经济责任审计监控权力运行的风险预警机制，本文主要内容关键词为：经济责任审计论文,权力论文,预警机制论文,风险论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
开展近30年的经济责任审计，在充分发挥对领导干部经济责任的监督评价功效上，确实开创了经济权力监督的良好范例。但随着经济责任审计边界范围的扩展，特别是受托经济责任契约下信息不对称的影响，使得经济责任审计在执行中遇到很大的困境，并演化为一系列的审计风险，且风险间的积聚效应不断膨胀，表现为财权人事权依附导致行权风险，协同工作体系缺乏导致监督风险，责任主体认定模糊导致判断风险，审计程序选择不当导致路径风险，审计成果利用弱化导致监控失效风险。为了防止系统风险的自我膨胀，须建立以“完善职能、拓展内容、弥补事项、提升效能、控制风险、延续成果”为目标的六位一体的预警机制，完善经济责任审计对权力的制约与监控职能。 一、完善职能，发挥经济责任审计联席会组合拳效应 权力作用机理的有效性取决于该项权力发挥作用的结果能否得到强有力的保障执行。美国国会控制理论（The Congressional Dominance Approach）中提到，对于委托代理关系的检查，要求实施检查的机构一方拥有权力否决或阻止特定代理人的某些特定行为，但我国审计机关的权力执行程度依赖于其他政府部门的配合，特别是审计结果执行力度是以其他部门实际使用力度为前提的，审计机关没有否决和阻止的权力。审计行为是在运用审计权力获取经济信息的基础上，将审计评价提供给干部管理部门，审计评价为纪检、监察、司法部门介入调查提供引导性信息，为领导干部考核提供经济责任鉴证信息，为政府提供强化政府治理的信息，为人大监督提供报告性信息。 （一）建立联席会协同工作机制，增强部际监督合力 一是联席会各部门把经济责任审计工作纳入年度工作目标责任，作为各部门领导工作绩效和责任的重要考量指标。二是推行经济责任联席会监督主体联合一体化工作体例，创新审计组人员构成，由联席会各部门抽调人员组成部际审计组，充分发挥各部门在审计中不同视角和关注点的优势，以此扩大审计事项的覆盖面，提高审计评价的精准度。三是联席会各部门领导均出席审计组进场会，从各部门对经济责任审计的不同要求宣读审计事项，彰显经济责任审计的重要性和结果归口应用管理。四是对重要事项和疑点线索，各部门组成联合调查组，结合执法、执纪各部门的权力和手段优势，开展联合调查，合并取证，构筑经济责任审计立体调查网。五是审计与纪检、检察机关实现线索互换共享，纪检和检察机关发现线索，涉案资金又不足以立案时，应主动向审计机关提供线索，发挥审计机关查实取证的专业优势。审计机关发现的违规违纪线索，要及时向纪检、检察机关递交线索并说明情况，以便立案调查。 （二）调整联席会成员组成单位，增强监督针对性 一要将人大常委会加入联席会成员名单，其他单位对人大常委会负责并向其报告审计结果，有利于人大常委会以监督主体的身份参与到经济责任审计中，有针对性监督考核其任用领导干部的经济责任。二要实行领导干部归口管理制度，采取成员单位动态调配，将被审计对象的归口管理单位纳入联席会名单和审计组，与被审计对象无关的联席会单位可以暂时不参加此次审计。三要明确联席会的牵头组织部门，实行全程由审计机关负责制，改变由审计机关协调组织的局面，推动实现联席会工作的责任化和规范化。 二、拓展内容，实行经济决策立体审计 （一）强化制度制定领域经济责任审计 由于经济责任审计存在滞后性，主要针对已成熟的“租金”事项开展事后审计，对不断适应监督手段变化而出现的权钱交易新领域则缺少预见性，对新兴行业和权力寻租新事项的跟踪审计严重滞后，而此领域产生租金主要集中在政策的制定过程，即“事前寻租”。权力寻找利益是无边界的，权力拥有者会通过“制度供给”的方式来设立新的“政治创租”，而制度制定过程促使租金产生的行为较为隐蔽，且表面上看似合法合理。公共权力寻租对两个经济增长点产生影响。一是影响固定资产投资建设的效率和质量，根据Tanzi和Davoodi的研究结果显示，若新加坡公共权力寻租的严重程度提高到与巴基斯坦同等的水平，其财政支出占GDP的比例将上升1.6%，政府税收占GDP的比例将下降10%。大量的财政资金投向能够得到较多“租金”的重复建设和形象工程。二是公共权力寻租与投资负相关，世界银行通过对14个来源国和41个东道国的直接投资实证分析表明，腐败指数每上升一个等级，外商投资下降11%，等同于边际税率提高3.6%。所以，建立制度制定过程的审计，一要监督和评价制定者制定制度过程的合理合规和有效，检查制定过程的寻租行为，实现制度的有效供给；二要对制度执行的后续效应进行审计监督，以对社会大众的长远影响为着眼点，开展审计评价，实现对制度执行的有效监督。 （二）推进经济决策事项经济责任审计 经济决策审计目前处于监控盲区，长期以来形成对于领导干部决策不可置疑的惯性思维，导致审计机关也不插手决策事项的审计，违背了审计没有假设的原理。首先，前移审计关口，加大事前审计力度，建立经济决策程序科学合规的审计评价监督体系。其次，设计合理的决策程序，防范和规避外来利益方的干扰和影响，杜绝利益寻租和独断专行。要建立集体决策议事规则和议程，重点是采用“电子会议”决策，实行背靠背投票表决，不看脸色做决定，不依权威执行事，避免集体决策受领导个人意志左右。最后，构筑经济决策事项投资回报率的效益评价规则。对风险和收益进行系统分析、权衡，特别是不确定性因素带来的不可控风险；制定影响投资收回的风险应对策略，重点关注权力寻租、权力干预、权力套现等风险促成因素；跟踪决策项目后续综合绩效审计，对负效益和投资损失的项目进行原因分析和责任追究。 （三）构筑经济决策立体多元审计网 经济决策行为从开始、结束到结束后，各种显性和隐性的影响都会凸显。环环紧扣的决策，如果缺少了过程的跟踪审计，就会全盘否定先前进行过的任一阶段的审计评价，增大审计风险，而且此种风险不可预判，不可控，打击面和危害力极大。为规避风险，要把经济决策责任审计向前延伸，构筑经济决策审计全程监控机制，将经济决策行为按照过程划分为事前、事中、事后。在经济决策事项开始前，对被审计单位的政策保障和制度供给进行事前审计，政策和制度是保证决策在框架约束范围内的重要前提和基础，也是防止用公权谋私利的重要保障，主要审计评价政策制定的程序合理性，执行合规性和有效性，对不断革新的经济事项是否有较完善的政策作为支撑；在经济决策事项进行中，基于政策执行的效率和效果两个方面进行审计评价，切实发挥政策制定的效益，防止政策执行流于形式，不对实体经济发展产生积极的正面影响；在经济决策事项结束后，要对被审计单位领导干部决策行为进行经济责任审计。 三、弥补事项，拓展延伸审计链条 经济责任审计是为了弥补由利益冲突和信息不对称引发道德风险的缺陷而产生。通过审计监督，检查受托经济责任行为和经营信息，对信息的不完全进行检查和揭示，降低受托行为双方的信息不对称，提高受托人实施道德风险行为的成本与代价。道德风险行为不仅在离任时会发生，而且会贯穿于整个行权过程。为此，延伸经济责任审计事项，显得尤为必要。 （一）强化经济责任任中审计监控 任中经济责任审计能够减小风险，全程监控受托人在经营期间的道德风险行为，规避“先离任后审计”的尴尬，切实为干部管理部门提供科学评价业绩的依据。一要开展领导干部经济责任的任中和离任两次审计，在需要时可在任期后进行责任追踪审计，任中审计作为离任审计的基础。任中审计主要关注经济决策和政策执行，离任审计强调总体管理运营的成效。二要完善被审计单位内审部门对领导干部任期阶段性经济责任报告的提交工作，形成定期向审计机关报送责任报告和反映发现的重大问题线索的机制。 （二）加强经济责任延伸审计力度 延伸审计是经济责任审计过程中最重要的审计调查手段之一，能够全方位多层次调查被审计对象的经济事项，是较为容易获得调查线索和进行取证的手段。一要在审计组内设置延伸组，按照被审计单位经营活动内容和资金流向，并以此作为关注点，负责延伸审计关联业务往来单位，延伸组重点调查资金发生与项目发生的对应关系，谨防资金已流动而项目未发生的套取变现资金的行为。二要由联席会成员单位参与配合延伸审计，仅靠审计机关延伸审计，权力和手段受限，在发现可疑问题和线索时无权进一步深入调查，纪检监察机关参与延伸，可以实现对执纪执法手段的有益补充，提升威慑力。 四、提升效能，改进审计结果公开 审计结果公开是提升经济责任审计制约和监督权力实效的最直接手段，能够提高经济责任审计的社会影响力，将公众监督纳入权力监督的体系中，是加强民主法治建设的必然趋势。审计结果公开的目的在于向社会公众的委托行为负责，让作为终极委托人的社会公众了解公共受托经济责任的履行情况。 （一）审计结果与干部任用紧密结合 审计结果公开会影响领导干部的提拔任用，在“先离任后审计”的惯例下，公开审计结果成为审计监督部门较为困难的抉择，根源在于先提拔后审计的惯例削弱了审计结果对干部考核的约束力。美国1972年在会计总署机构重组中，最重要的举措是提高机构的透明度，以此提升审计结果的应用程度。首先，被审计对象要正确认识经济责任审计，做到“三个明确”：一要明确审计机关做出的经济责任评价，是从审计监督角度认定的经济行为责任，并非是受托经济行为的全部责任；二要明确审计结果是干部考核任用的重要判断依据，并非是全部依据；三要明确经济责任审计是加强领导干部监督的重要手段，并非是全部手段。其次，严格落实不明确经济责任不完成真正交接的规定，要在领导干部任期届满或调任、转任、轮岗等事项之前进行审计。最后，审计结果与经常性的干部监督结合起来，纪检监察机关要建立领导干部廉政档案，组织管理部门要建立领导干部工作实绩档案，审计部门要建立领导干部经济责任审计档案，加大各个干部归口管理权力部门对经济责任审计报告的运用力度。 （二）实行审计结果公告制度 各国审计机关都注重向社会公众提供绩效审计产品，包括用通俗易懂的语言对重要报告加以总结。2009年，浙江省首次把没有经过任何加工和粉饰的经济责任审计报告原版向社会大众公布，让社会大众看到领导干部履行经济责任的真实完整情况，引发了社会大众对于领导干部行权监督的热议。实行审计结果公告，一方面，要保证制度供给有效，完善法律保障，强化审计报告权。建立《审计结果公告条例》，考虑国家发展的实际，采取渐进公开，分步分项实现审计结果透明化，将公开的定期报告与单项报告结合，改进审计结果公开的效率和效果。另一方面，审计机关通过扩大审计公告权来处理审计结果，建立健全向社会公布审计结果的信息披露制度，跟踪审计结果处理，形成审计、舆论、社会监督的多重约束机制。 五、控制风险，建立经济责任履行报告体系 经济责任履行报告是被审计对象向审计机关和干部管理单位提供的，关于受托经济责任履行过程和结果的报告，对任期工作做全面总结，评价经营业绩，计算各项经济指标的完成情况，是审计机关开展经济责任审计的基础，并能作为审计风险控制的有效手段。 （一）建立经济责任履行报告体系指标 借鉴美国审计署绩效责任履行报告的体例，制定经济责任履行报告体例，主要内容包括：导论；领导干部对经济责任和财务数据可靠性的个人声明；对内部控制有效性的个人声明，遵守廉政的个人声明，受托经济责任目标概要，经济绩效实现情况综述，评价绩效的程序；管理层分析，公共资金和资源使用利用情况，长远战略发展目标，内部控制执行，经济责任履行的影响因素，管理挑战；财务信息，财务状况说明，财务负责人声明，经审计的财务报表、审计报告、审计委员会报告、内部控制鉴证报告；上一级领导声明，对被审计对象行使受托经济权力的评价；附录，对主要成绩和贡献的描述，包括人力资源管理和生产经营管理。 （二）促推经济责任履行报告执行 联席会各成员单位对归口管理的各部门领导干部要施行经济责任履行报告执行考核，督促领导干部提交履责报告，归口管理单位要对履责报告内容的真实性、完整性负责，并由行政长官做出个人声明。 六、延续成果，整改结果纳入后续评价报告 审计机关在向组织部门提交经济责任审计报告后，被审计单位就审计报告提出和揭示的问题进行整改、落实、执行情况已不再向审计机关报告反馈，中止了审计成果的有效利用，不利于审计机关掌握整改情况。导致每次审计都是全新的审计，零基础的审计，缺少审计事项的延续性，不利于审计机关审计质量的改进和效率的提升。要有针对性改进日后的审计计划，不断丰富和完善下一次经济责任审计的事项内容，实现让被审计单位经历一次审计、得到一次整改、实现两项提升——科学决策能力提升和综合管理水平提升的目的。 一要建立经济责任审计成果运用落实情况的反馈、检查和综合分析制度。被审计单位在接到审计报告的规定时限内须向审计机关报告审计决定执行和落实整改情况，并将整改措施的可行性进行分析说明；二要联席会成员单位及时向联席会反馈审计结果运用的方案设计和制度保障。对审计中发现和揭示的问题，要以联席会的名义向被审计单位提出具有较强针对性的措施建议，并以审计专报的形式向党委政府报告；三要加强经济责任审计成果的深度分析和提炼，从制度、管理、内控、绩效、责任的高度总结问题，把审计成果用深用透，实现审计成果的延续和多次开发利用，提出从源头实现良治的方案措施；四要审计机关把被审计单位整改落实结果纳入经济责任后续评价报告，以此作为正式报告的补充，丰富报告的内容，体现报告在揭示、分析、解决问题的三位一体框架结构；五要将被审计单位的整改落实结果纳入领导干部考核评价的指标体系中，督促领导干部行权过程和责任履行的善始善终。标签：经济责任审计论文; 审计报告论文; 经济论文; 审计计划论文; 经济风险论文; 审计质量论文; 会计与审计论文; 风险评价论文; 审计目标论文; 决策能力论文; 制度供给论文; 预警机制论文; 经济学论文; 时政论文; 离任审计论文;