变化战略的核心目标可以概括为：增强可持续发展能力，保障经济发展。[16]中国未来所采取的政策和措施，以及国际立场都将紧紧围绕和服务于这一战略目标。但是落实该目标的道路将十分坎坷，除了前文所述的国际困境之外，中国还需解决许多内部问题。中国必须务实地思索各种应对措施。在当前国际气候政治中，中国纾解困境的措施可分为短期和长期两个层面。
短期层面，中国的主要任务是缓解来自国际社会的压力。中国应当继续坚持“共同但有区别的责任”的公平原则，强调发达国家的率先行动，以及发展中国家的行动立场取决于发达国家的行动结果。具体而言，中国应当坚持六项原则性立场。
第一，坚持强调人的发展权。气候变化问题本质上是发展问题，由发展问题引发，也应在发展领域最终解决。发展问题的核心是人的平等发展。虽然中国在经济发展上取得了巨大成就，但仍有一半人口的日支出不足2美元。中国有义务也有权利改善贫困人口的生存状况。消除贫困问题始终是应对气候变化问题的重要构成。所以，发达国家有义务加大减排力度，确保发展中国家的发展权利和发展空间，以支持发展中国家贫困状况的改善。发达国家应改变高排放的消费习惯，提高排放标准，为全球行动做表率。此外，中国自身也要防止奢侈浪费现象的出现。
第二，坚持将人均历史累积排放作为公平的最终标准。尽管这一策略越来越难以为继，但在今后较长的一段时间内还是要坚持。中国虽然年度人均排放已接近世界平均水平，但人均历史累积排放水平却不到自1900年以来的全球人均排放的十分之一。[6]在中国人均历史累积排放达到世界水平前，这个策略还是可以使用的。将人均历史累积排放作为衡量公平的最终标准，不但符合“谁排放谁负责”的原则，也可以要求发达国家承担更多的应有责任，从而有助于缓解中国在谈判中的压力。中国在这个立场上一直做得很好。在2009年6月15日提交的文件中，中国和一些发展中国家主张将排放的历史责任问题追溯到1850年。这样可以进一步降低发展中国家的人均历史累积排放量，从而扩大立场空间。
第三，近期不能接受对中国制定量化减缓目标的要求。近来有学者主张中国在谈判中设立量化减缓目标，如曾宁提出到2030年使碳排放接近35亿至40亿吨的峰值，到2050年减排50％。[17]未来发展中国家参与约束性减缓行动显然是必要的，但近期却不能接受这种要求。这不是一个能力问题，而是原则问题。一方面，无论是《巴厘行动计划》还是其他文件，都还没有要求发展中国家制定量化目标。另一方面，在京都第一承诺期发达国家大范围存在不履约的情况下，要求发展中国家采取量化减缓行动，显然有悖于共同但有区别的责任原则。至于中国何时接受量化目标，除了取决于发达国家的履约情况之外，还需根据自身能力而定。
第四，坚决抵制改变《公约》附件一缔约方的做法，但允许发展中国家自愿参与量化减缓行动。一些发达国家试图改变附件一缔约方的现状。这实际上是一种依据人均GDP标准，变相将一些发展中国家纳入到量化减缓行动的做法。这种做法的潜藏目的是通过扩大附件一缔约方，从而整体地降低发达国家的减排压力。对中国而言，该做法除了可能将中国纳入量化减排国家之列之外，还将分化七十七国集团加中国，削弱发展中国家在谈判中的整体力量。因此，中国必须坚决抵制。与此同时，如果有发展中国家自愿制定减排目标，参与量化减缓行动，中国应当予以支持，但不能将它们的行动结果划归到附件一缔约方之列。值得提及的是，胡鞍钢教授曾提出以人类发展指数(HDI)分类为基础的四分组原则取代发达国家与发展中国家两分组原则。[18]本文认为，HDI四分法可以作为日后全球量化减排设计的参考，但却不能用于替代谈判中《公约》附件一缔约方和非附件一缔约方的划分，否则将严重削弱发展中国家的力量。
第五，强调资源和能源密集型产品出口对进口国的贡献。这是加拿大惯用的一个策略，而中国却几乎不用。然而，这却是一个在公平问题上的重要的抗争工具。“发达国家将大部分高排放、高排污的工业转移到中国等发展中国家，只留下了生产链的最后一部分——污染最小、附加值最高的那部分。”[19]其结果是，发达国家降低了排放，收获了产业转移带来的利润，而生产过程的温室气体排放却要算到发展中国家头上。中国三分之一的排放来自用于出口的产品。[6]中国用自己廉价的自然资源和人力资源以及排放权利，生产和出口了世界上的许多基本生活用品，使世界各国，特别是发达国家享受了“made in China”的价廉物美。发达国家却还要对中国进行指责和挤压。这显然是不公平的，是一种“得了便宜还卖乖”的行为。中国应当强调中国的出口对世界的贡献，并要求进口国分担一定的排放责任。
第六，强调技术发展是应对气候变化的最终出路。这已是各国的普遍共识。中国需要做的是向世界表达减缓全球气候变化的意愿，同时强调中国的困难。中国的最大难处在于清洁技术的落后，因而需要发达国家予以相应的支持。技术转让目前实际上进展十分缓慢，发达国家以知识产权保护等借口制造一系列关税和非关税壁垒。根据世界银行的研究，消除这些壁垒可以大幅增加清洁技术在发展中国家的传播。[20]中国应要求发达国家消除壁垒，提高技术转让的速度和力度。
除了以上六项原则性立场之外，中国还可以采取一些非原则性策略。例如，在机制问题上，接受和支持将排放贸易机制扩大到发展中国家，但需要强调该机制的使用应有利于发展中国家的可持续发展；在加强集团凝聚力上，坚定支持和呼吁对小岛国和最不发达国家的关注和扶持，始终从发展中国家立场出发，尽量通过集团发表立场。
如果说短期措施是为了应对外部压力，那么长期措施则应该解决自身的问题。中国在气候变化问题上的根本性困境压力是自身的发展道路选择问题。中国现在的发展模式为中国经济发展做出了巨大贡献，却也产生了一系列严重问题，例如对能源和资源的过度依赖。中国不应视气候变化问题为“对外政策的外溢效应”，[21]而应当作避免气候灾难，降低能源消耗的内在需求。这既是保障能源安全的客观需要，也是构建和谐社会与贯彻科学发展观的必然要求。
中国应对气候变化问题的长期措施应是构建国家低碳战略。低碳战略的实质是能源高效率和清洁能源结构问题，涉及诸多创新问题，核心是制度创新和技术创新，[22]作为辅助，外交创新也较为重要。
首先，制度创新。中国在构建低碳战略过程中需要权衡一系列经济社会问题，如经济短期增长与长期可持续发展的平衡，失业、再就业与新增就业的平衡，利益攸关方之间的平衡等。这些问题必须通过制度的完善方可最终解决，涉及的制度问题至少包括：(1)市场机制，如何通过市场途径促进低碳经济，形成“污染者付费”机制？(2)社会保障制度，如何保障节能减排过程中的就业问题？如何补贴贫困地区对清洁能源的使用？(3)决策制度，如何协调不同部门间的利益？如何保障环保政策在各级政府的贯彻？
其次，技术创新。中国应加强对碳捕捉与封存(CCS)等清洁技术的研发投入，积极拓展与其他国家的技术合作，缩短研发过程，加速成果转化进度。中国还需努力消除自身内部妨碍技术转让的管理性、政策性、财政/经济性、自然资源性和技术性等因素。[23](P52-91)
最后，外交创新。中国应将低碳战略纳入国家对外战略范畴，领导和引导国际气候合作朝着有利于自身国家低碳战略的方向发展。所谓“领导”，是要积极主动参与，甚至主导国际气候制度的建构，如：《公约》框架下的制度、发展中国家减缓机制、G8与发展中国家气候对话机制、东亚气候合作机制、金砖四国气候应对机制等。而“引导”，则是要努力消除国际舆论对中国的各种不公正的指责和压力。如果说当前的全球经济危机是中国参与构建国际金融新秩序的机遇，那么后京都气候谈判则是中国参与构建和引导国际环境制度的机遇，同时也是负责任大国形象和领导权的积淀。
四、结语
中国在当前国际气候政治中面临着巨大困境，同时也拥有诸多潜在机遇。如何变压力为机遇，选择权掌握在中国自己的手中：要么落后于世界，要么在世界中变革。[6]中国只有争取纾解短期国际压力，并着眼于构建国家低碳战略，才能从根本上转“危”为“机”。中国在应对全球金融危机中已经表现出强大的国际秩序影响力，但在气候变化问题上的主导行为则相对滞后，勇气也较为不足。改变这种状态是中国在国际气候政治中缓解困境的当务之急，也是中国负责任大国形象在气候议题上的重要体现。
哥本哈根气候大会再次显示了中国的国际气候政治困境，但中国在会议期间的表现也令人耳目一新。历史地看，中国从未在哪个全球性议题上像在哥本哈根会议上这么主动过。中国一改其在京都时期被动应对、相对防守的做法，在哥本哈根时代采取防守反击、主动出击的策略。这一行为方式的微妙变化已成为中国在国际气候政治中发挥作用的一个积极转变，或许也将成为中国外交的一个转折点，即从被动防守到主动进攻。
各方在哥本哈根会议的政策选择与会后的行为反应实际上都受到国际气候政治“旧瓶装新酒”的局势的影响，中国亦不例外。哥本哈根会议的结束并不意味着国际气候博弈的结束，反而是新一轮围绕发展权的争夺的开始。从哥本哈根谈判的权力结构来看，国际气候政治虽然依然是三足鼎立的“旧瓶”，但中美两个温室气体排放超级大国的影响能力和影响意愿正在加强，“两超主导”的“新酒”正在呈现，即美中两个排放超级大国发挥主要作用的迹象已经萌生。在未来气候谈判中，全球气候合作进程在很大程度上将决定于中美两国之间的战略互动和博弈模式：合作则共赢，竞争则共失。在哥本哈根会议上，美国一开始就选择了竞争模式，使得会议在陷入困局和无果而终的同时，也导致了美中两国的直接对抗。
在国际舆论压力加大及美国国内气候政治环境改善的趋势下，美国在未来谈判中的立场转向值得期待。对中国而言，在未来谈判中，如何在美国政策转向和国际气候政治形势转变中寻找新的谈判策略和主动点，既能推进全球气候合作进程，又能维护自身发展权益，是一项新的研究课题。
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