试论人民政协作为专门协商机构的意蕴，本文主要内容关键词为：人民政协论文,意蕴论文,试论论文,机构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D664 文献标识码：A 文章编号：1008-4088(2016)05-0026-05 《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》指出：“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用，坚持团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，不断提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化水平。”[1]其中，专门协商机构的表述引人注目。显然，从历史上看，它是对人民政协性质和功能的一个新提法、新定位。就此，关于人民政协的性质和功能，同时有了两个正式的表达：统一战线组织、专门协商机构。那么，对人民政协而言，专门协商机构的新定位是从什么意义上提出的?其意蕴如何? 理论上看，专门协商机构这样一个有关人民政协的新定位应从以下三方面来解释。 一、专门协商机构是人民政协适应国家治理现代化要求的新定位 从一段时期以来中共关于政治建设理论建构的历史来看，人民政协专门协商机构的提出，无疑是国家治理现代化战略目标和社会主义协商民主理论发展合逻辑的结果。早在2007年，《中国政党制度》白皮书就已确认，协商民主构成中国社会主义民主的重要形式。中共十八大提出健全社会主义协商民主制度，推进协商民主广泛、多层、制度化发展的战略。十八届三中全会又在布局国家治理体系和治理能力现代化战略目标的论述中，将协商民主表述为是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。并就此对发挥人民政协协商民主重要渠道作用，提出了一系列要求：“完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序。拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效。”[2](P30)所有这些政治发展战略和理论之中，都包含着人民政协性质和功能的变迁逻辑。 将人民政协定位为专门协商机构有其特定的现实背景，即推进国家治理现代化被确定为全面深化改革的总目标，而发展社会主义协商民主则是推进国家治理现代化的一个重要方面。国家治理现代化——社会主义协商民主——人民政协专门协商机构，其在理论上是一脉相承的。或者说，专门协商机构是人民政协适应国家治理现代化要求的新定位。这一新定位意味着人民政协协商民主功能的强化和广阔的发展前景。 首先，国家治理现代化的一大特征，就是软权力在国家治理中扮演着日益重要的角色。本质上，协商民主可以归之于软权力范畴。它的公共政策功能，是指协商对公共政策的影响，而非具有强制性的权威决策；它的社会团结功能，取决于协商的沟通、说服所形成共识，而非强制性的压力；它的政治合法性功能，则在于它为人们提供了方便的、具有一定日常生活意义上的公共参与。 其次，传统国家管理体系向现代国家治理体系转变，关键是从国家与政府主导的单一权力结构，向国家与社会、政府与公民的合作、政治权力与政治权利统一的多维结构转变。协商民主正是适应这一转变的有效形式。就此而言，中国特色社会主义协商民主就具有明显的建制性。它具有全社会对话的特征，或者说具有广泛、多层、制度化发展的取向：既有党派之间的政治协商，又有政治体系各层次相互间的政策协商，还包括社会团体和公民之间的社会协商。所有这一切，都从权力结构转变的意义上推动着中国国家治理现代化的现实进程。[3] 第三，理论上，尽管国家治理现代化的内涵及所涉及的要素非常广泛，但形成稳定的保障政策社会适应性的体制，无疑是国家治理现代化最核心的一个方面。政策是国家治理的核心问题。在保障政策社会适应性的制度体系中，协商民主制度构成其中的一个基本方面。我们将协商民主定义为中国特色社会主义民主的基本形式，或者将政治协商看做是中国特色社会主义基本制度的一部分，都是以它们与国家治理现代化的现实关联为依据的。 如果说，推进协商民主广泛、多层、制度化发展构成中国国家治理现代化的一个基本方面的话，那么，鉴于人民政协在当代中国政治体系中的独特地位和作用，赋予其专门协商机构性质和地位的前提和基础就在其中了。 首先，就完善中国特色社会主义政治制度而言，应更好地发挥人民政协协商民主的功能。国家治理现代化的本质是制度的现代化，重点是提高现有制度的执行力。人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的组织载体，其组织内涵的充分展现，就是要不断提升它所承载的协商民主功能的制度化、规范化、程序化水平。 其次，就优化政策的制度保障而言，应着力强化人民政协影响政策的作用。协商民主作为构建稳定有效的政策保障体制的一部分，是国家治理现代化的重要方面。中国的协商民主具有多种形式，比如就内容来说有所谓政治协商、政策协商、社会协商等。又具有多种功能，如参与表达、反映诉求、广纳群言、广集民智、增进共识、增强合力等。但概括起来说，这些形式和功能最为集中的目标就在于影响政策。在我国不断完善着的政策保障体系中，人民政协发挥着常态的、制度化的影响政策的作用。或者说，它是专门发挥影响政策作用的一个组织体系。 第三，就治理的规律要求而言，应完善人民政协作为组织化参与的途径和机制。中国的协商民主具有自身独特的政治逻辑。西方的协商民主主要是弥补选举民主的不足，而中国的协商民主则是在多元利益和观念日益分化背景下解决有序政治参与问题形成的基本制度。协商民主就是“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”[2](P20-30)。而现代政治的基本经验昭示，有序政治参与的最优途径即组织化的参与。人民政协恰是最具中国特色的组织化参与体制。 二、专门协商机构是人民政协团结和民主两大主题内在逻辑的历史展现 作为当代中国政治体系的正式组织，人民政协历时已久。在目前发展阶段，将人民政协的性质在统一战线组织的基础上又辅以专门协商机构，其前提和基础是什么呢?历史上看，这无疑应追溯至人民政协团结和民主两大主题的历史展现过程之中。迄今为止，团结和民主一直是人民政协两大功能性的主题。“在中国共产党的领导下实行团结和民主，是人民政协性质的集中体现，是人民政协产生和发展的历史根据，是人民政协继往开来的方向和使命。这两大主题应继续贯穿于人民政协的全部工作中。实现紧密团结，发展民主才更有基础；发扬广泛民主，加强团结才更有力量。”[4]业已形成的关于人民政协性质和功能的双重表达与其团结、民主两大主题存在着明显关联，或者说这种双重表达是人民政协适应两大主题现时代发展的必然逻辑。就团结和民主内在的统一性而言，统一战线组织似乎是较多循着从团结到民主的逻辑；而专门协商机构则不同，它显然更多循着从民主到团结的逻辑。 在当代中国的政治体系中，人民政协的性质长期被定义为统一战线组织。因此，关于人民政协专门协商机构的理论阐发，只有实现与统一战线组织的理论连接，才能得到合理的解释。对人民政协而言，统一战线组织、专门协商机构的性质和功能定位绝不是替代性的，而是共存的。事实上，二者都是基于人民民主理论的发展和不同政治关系所形成的概括性认识。 人民政协统一战线组织性质，是以中国共产党领导的工农联盟为基础的人民民主本质理论为基础的，揭示和强调了人民政协在当代中国政治体系中相对于其他正式组织的政治地位和性质。统一战线是中国共产党革命和建设的基本经验之一，也是中国共产党领导的工农联盟为基础的人民民主本质理论的有机构成部分。其基本逻辑就是团结一切可以团结的力量致力于社会主义现代化建设。在统一战线理论中，团结具有逻辑上的优先性。无论是改革开放前的人民民主统一战线(1956年以后还有革命的统一战线等)，还是改革开放以来的爱国的统一战线，团结在逻辑上的优先性都是毋庸置疑的。区别仅在于：由于统一战线的任务不同，团结范围有所不同罢了。其基本逻辑犹如邓小平早年讲过的那样，“只要有敌人，有朋友，就得团结朋友，孤立和打击敌人，就还得有统战工作”[5](P187)。 人民政协专门协商机构性质，是以不断发展着的人民民主形式理论为基础，揭示和强调了人民政协在人民民主的各种实践形式中相对于其他形式的政治地位和性质。理论上，虽然团结和民主两大主题存在着不同的逻辑关联，但即使在统一战线视野中，团结逻辑上的优先性也不意味着可以忽略民主的意义。相反，就它们间的现实情形而言，民主很大程度上构成了团结的资源、甚至基础。显然，为了团结而团结是不具备团结的可持续性的，只有当人民政协充分发挥协商民主作用的时候，相应的可持续的团结才是可期待的。或者说，团结在理论上更多的是民主的结果。这种情形在近些年关于人民民主形式的理论总结中得到充分展现。2006年2月，中共中央颁布《关于加强人民政协工作的意见》，第一次明确提出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”接着中共十八大将协商民主从民主的一般形式提升到民主的制度形式，提出了健全社会主义协商民主制度的重大命题。十八届三中全会又将协商民主定义为中国民主的特有形式。而在中国协商民主的制度体系中，人民政协长期以来的实践就是沿着今天被称为“社会主义协商民主”展开的。它围绕三大任务即政治协商、民主监督、参政议政的现实行动，就是以追求共识为目标的协商形式。其深刻地包含着将协商民主对团结的建构隐含在民主实践之中的逻辑。 总的说来，人民政协的统一战线组织性质是以人民民主的本质为基础的；而人民政协的专门协商机构性质则是就人民民主的形式而言的。在人民民主范畴中，二者具有本质和形式的特征及意义。如果说人民政协统一战线组织性质强调的是从团结到民主的逻辑，那么，它的专门协商机构新定位则揭示了从民主到团结的新认识。人民政协性质的双重表达，体现了它基于团结和民主两大主题在功能上的有机统一。 改革开放以来，在中国政治发展历史进程中，人民政协的组织性质在统一战线基础上向专门协商机构演进的逻辑是清晰的。首先，统一战线范畴中各主体性质的认识与时俱进：中国共产党的地位从革命党到执政党；民主党派的性质定位从民族资产阶级、小资产阶级政党到社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者的政治联盟，再到参政党；参加人民政协的界别从传统行业到社会新阶层的拓展；政协委员的社会身份从被团结的对象到社会精英。其次，对人民政协的认识进一步深化。人民政协从传统的统一战线组织到参政议政的重要场所，再到中国政治体制的重要组成部分和社会主义民主的重要形式。这种演进的逻辑及相关话语的变化，意味着人民政协专门协商机构的性质定位已具备充分的前提。 三、专门协商机构是针对人民政协在协商民主体系中独特地位的新概括 人民政协专门协商机构的性质，是就其在我国业已形成的协商民主体系中的独特地位而言的。或者说，它是相对于政党协商、人大协商、行政协商、人民团体协商、基础民主协商等而言的。在我国，推动协商民主广泛、多层、制度化发展，是一个系统性命题。在这个系统中，只有人民政协才具有专门协商机构的特点和性质。 作为中国特色社会主义民主的基本形式之一，协商民主在现实中已经有了相当程度的展现。基于中国经验，所谓协商民主就是指执政党、政府及社会各方就公共事务进行对话和讨论，以期达成政策共识为决策寻求前提和依据的活动。在我国，协商民主是有传统和基础的。其中，组织化、制度化程度最高，历史最悠久的当属以人民政协为载体开展的协商民主。 首先，与其他协商民主形式相比，发挥协商民主的作用，是人民政协本身的职责所在，即人民政协是专门发挥协商民主作用的机构。在中国协商民主体系中，除了人民政协之外，其他协商形式如政党协商、立法协商、行政协商等，是有关党政部门履行各自职责必需的工作方式和机制，目的在于通过协商更好地履行职责。比如对人大来说，立法协商仅是其履行立法职责的具体工作方式之一，通过立法听证等协商形式，使社会需求进入立法过程能够获得一定程度的保障。而对人民政协来说，协商民主的意义则与之大不相同，协商形式不仅是人民政协的具体工作方式，贯穿于它“三大任务”的实现过程之中，而且，发挥协商民主的作用，本来就是它的基本职责。这也就是说，协商民主构成履行职责的具体工作方式，还是构成职责本身，是区分人民政协与其他协商民主形式的基本所在。这一区别应该是定义人民政协专门协商机构的客观依据。 其次，与其他协商民主形式主要表现为程序性制度不同，人民政协作为专门协商机构主要表现为组织性制度。作为有关主体履行职责的工作程序和机制，其他协商民主形式主要表现为程序性的制度安排。以制度化的角度视之，这种程序性安排目前已形成了从刚性到柔性的一个谱系。严格刚性的协商制度一般由法律作出规定，如现行《立法法》第36条第2款规定：“法律案有关问题专业性较强，需要进行可行性评价的，应当召开论证会，听取有关专家、部门和全国人民代表大会代表等方面的意见。论证情况应当向常务委员会报告。”立法听证成了相关立法的必经程序。一般刚性的协商制度则由不同层次的文件作出规定。如《关于加强政党协商的实施意见》规定，政党协商形式主要有三种：定期的会议协商、不定期的约谈协商、随机的书面协商。协商是必需的，但协商的形式则是可选择的。柔性的协商形式多见于社会团体的协商和基层民主协商，如居民委员会关于小区管理开展的协商等。与上述程序性的制度安排不同，人民政协范畴中的协商民主则主要表现为组织性制度，即以充分发挥协商民主作用为目标将有关方面连接起来开展协商的制度。人民政协作为当代中国政治体系中的正式组织，具有系统化的组织结构，不仅形成了与全国政权体系并行的政协组织(乡镇一级政权除外)，而且，其运作也形成了颇具中国特色的“两会”制度(惯例)。作为正式组织，人民政协发挥协商民主作用的实践中，所形成的专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等形式，都具有组织性制度的特征。所谓专题协商，就是围绕某一政策专题，人民政协组织相关委员和人士与该政策专题负责人展开的协商。而所谓对口协商，则是政协的各专委会及参加政协的各党派、团体与党和政府相关部门间的协商。至于以界别小组会议、界别联组会议、界别协商座谈会、界别提案、界别视察等为形式的界别协商更具有组织性制度的特点。在这一特点上，提案办理协商也不例外，提案者、办理者、政协提案工作机构之间开展的协商，就是围绕提案落实事项，将三方连接起来开展协商的制度。总之，组织性的而非程序性的协商民主制度，应该是定义人民政协专门协商机构的又一客观依据。标签：全国政协论文; 社会主义协商民主制度论文; 人民民主论文; 国家治理现代化论文; 民主制度论文; 治理理论论文; 制度理论论文; 协商民主论文; 统一战线论文;