十届全国人大代表和全国政协委员关于农民工社会保障议（提）案综述（下），本文主要内容关键词为：农民工论文,政协委员论文,社会保障论文,十届全国人大论文,代表论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
二、2007年：聚焦农民工养老保险关系的接续与可转移
在2007年召开的十届全国人大、政协五次会议上，温家宝总理指出，2004年政府提出用三年时间基本解决建设领域历史上拖欠工程款和农民工工资的问题，这项工作基本完成。在部署2007年的工作任务时，温总理强调，要加强社会保障体系建设。首先，要加快建立适合农民工特点的社会保障制度，重点推进农民工工伤保险和大病医疗保障工作。其次，抓紧研究制定社会保险关系跨地区转移接续办法。第三，进一步扩大社会保险覆盖面，特别要做好外资、私营等非公有制企业和城镇灵活就业人员的参保工作⑦。可以看出，政府对于解决农民工问题的思路越来越清晰了。在政府工作报告的鼓舞下，代表委员们关注农民工社会保障问题的热情与势头不减。大家从各自不同的视角，围绕着农民工养老保险制度继续建言献策。
早在2006年“两会”重庆团的全国人大代表对农民工社会保障问题做了专题调研。该调研表明，重庆市参加职工基本养老保险的农民工仅5万多人，占在重庆市内就业农民工总数的1.7％左右。根据此项调查，2006年，重庆绝大部分建筑、化工和装备制造企业均未为农民工办理养老保险，仅有少数民营企业为单位中担任重要职务的农民工或业务骨干购买了养老保险⑧。这个调研报告是全国人大代表在《国务院关于解决农民工问题的若干意见》发布后首次做的专项调研。值得注意的是，这项调研关于“重庆农民工养老保险参保率不足2％”的结论与劳动社会保障部此前调查得到的全国农民工参保率不足40％的结论有较大差距。
全国政协委员王翔提交的《关于进一步修改补充和完善农民工参加“社保”有关法规的提案》指出，虽然农民工最关心的是社保，最直接、最迫切需要解决的也是社保，但是在现实中农民工都不愿意“参保”，或者是参保后又纷纷退保。其原因在于目前我国社会保险基金大多数实行地市级或县级统筹，由此带来的养老保险金关系不能异地转移、医疗保险参保人不能异地就医的弊端，导致农民工不愿意“参保”。要解决农民工参加社保问题，是构建社会主义和谐社会的迫切要求，关键要解决好企业之间、城市之间社保如何衔接的问题。
另一位全国政协委员龚建明提交的《关于推进我国农民工养老保险制度建设的建议》指出，我国目前城镇职工养老保险，在计算年限、缴费办法和待遇享受等方面，都是依据城镇正规就业情况而定的，对农民工这种特殊人群，存在制度缺陷和不合理性。现阶段推行的养老保险基金区域统筹与农民工跨省区流动存在尖锐矛盾，农民工调换工作岗位后没有办法转移养老保险关系，即使个别的能转移，但是费时费钱费精力，农民工很难真正得到老有所养。为此，他建议在全国实行统一的养老保险缴费比例，同时调整现行养老保险转移只转个人账户基金的做法为既转移个人账户基金又转移统筹基金，以解决统筹基金不转移造成的省与省之间的养老保险统筹矛盾以及部分省统筹基金缴费比例低造成的统筹基金转移额少的矛盾，从根本上解决农民工输出大省在今后农民工返乡养老时的“穷帮富”问题。同时，个人缴费比例给予农民工优惠⑨。
关于农民工社会保障问题，从制度设计的角度看，存在的主要问题是：首先，农民工养老保险金不能随人转移，保险关系接续难。农民工跨省区流动比例非常高，而社会养老保险实行的是区域统筹，跨省区流动后很难转移养老保险关系，因而只有选择退保。其次，连续缴费15年的门槛难以跨越。参加社会养老保险连续缴费15年后方可享受养老待遇的规定，由于农民工务工时断时续，又不断变换地点，所以就只有不断地参保、退保、再参、再退，到最后，绝大多数人可能仍然无法迈过15年这道槛。对农民工来说，与其这样，不如退保，或者干脆不参保。第三，养老保险制度模式选择问题，即是否同样实行城镇职工基本养老保险的统账结合模式，或者是采取部分积累式养老保险还是完全积累式的养老保险。对以上问题，全国政协委员陈万志建议，应该将养老保险分成两个部分，一部分由全国统筹，农民工和全体职工共同参加，保率较低，定义为“基本社保”。对农民工只要求参加这部分社保，保率较低，具有全国范围的流动性。而对原已参加社保的城市职工，则要求在参加基本社保的基础上再参加“附加社保”，保费率相当于工资的20％左右，缴费总额基本与现在的缴费比率持平，这样可以使城里职工参加社保的水平与原来基本持平。全国政协委员王翔建议应在《社会保险法》中明确规定：“建立社会保险流动合理机制，让农民工不因换地方、换企业时出现保险失效”。比如，在养老保险中可以规定，无论农民工在哪个地区、哪个企业，工作干多久，只要他及时足额、交纳了社保，交纳的“保龄”可连续计算，只要满了15年，就可享受养老保险。只有这样，农民工无论走到哪里，在哪里干活，在哪里缴费，都在社会保险的保障覆盖之内，都能享受社会主义制度的优越性，享受社会主义大家庭的温暖和人文关怀。
全国人大代表孙洁在向大会提交的《关于探索建立适合农民工特点的养老保险制度的建议》中提出，“建立单一个人账户，不搞统账结合的模式”。同时要求建立了个人账户的农民工不允许退保⑩。应该以“低费率、广覆盖、可转移”为目标，实行全国统一政策、分级管理的农民工养老保险制度，保证农民工老有所养。该建议进一步提出，建立个人账户要按照农民工的身份证号码实现一人一户，该账户存额只能用于养老，不能提前支取，也不能退保。个人账户金额用完后，停止养老金支付，转入农村低保。而对于回乡务农的农民工，可继续在原籍所在地参加新型农村社会养老保险，待本人达到最低领养老金年龄、经本人申请经办管理部门批准的，也可将农民养老保险个人账户积累额并入本人在原籍的新型农村社会养老保险。全国政协委员栗震亚也持有相同观点(11)。对此，郑功成代表提出了不同看法。郑功成代表认为，农民工融入城市的前提是制度的统一。其中的难点是流动会导致农民工权益不断受损(12)。他认为农民工分为三类：已经市民化的农民工、农闲时出来打工但立足农民的农民工和流动性农民工。由此，应该分类分层保障农民工权益而不是建立个人账户的方式(13)。如果仅仅单独为农民工建立一套个人账户，其实还是计划经济时代按照城乡分割的思维方式并把农民工视为另类考虑的取向，它看起来是在保护农民工，实际上却是在继续强化将他们排除在城市化进程之外，实践中也必然会损害他们的利益。他也认为允许退保的养老保险制度是没有意义的养老保险制度(14)。
三、关于农民工社会保障制度的构建
郑功成代表作为学者早在2001年就提出分类分层构建农民工社会保障制度的观点(15)。他认为，工伤保险是所有农民工都需要的，这一保险因为完全由雇主承担缴费义务亦不构成农民工的负担，从而是需要急切推进的保障项目；其次是针对农民工建立相应的特殊社会救助制度，即在农民工遭遇突发性的天灾人祸时能够给以紧急救援，避免农民工遇到困境时绝望；再次是考虑建立相应的疾病医疗保障机制，解决农民工的疾病风险等；最后是建立相应的养老保险制度。在条件成熟时可以将不同制度并轨，最终向一元化的公平制度安排迈进。这就是分类分层解决农民工的社会保障。而劳动保障部社会保障研究所所长华迎放表示，农民工工伤保险和大病医疗保障目前在政策层面已经没有任何障碍，需要进一步推进的是农民工养老保险。农民工养老保险所面临的最大难题是保险关系如何转移的问题。现行的制度要求缴费够一定年限才能享受养老待遇，而且由于统筹层次不同，很难跨地区转移接续，这些与农民工的流动性形成了鲜明的对比。这与代表委员们在实际调研后对问题的思考和判断相吻合。笔者认为，从农民工目前的现实需求和生存状况看，他们最急需的是工伤保险和医疗保险，在有关政策已经出台的情况下，如何尽快而有效地将他们纳入到城镇职工工伤保险和医疗保险体系中来，增强企业或用人单位的社会责任，以及提高企业为农民工负担工伤保险和医疗保险费的积极性，是目前最迫切的问题，也是需要我们重点思考的问题。2004年1月1日开始实施的《工伤保险条例》将农民工全部纳入了工伤保险的范围，而工伤保险也是目前唯一对农民工没有制度和政策障碍的保障项目。尽管如此，农民工参保率却并不高，而工伤事故仍很频繁。这说明一些劳动行政部门监管不力，形同虚设。有关调查显示，在一些工伤案件中，没有一个案件中农民工曾见到过安全监督部门的工作人员到工厂或工地进行劳动安全检查。同时，劳动者已经发生工伤向安全生产管理部门举报的，也被拒之门外。这些均意味着工伤维权有着一个复杂而漫长的流程和难以承担的成本。在养老保险方面，由于缺乏农民工参加养老保险的强制性规定，企业为了逃避责任，降低成本，往往不与农民工签订正式劳动合同，不愿为农民工投保。而目前国家对农民工参加养老保险立法规范不够明朗，即使企业不为农民工投保，也不会受到强制性惩罚。
从农民工的处境看，欠薪、社会保障缺失和劳动关系失范仍是当前农民工问题的焦点、重点和难点，是迫切需要解决的三个主要问题，而农民工缺乏应有的政治权益保护以及话语权的缺失是这一问题的根本。这些因素是导致欠薪问题屡禁不止的重要原因，也是目前工伤保险和大病医疗保障在政策层面已没有任何障碍的情况下农民工依然享受不到应有社会保障待遇的重要原因。尽管作为国家最高权力机关和最高议政机构的“两会”代表委员提出了内容如此丰富的议（提）和建议案，但国家在农民工社会保障方面出台的全国性政策措施比较少，地方政府从各地实际情况出发制订了一些政策措施，用来保障农民工的基本生活条件。但从总体情况看，五年来在农民工的生存状况和权益维护方面并没有实质性的改善。对农民工社会保障问题持续关注的陈万志委员表示，尽管有答复称“正在研究”、“逐步解决”，但他认为这两年来并没有很大的进展。前不久曝光的山西“黑砖窑”事件作为农民工问题的一个极端表现有其历史必然性。这表明农民工的欠薪问题并没有完全解决，至少长效机制并没有建立起来，规范劳动关系的形势依旧严峻，而农民工的社会保障权益维护似乎还更为遥远。
注释：
① 由于十届全国人大五次会议上的代表提案和建议案尚未完全整理出来，故本文作者对十届全国人大五次会议上的代表委员议（提）案和建议案的资料掌握有欠完整。
② 郑功成、黄黎若莲：《中国农民工问题：理论判断与政策思路》，《中国人民大学学报》2006年第6期。
③ 《尽快实现社保全国统筹》，《成都日报》，2004年12月9日。
④ 孙洁：《关注农民工和失地农民的社会保障》，中国人大网2005年3月12日。
⑤⑥ 《“两会”代表献计：社保如何惠及流动人口》，《检察日报》，2006年3月6日。
⑦ 2007年3月5日 温家宝总理在十届全国人大五次会议上所作的《政府工作报告》。
⑧ 全国人大常委会办公厅：《2006年全国人大代表专题调研报告》，2006年11月。
⑨ 《政协委员呼吁推进农民工养老保险制度建设》，《长沙晚报》，2007年3月5日。
⑩ 《人大代表：农民工养老保险不应搞“统账结合”》，《第一财经日报》，2007年3月8日。
(11) 栗震亚：《建立适合农民工的养老保险》，新华网，2007年3月3日。
(12) 郑功成、黄犁若莲：《中国农民工问题：理论判断与政策思路》，《中国人民大学学报》2006年第8期。
(13)(14) 《农民工社保：“两会”代表意见待统一》，《第一财经日报》，2007年3月9日。
(15) 郑功成：《分类分层保障农民工的权益》，《经济日报》，2001年11月29日。
(16) 郑功成：《农民工的权益与社会保障》，《中国党政干部论坛》，2002年第8期。