产权管制下的农地抵押贷款机制设计研究——基于制度环境与治理结构的二层次分析，本文主要内容关键词为：农地论文,管制论文,二层论文,治理结构论文,抵押贷款论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农民收入增长缓慢的根本原因之一是产权管制导致农民无法充分利用土地资产创造收入并积累资本(徐建国，2011)。土地产权的不完整性与不完全性，在一定程度上导致市场机制未能在农村金融、农地权利转让等一些领域充分发挥作用(郭忠兴、罗志文，2012)。新时期下，土地产权管制的突出表现之一为农民土地抵押权的缺失①，并因此导致农村金融市场交易费用过高、信贷资金市场利率偏高，难以满足农民的资金需求。资金缺乏意味着资本投入不足，阻碍农业增效及农民增收。正因为如此，土地承包经营权抵押贷款受到各界关注，也得到了中央政府有关部门的大力支持及地方政府的积极响应。虽然中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出：赋予农民对集体资产股份的抵押、担保等更多的权利。然而，法律层面仍禁止农地抵押，即便农民愿意抵押农地，银行也不愿承担法律风险。 各地试点的实践中，土地承包经营权抵押贷款确实在一定程度上提高了农民的资金可获能力。然而，从本质上看，试点中的农地抵押贷款并非严格意义上的土地承包经营权抵押贷款。各地一般基于土地承包权与土地经营权分离的理念，在保持农民家庭承包关系不变的基础上，以若干年限的土地经营权为担保物(汪险生、郭忠兴，2014)。这似乎有“走向异化”之嫌疑！然而这仅是法律禁止农地抵押的结果吗？还有哪些约束条件导致了土地承包经营权抵押贷款“走向异化”？另外，目前试点中的农地抵押贷款项目多数还需要辅以他人的担保(或相互联保)，很多所谓的土地承包经营权贷款其实是一种“综合性”贷款。我们是否可以据此否定这种“迈向综合”的抵押贷款？还是认定其为基于实践的“创新”？然而，一个不容忽视的事实是土地承包经营权抵押为农民打开了通往正式金融机构的“大门”。如宁夏同心县带有“互助”性质的土地承包经营权流转合作社为社员提供信贷担保②，有力提高了普通农户基于地权的融资能力。 虽然已有文献中不乏对转型经济体(如越南、秘鲁等)农地金融的研究，但这些研究(Brasselle et al.，2002；Do and Iyer，2008；Field and Torero，2003；McKechnie，2005)多偏重于分析农民的信贷可获性，缺乏针对农地抵押贷款机制设计的研究，况且中国的农地产权结构与上述国家显著不同。国内文献大多对农地抵押贷款予以规范性分析或者探讨农民的农地抵押贷款需求意愿(高圣平、刘萍，2009；钟甫宁、纪月清，2009；姜新旺，2007；兰庆高等，2013；厉以宁，2008；史卫民，2009；肖轶等，2012)。即便伍振军等(2011)、李伟伟等(2011)对同心县农地抵押贷款模式作了解析，但两者皆侧重于对运行模式进行描述性分析，进而评估其效绩。总之，在深层次上讨论农地抵押贷款机制设计方面的文献并不多见。虽然也有学者(陈家泽，2008；黄少安、赵建，2010；王选庆，2003)就类似问题作过探讨，如黄少安等认为当前我国农村可以选择的土地金融模式依次为土地信用合作社(土地信托)、土地融资租赁和土地证券化，其他学者也提出了土地银行的改革设想。但这些研究的重点在于或者从宏观层面探讨改革的思路，或者梳理农地金融演进脉络，而对于实践中的农地抵押贷款运作过程并没有着墨太多，更没有涉及薄市场约束下土地资产的处置问题，而这恰恰是农地抵押贷款中的核心环节之一。虽然已有研究(汪险生、郭忠兴，2014；李伟伟、张云华，2011)也指出了法律规制会影响到农地抵押贷款的实现，但较少涉及产权管制对担保物处置的作用机理。 银行发放抵押贷款的前提是担保物在借款人违约后能够处置。由于存在产权管制，目前农地市场仍然是一种薄市场。因此，评估地权价值，以及处置违约后的抵押物等都面临着不菲的交易费用。实践中，不同试点地区的土地承包经营权抵押贷款运作模式不尽相同。因而，我们需要一个理论去建构一个统一的分析框架，以便分析农地抵押贷款的机制设计，从而能更好地诠释不同的模式共性、差异及其背后原因。为此，本文借鉴威廉姆森对社会科学研究的四层次分析方法(Williamson，2000)，从制度环境与治理结构两个层次探讨农地抵押贷款的机制设计。制度环境是社会分析的第二层次，它是由一系列制度安排组成，包括宪法、法律、产权等正式规则，它为人类行为提供保障并设置约束，决定了人们利用资源的选择集。在该层次的约束下，人们会自发地选择各种竞争准则，并以某种治理结构(第三层次)为载体，实现资源的有效配置。而治理结构的选择则以交易费用最小化为依归。在实证层面上，交易费用主要从资产专用性、不确定性、交易频率3个方面来度量(威廉姆森，2000)。然而，资产专用性与交易频率都有难以克服的内生性问题，从而使得实证研究结果的可靠性受到影响③。庆幸的是，本文中农地资产专用性是外生给定的，所以可用资产专用性及不确定性衡量农地抵押贷款的交易费用。 在具体讨论农地抵押贷款的机制设计之前，本文第二部分基于产权管制的背景，从资产资本化的视角梳理了农地抵押贷款的演进脉络。抵押是资产资本化一种表现形式，它不仅在政策上提出落后于农地流转(另一种资产资本化的表现形式)，而且在法律层面更是严重滞后；事实上，农地流转也是经历了从法律禁止到法律认可的过程。第三部分，从资产专用性与不确定性两个维度诠释农地抵押贷款交易费用之根源，为农地抵押的治理结构选择提供理论基础。第四部分，从制度环境和治理结构两个层次探讨农地抵押贷款的机制设计，尤其是优化农地抵押贷款的治理结构与基本思路。第五部分总结了本文研究结论。 二、产权管制与农地资产资本化：从允许农地流转到支持农地抵押 (一)产权、产权管制与权利价值 “产权是一种通过社会强制而实现的、对某种经济物品的多种用途进行选择的权利，这种强制依赖于政府的力量、日常的社会活动及通行的道德伦理”(约翰·伊特韦尔等，1996)；对于产权所有者而言，产权既可以保护其权利，也可以约束其行为，所以不存在绝对的产权。由于交易费用的存在，资产的多种属性很难完全识别，必然导致产权的某种属性就会暂时留在公共领域中。一般而言，产权的公共域越大，则权利价值越低；一旦这种属性的经济价值提高到大于其识别的费用，产权又将会再次界定，交易就可以进行(Y.巴泽尔，1976)。然而，除技术上的因素与人的认知能力外，政府管制也是造成产权公共域的主要原因(何一鸣，2010)。因此，政府针对产权的不当管制措施(即为产权管制)降低了产权价值。 从产权结构来看，产权管制包括对占有权、使用权、收益权、处分权的管制。管制其中任何一个权利子集都会影响到产权价值。占有权一般理解为狭义的所有权，表示人与物的占有关系。农村土地集体所有制决定了非本集体经济组织的其他外部人员没有资格成为土地承包经营权的权利人，因而限制了农地可以转让的范围。与此同时，实现抵押的前提是担保物可以转让，所以法律层面禁止土地承包经营权抵押是农地处分权管制的一种表现形式。此外，农地尤其是耕地的用途受到严格管制，将其转换为非农用途必须经过严格的土地征收审批程序④。资产的用途决定了权利的价值，只限于农用的土地价值远远低于非农用途土地的价值。鉴于用途管制在客观上人为地导致了土地市场分割，所以产权管制不可避免地影响了土地承包经营权的价值。
图1 农地产权管制示意图 (二)放松产权管制与农地资产资本化⑤ 资产资本化是指通过租赁、一次性买卖、抵押等多种形式在市场上将资产未来若干年的全部或者部分价值予以贴现的过程。由于抵押不需要转移资产使用权和所有权，因此，从提高资产利用效率的角度看，抵押是实现资产资本化运作的最佳形式。由于集体土地的成员权性质，集体土地所有制前提下土地承包经营权的转让仅限于在集体内部进行，因此，这种市场范围狭小，对农地资产资本化的作用不明显。所以在更大范围内培育农地租赁市场、推进农地抵押贷款，对唤醒农村“沉睡”资本的意义不言而喻。显然，我们无法以禁止转让的农地权利作为抵押之标的物。这不仅是因为一个健全的地权市场能为农地价值评估提供依据，更为重要的是担保物的最终处置依赖于农地市场。总之，资产资本化要求政府放松对农地处分权的管制。 2002年颁布实施的《中华人民共和国农村土地承包法》(以下简称《土地承包法》)不仅确认了农民的土地使用权和收益权，而且认可了农民的转让权，允许农民以转包、出租、互换等多种形式转让土地；不过，《土地承包法》放松的领域也仅限于农业用途，农地处分权管制尚未完全解禁。《土地承包法》对农地是否可以抵押没有明确规定，但《担保法》、《物权法》明文禁止土地承包经营权抵押贷款。近几年，城乡居民之间巨大的资产性收入差距以及农村非正式金融市场上高昂利率的水平让各界认识到盘活农村土地资产的必要性。2010年5月19日，中国人民银行联合多个部门印发《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》支持地方进行农地抵押贷款试点。2013年11月12日，中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”。其实，早在2003年宁夏同心县就开始探索农地抵押贷款，目前已形成一套比较成熟的做法。所以，法律禁止的一定是现实世界存在的，有时非但不能禁止，反而会诱发另一种资产资本化形式出现。因此，尽管农地资本化在经济社会发展不同阶段的表现形式不同，但我们需要正视实践中对农地资本化的现实需求。 (三)农地抵押贷款及其经济影响 欧文·菲歇尔在《利息理论》中讨论的利率是不包含交易费用的名义利率。实际上，现实生活中因存在交易费用而导致真实利率高于名义利率⑥。对于贷款农户而言，在未来土地经营收入一定的情况下，财富(资本积累)决定于利率，利率越高则积累的财富越少，致使经济条件落后，从而导致社会不耐程度进一步增加，贷款的贫困农户也就难以跳出“贫困陷阱”(菲歇尔，1963)。农地抵押的作用就在于降低贷款的交易费用，切断“利率提升链”。抵押之所以能够降低交易费用(银行的贷款风险)是因为抵押贷款所涉及的信息费用主要是关于担保物的，而一般性贷款则是关于借款人的；“物”的信息较为明确、易获取，所以抵押克服了借贷双方因“人”而存在的信息不对称问题。 另外，利率通过影响资产的利用方式进而影响经济增长。为方便分析，假设只存在一种投资机会。如图2所示，横轴代表收成时间，纵轴代表每一时刻的产量及各期产量的贴现值，BM为各期产量所组成的曲线，边际生产力符合“先递增、后递减”的一般性规律；D和D′为两个切点，曲线CD与C′D′为两条不同利率水平下的贴现曲线，它们分别是由T与T′时刻的产值按照利率r与r′依次往前贴现组成。利率越高贴现值越小，所以r小于r′。不妨进一步假定，r′为缺乏担保物时农村金融市场上的利率，r为允许农地抵押时的市场利率。由图2可知利率的高低不仅会影响贴现值的大小，还会改变生产决策(图2中体现为收成时间)⑦。极端情况下，利率高得使各期贴现值小于AB，此时农民根本不会选择投资⑧。要想获得T或T′时刻的收入，农民需要投资AB的量；如果市场利率为r或r′，农民借入AB显然是可取的，因为在T或T′时刻内的投资回报率(BM的斜率)高于利率；同时若有担保物，农民的财富水平将会进一步提升(AC＞AC′)⑨。 综上所述，在允许农地流转之后，推进农地抵押是农地资本化的客观要求、是经济发展的必然趋势。尽管不少地方借助了“有形之手”推动土地规模化经营⑩，但由于交易费用的存在，农地租赁市场发育依然缓慢。同样，农地抵押也必须正视其所面临的约束条件，至于能否完全通过市场机制就可以实现农地抵押贷款，则需要考察其所涉及的交易费用。
图2 利率对投资及生产的影响 三、农地抵押贷款中的交易费用：资产专用性与不确定性 (一)资产专用性、不确定性与交易费用 实证研究表明资产专用性与交易费用之间存在显著的正向关系。另外，也有研究指出交易费用与资产专用性之间可能互为因果关系(11)，即资产专用性存在内生性问题(聂辉华，2004)。因为资产专用性的高低在很大程度上是交易主体的选择结果(12)。对此，威廉姆森指出，市场上既有资产专用性的交易，也有一般性的(威廉姆森，2000)；前者一般对应长期合约，而后者适用短期合约(13)(Crawford，1988)。不同的合约是市场机制的不同表现形式，而市场制度的出现本身就是为了节约交易费用(14)(张五常，2002)。市场有界，资产专用性的增加会引起敲竹杠的风险(15)(张五常，2002；Coase，1937；Coase，2006)。因此，只要一种合约所降低的交易费用高于其引起的交易费用，这种合约就是有效治理结构。当然如果资产专用性是外生给定的，则资产专用性越高，交易费用就越高；相应地，如果资产被限制用于在特定用途，就会打击产权人的生产积极性，从而导致租金耗散(Cheung，1974)，构成对产权的侵害。 虽然人的行为是不确定的，但若交易不受外部环境干扰，则即使机会主义行为也可以通过事前缔约以规避其发生，或由第三方制裁。此时，一般也不存在事后再谈判问题。但未来具有不可预见性，即便某些情况可以预期，第三方也可能难以证实。所以，人的行为与外在环境因素相互叠加而导致交易结果的不确定性加大。为免除不确定性的影响，当事人需要搜寻有关外部环境的信息或采取保险措施，但这些都需支付一定的成本(交易费用)。不过，不确定性只在一定条件下对经济组织产生影响；在那些不具资产专用性的交易中，人们很容易缔结成新的贸易关系；总之，不论不确定性的强弱，交易还会持续地通过市场机制进行(威廉姆森，2000)。 (二)农地资产的专用性：用途专用、产权专属、位置固定(16) 资产专用性是指为支撑某种具体交易而进行耐久性投资后，所形成的资产之用途难以改变。其核心在于改变用途的交易费用很高(威廉姆森，2000)。同理，即便没有耐久性投资，但如果存在难以用于其他更佳用途或者难以转让给他人使用的情况，也可以认为该资产具有较强的专用性。难以转让给其他人使用，可能是因为市场机制不畅而导致交易无法完成，如位置固定的资产难以流通，或者产权主体受到限制，禁止资产转让给限定范围之外的其他主体。地权作为抵押标的物时，因其载体(土地)具有位置固定、产权专属、用途专用等而表现为资产的专用性。地理位置专用是土地的天然属性，但在一般情况下这构不成土地难以改变用途或难以转让的充分条件。然而，我国农村土地的细碎化分配格局不可避免地放大了这一局限：首先，较小的地块面积限制了可供选择的土地用途范围。其次，分属不同产权主体的地块之相邻性决定了地块之间难免互相影响，从而产生交易费用，尤其是在改变用途时可能会影响周边地块的利用。另外，《土地承包法》规定只有集体经济组织成员才能享有土地承包经营权，此规定将土地承包经营权的买方市场范围限定在本集体经济组织内部成员，由此导致寻找合适交易主体的交易费用增加。而且即使找到交易一方，受让人也未必可以将土地资产利用到最佳。
图3 资产专用性与农地抵押贷款的交易费用
上述分析乃基于现行的土地用途管制制度背景。在这种背景下，农地只能农用。试想如果农民可以将农地转为非农用途，则地理位置专用与产权主体专属所发挥的作用将大大降低。一般而言，建设用地具有较高的升值空间。若按照非农用途评估地权价值，则农民可以获得较高额度的贷款，他人也愿意接手被处置的农地，银行也敢于接受地权作为抵押物。所以，土地用途管制制度是农地资产专用性的首要原因。给定农地农用的情况下，地理位置固定和产权专属进一步抑制了农地交易市场发育。竞争性不足使其成为了一个薄市场，由此导致地权价值较低，农地的最终处置也面临较高的交易费用。 (三)农地抵押贷款中的不确定性：法律风险与信息不对称 不完全契约理论指出：人类不可能预见所有的或然状态。究其原因，了解所有或然状态需要花费高昂的信息费用；同时，即便可以预见某些或然状态，也难以以一种双方无可争议的语言写入契约，即缔约成本高；此外，虽然双方都可以观察到某些信息，但第三方(如法院)也可能难以做出明确的或一致的裁决(杨瑞龙、聂辉华，2006)。在这些不确定的环境中，面临潜在的机会主义行为，交易主体会采取相应的保险措施；这些保险不直接产生收益，完全是一种价值损耗(交易费用)。这也是为什么银行需要抵押物的真正原因，而抵押的优势恰恰在于它不仅可以降低风险，而且不影响担保物的生产功能(17)。 实践中，各地在“两权分离”(即将土地承包经营权分解为“土地承包权”和“土地经营权”)的基础上实现了土地经营权抵押，从而绕开了法律禁区。但是，土地经营权是否可以抵押在法律上仍然处于空白状态；一旦出现纠纷，并诉诸于法院，根据大陆法系的特点，法院难以证实抵押的有效性。这无疑增加了处置抵押物的不确定性。当预期难以处置抵押物时，信息不对称问题又将产生(18)，因为借款人可利用这一事实从事机会主义行为。从我们调研的情况来看，新沂市目前采取的是一种“双保险式”贷款，即在农地抵押的基础上还要需要提供担保人，而合约期限一般为1～2年；同时，在同一期限下的农地抵押贷款利率明显高于城市抵押贷款利率(见表1)。我们可以据此推断：较高的利率水平实际上是对高风险(较高的交易费用)的补偿。 若从权利的角度审视土地流转，其本质是从土地承包经营权中分离出的土地经营权的流转。鉴于土地流转是受政策鼓励的，这实际上是认可土地经营权流转，但土地承包经营权流转却受到主体资格的限制。因此，资产专用性、不确定性对抵押物的处置同样构成一定程度的实质性阻碍。另外，担保物的资产专用性增强也会提高贷款的不确定性。两种因素相互叠加的结果使得农地抵押贷款的交易费用大大提高。因而，农地抵押贷款需要一个有效的治理结构。 四、农地抵押贷款机制优化：细分产权与完善治理 将前述分析纳入到威廉姆森社会研究的分析框架中，可以更清楚地认识产权结构与治理结构之间的关系。在目前的制度环境下，农地产权仍处在被管制的状态。不过，实践中大都以基于土地承包经营权的“两权分离”突破了地权管制，其背后的逻辑在于产权细分；因为产权由多个权利束组成，而单个权利束可以分配给不同的单位，以达到物尽其用之目的。只不过在产权管制的背景下，农地抵押贷款还要面对资产专用性和不确定性的双重约束。因此，需要匹配与农地抵押贷款交易流程相适应的治理结构。 治理结构与交易之间的关系就如同“钥匙与锁”的关系。即便是市场机制，也有不同的表现形式，如合约有长期与短期之分，也有口头协议与文字协议之别。鉴于缔约、监督及执行等过程皆需要支付成本(即合约履行费用)，所以需要在保障交易运行与履行合约之间寻找一个平衡点：即在同样能完成交易的情况下，选择履行费用最低的治理结构。按照交易费用最小化原则，威廉姆森提出了一个选择治理结构的分析框架：假设其他条件相同，交易费用只与资产专用性有关，且是它的单调递增函数(Williamson，1991)。如图4所示，
表示不同治理结构的转换点，资产专用性处于[0，
)阶段时，市场是最佳的交易形式；在[
)之间，混合制较为可取；当资产专用性进一步上升之后，由权威体制(科层治理结构)调度资源的交易费用最低。 所以按照威廉姆森的治理结构选择理论，现阶段完全通过市场机制实现农地抵押的交易费用太高，所以比较务实的做法是采取两者之间的“科层+市场”的混合治理结构；具有“权威性”的科层机制可来自政府、企业以及农民自组织的团体(如合作社、协会等)。
图4 资产专用性与治理结构选择 (一)“链式”次级交易与农地抵押贷款的治理结构选择 发放抵押贷款是让渡资金使用权利的过程。这个过程涉及一系列次第有序、属性鲜明、相对独立但又相互关联的次级交易，包括对借款人及其项目情况的审查、放款、项目运行的监督及违约后的担保物的处置等，是一种多级“链式”次级交易过程。 从表面看，进行审查、放款、监督时没有支付的费用，其实这些费用已经被折算到贷款利率中。然而这些费用不具生产性，因而它们属于交易费用的范畴。各个次级交易环节的资产的属性(资产专用性)不尽相同，需要差别化的治理结构与之匹配，以节约这些费用并进而降低利率。农地抵押中，事前审查一般不存在专用性较强的资产，更多的是要甄别借款人及有关项目的信息，所以这一阶段的交易费用主要是信息费用(包括信息不对称)；但若担保物事后不易处置，贷款人的债权难以保障。基于此，就必须提高事前的审查力度，从这里也可以看出资产专用性可以作用于不确定性，从而间接提高审查环节的交易费用。由此可以断定，若担保物的资产专用性越小，事前审查交易费用越低，采取市场机制的可能性越大，反之亦然。同样的逻辑，监督的交易费用主要来自不确定性，事前审查力度及担保物的资产专用性都会影响这一阶段的治理结构选择。由于不确定性及资产专用性问题在放款阶段一般不存在，所以会选择市场机制。至于事后担保物的处置，正如前文指出，受制于由农地资产专用性导致的薄市场，所以在此阶段选择市场机制的可能性会减弱；当然，如果能在事前有效降低农地资产专用性(如土地整治、归并小面积土地)会提高选择市场机制的可能性。所以，这些“链式”次级交易的治理结构选择更能体现农地抵押贷款采取“混合制”的缘由。 (二)“混合型”治理结构与同心县农地抵押贷款模式 1.同心县农地抵押贷款的运作过程。宁夏同心县属于国家级贫困县，总人口39.8万，其中农业人口30.2万人，回族人口34.1万人，是全国建制县中回族人口比例较高的县。当地风俗(“古尔邦”节)及饮食习惯决定着养牛、养羊是同心县农业中的重要产业。在2003年，一头牛犊的平均价格在2000～3000元左右，购买牛(羊)犊的费用对农民的投资活动构成了实质性约束，所以从那时起同心县王团镇北村村民就开始探索农地抵押贷款。经过多年的试验，演化成当今以农民自组织的土地协会为反担保平台的融资模式。在该模式中，入股协会的农民将土地经营权抵押给协会，从而获得协会的总担保及会员间的联保服务，之后便能向信用社申请贷款。虽然2003-2007年间北村只发生了1起不良贷款案例，但正是这个案例让当地政策制定者发现了原运作模式的一个法律隐患：即土地协会不具有法律地位，导致担保协议不具备法律效力。此后，他们将“土地协会”改制为“土地承包经营权流转合作社”(19)，便形成了如今代表同心县的北村模式。目前，同心县北村模式(以下简称“同心模式”，如图5所示)可概括为：(1)依托村委会成立土地承包经营权流转合作社(以下简称合作社)，搭建反担保平台为社员提供担保，并负责敦促还款、记录养殖信息。(2)贷款农户将土地经营权抵押给合作社(入股土地的面积一般不低于3亩)。(3)社员3户自组成联保小组，相互承担债务风险。(4)贷款社员签订委托书，申明如果不能按期还款，将委托合作社对抵押的土地经营权进行流转。(5)贷款社员与土地承包经营权流转合作社签订协议书，规定自借款本息逾期之日起，合作社有权随时对已作反担保的土地经营权进行流转。(6)合作社向银行签订承诺书，申明若贷款本息不能按期归还，合作社及社员自愿承担连带偿还责任，并自行处理土地承包经营权流转事宜。 2.同心县农地抵押贷款的治理结构。同心模式一个很显著的特征是采取了抵押与贷款相分离型的融资结构，即农民与银行只存在贷款关系，而抵押关系发生在社员和合作社之间。根据贷款社员间的协议，违约社员的土地经营权可由联保人所有。由于社员本身就是农业生产主体，所以土地经营权容易在合作社内部就能被处置。另外，社员与生俱来的集体经济组织成员身份给予了土地承包经营权流转合作社一个相对其他金融机构的优势：合作社可以做到像村委会一样，作为集体土地的代理人行使对土地经营权的处置权。换言之，通过组建村委会之外的集体土地“准代理人”，实现对土地经营权进行合法有效地处置。
图5 宁夏同心县土地承包经营权抵押贷款运作流程
图6 制度环境、链式次级交易与治理 注：资产专用性1，指农地资产专用性；资产专用性2，指担保资金专用性；市场1，指农民与土地承包经营权流转合作社；市场2，指社员与信用社。 同心模式实质采取的是“土地承包经营权流转合作社+市场”的混合型治理结构，其中“权威性”源自农民自组织的土地承包经营权流转合作社。从“链式”次级交易的角度来看(如图6所示)，“审查”会分别发生在农民与合作社及农民与信用社之间，是否成为社员及是否申请贷款均属于农民的自愿行为，且不涉及资产专用性问题；同时，一个集体内部成员之间信息较为透明，所以不确定性较弱；而经过合作社一层的“过滤”，无疑会降低信用社审查时的不确定性，所以“审查”阶段可由市场(农民与信用社之间形成的市场、农民与合作社之间形成的市场)完成。其实，由于联保及总担保的存在，信用社无需面对农地资产专用性的约束，贷款的不确定性也大大降低；所以站在信用社的角度，从审查到监督都应采用市场机制。不过此时，合作社需要面对农地资产专用性；值得注意的是，提供担保意味着担保人的部分资金也具有了专用性(20)；双重资产专用性容易引发敲竹杠的风险，所以加强对借款人的监督实属必要，费用也因此增加。综合这些因素，在监督和处置阶段选择市场机制的可能性进一步减弱。此时，“权威性”体制下的管控能力及合作调整能力(集体行动)可以弥补市场机制的不足(21)，而这些“权威性”源于熟人世界的“声誉”机制、“说坏话”机制等(张翔，2006；郑志刚，2002)。农民成为合作社社员之后，要受到这些行为规则(包括合作社章程及一些潜在的观念)的约束。 (三)农地抵押贷款机制优化的基本思路 综上所述，不管是从理论推断还是实践经验都表明，在现阶段农地抵押贷款不可能完全通过市场机制就能实现，它需要借助于组织创新以应对农地资产专用性及贷款中的不确定性。根据威廉姆森社会研究的层次分析理论，处在第二层次的产权制度变迁需要10年甚至100年(22)(Williamson，2000)，所以提出类似于地权私有化的建议并不能有效解决当下面临的现实问题。本文认为可遵循“营造适宜的制度环境、设计有效的治理结构”的方针为农地抵押贷款创造有利条件。具体而言： (1)适度细分产权。所谓适度就是顺应农业生产效率提升(至少不降低)的趋势，以及农业规模化、现代化的要求，对集体土地制度做出适应性调整，如沿着“权利从无到有、权利期限由短变长、权能由少到多”的脉络(郭忠兴、罗志文，2012)，推动农地产权细分(张曙光、程炼，2012)。如同改革开放初期分割所有权创设土地承包经营权，推动基于土地承包经营权的“两权分离”(即土地承包经营权进一步细分为土地承包权和土地经营权)，以土地经营权实现抵押。其实，“两权分离”在提倡农地流转时就已被提出(23)，但政策层面认可土地经营权却是在推行农地抵押的时候，如新沂市在实践中创新性地为贷款农户颁发土地经营权证。 (2)放松法律限制。法律需要保障产权的可实施性，但法律的明确限定往往约束了资产的价值。在法律不支持土地承包经营权抵押的前提下，土地经营权抵押的成功运作表明了它的有效性。因为转让土地经营权不受产权主体的约束(也就无需在于集体内部处置担保物)，这在一定程度上弱化了薄市场的影响。所以，在这种意义上土地经营权抵押具有更大的发展空间。甚至不少地方在司法层面上都承认土地经营权抵押的法律效力。虽然短期内修改《物权法》、《担保法》的成本过高，但最高人民法院可对涉及农地抵押贷款的条例做出重新解释，如在规定集体土地抵押须不改变家庭承包关系的前提下，按照“稳定土地承包权、放活土地经营权”的原则放松对土地产权的管制。 (3)培育地权市场。面对农村人口分化程度不断提高及人口老龄化现象日益加剧的双重挑战，从长期来看，限制工商资本进入农村是不符合农业经营效率提升要求的。若放宽资格限制，可以刺激对农村土地的需求。其实，随着人们收入水平的提升、社会保障程度的健全(更愿意消费闲暇)及老龄化带来的劳动生产率的下降，农民租出土地的意愿会逐渐增强，因此，培育农村土地市场旨在解决需求不足的问题。在一些发达地区，通过土地整治工程不仅有力推动了农业规模化经营还有效降低了由土地细碎化带来的农地资产专用性过高的问题。因此，可以考虑允许土地承包权不仅可以在本集体经济组织内部转让，也可以在本镇(乡)所属的所有集体经济组织内部转让；在土地用途管制的前提下，允许土地经营权在所有农业生产经营主体之间转让，不再限定范围。 (4)鼓励中介参与。现阶段，期望农民直接以小面积土地实现抵押贷款不免带有理想主义色彩。农地资产专用性决定了农地抵押贷款需要采取“混合型”治理结构。实践经验表明农地抵押贷款中的混合制不同于一般意义上的“市场+科层”，即“科层”不体现在银行与农民之间，而是涉及中介组织的参与。如在同心县模式中，农民自组织的团体可以利用熟人世界的信息优势及乡归民约弥补法律的缺位；为贷款社员提供担保并享有担保物的处置权，使得土地承包经营权流转合作社承担了担保公司的职能(24)。不过，合作社较容易(交易费用低)与农民融为一体。 五、结论与建议 继农地流转之后，农地抵押作为资产资本化的又一形式深受各界重视。尽管法律禁止、有人反对(25)(陈锡文，2013)，但无碍于实践探索。各地一般基于土地承包权和土地经营权分离实现土地经营权抵押贷款，其背后的逻辑在于以“产权细分”突破地权管制。借鉴威廉姆森社会研究的层次分析方法，本文从制度环境与治理结构的两个层面去探析农地抵押贷款的机制设计。第一，作为农地资产资本化的重要形式，农地抵押促进经济增长机制在于以降低贷款交易费用割断“利率提升链”，以帮助农民积累资本、提高财富水平。第二，用途专用、产权专属及位置固定等共同作用，决定了农地具有较高的资产专用性，由此导致农地市场是一个缺乏竞争性的薄市场，这对农地抵押贷款构成很大挑战。第三，除了资产专用性外，由法律风险和信息不对称带来的不确定性，也是农地抵押贷款过程中交易费用的主要来源。第四，通过“两权分离”，实现土地经营权抵押不仅是法律规制的结果，更重要的在于土地经营权因其流转不受产权主体的限制，可在一定程度上弱化农地薄市场所引致的约束。所以，土地经营权抵押贷款比土地承包经营权抵押贷款具有更加广阔的发展前景。第五，面临多重约束的农地抵押贷款难以通过市场机制完成，务实的做法是采取“科层+市场”型治理结构。第六，依照交易属性(资产专用性)及抵押贷款中链式“次级交易”特征，为之匹配的“混合型”治理结构最佳。最后，对宁夏同心县农地抵押贷款模式的分析，证实了本文的理论分析。 总之，为推进土地承包经营权抵押贷款工作健康发展，可从以下几个方面为其创造更加有利的条件：首先，适度细分产权，为土地经营权抵押建立制度基础。其次，放松法律限制，为土地经营权抵押提供法律保障。另外，培育农地市场，为担保物处置建造便利性通道。最后，鼓励中介参与，为农地抵押贷款匹配适宜的治理机制。 ①本文中的“农地”特指农户以家庭承包关系取得的土地。同时，为保障文章的可读性，本文提及的农地抵押贷款等同于土地承包经营权抵押贷款。 ②同心县某些村镇是依托原本存在的养殖合作社作为反担保平台，因而各村合作社的名称不尽相同，土地承包经营权流转合作社只是这些合作社的统一称谓。 ③交易频率的内生性问题更为突出，因为频率是交易双方选择结果，也就是，正因为交易费用高才需要较高交易频率以加强交易双方的彼此了解。所以，将交易频率作为“因”是本末倒置的做法了。 ④从2004年农业税取消以来，政府已经消除了对农地收益权的直接管制。 ⑤有关农地产权从管制到放松以及其与农业经济效绩的关系的文献可为汗牛充栋，本文不再赘述。有兴趣的学者可以参阅何一鸣(2010)、陈志刚(2006)等。 ⑥由于交易费用的存在，贷款利率高于存款利率、长期贷款利率高于短期贷款利率。另外，本文沿用了《利息理论》早期中文版中将作者“Fisher”翻译为“菲歇尔”的用法，目前文献中多翻译为“费雪”。 ⑦利率越高越是那些能较快带来收入的项目会被选择，这就解释了越是贫穷的地方基础设施越是落后。 ⑧这也是为什么在一些非常贫穷的地方，人们宁愿花钱买电视机(消费)也不愿意投资生产。 ⑨这是抵押对经济增长的直接作用，若考虑到一般均衡情况，投资AB的量不仅在未来会带来收入，而且在当期还会创造对其他物品的需求，由此可知抵押贷款的作用不可小觑，这也正是德·索托揭开的有关资本的“秘密”。 ⑩如江苏省开展的“万顷良田”建设工程。尤其是在农民分化程度日益提高、农村人口老龄化程度不断加剧之时，面临农地市场发育缓慢的约束，不能忽视政府在推进农业产业化中的作用。不过，在政府推进规模经营之中需要保障农民利益的不被损害。 (11)正因为交易费用高才需要高的资产专用性，意味着提高资产专用性是为了降低交易费用，然而统计上两者是正相关的。所以在计量研究中不解决变量的内生性问题，会导致估计结果是有偏的、无效的或者伪回归。 (12)在计量模型中表现为资产专用性变量与误差项相关。 (13)有学者用飞机师辞职的例子说明资产专用性对解释交易费用的用处不大。飞机师具有较强的人力资本专用性，按照威廉姆森的理论，飞机师辞职的交易费用应该是高昂的，在中国也确实如此；但同样具有资产专用性，在美国飞机师辞职较容易，就其原因主要与合约有关；因为在美国通过自费学习考取飞机师，而在中国由航空公司出钱培养(不同的培养模式主要是因为国家对领空管制程度不一样)，所以不以合约关系为基础分析交易费用是不全面的。 (14)建立长期合作关系可以稳定材料供给、加强对双方的了解，资产专用性不仅包括物质资本还包括人际关系，显然这些都是为了降低交易费用。 (15)科斯在分别在2000年和2006年为文认为Klein等用资产专用性解释纵向一体化是错误的，不认为一体化比长期契约更能解决敲竹杠的风险。 (16)农地资产专用性是由自然特性和法律规定而导致的，先于农地抵押而存在，所以在农地抵押中农地资产专用性是外生的。 (17)质押贷款、提高利率也是银行规避风险的措施，但没法像抵押一样做到不影响担保物或资金的生产功能。 (18)不同与一般性商品市场上的“买者不如卖者精”，金融市场上借款方具有信息优势。 (19)改制的建议是当地信用社提出来的。 (20)整体角度来看，担保资金的专用性是内生的，但对于“监督”这一“小的交易”，其专用性又可看作外生的，所以不可避免地增加了监督的交易费用。 (21)市场机制下的自我调整能力较强，而合作社联合其他会员“帮助”或“压制”借款会员的能力较高。 (22)土地承包经营权经过30多年的变迁，农民才具有现在的完整地权但权能仍不完全，所以威廉姆森说产权制度变迁需要10年甚至100年经得起现实的检验。 (23)也有学者提出“三权分离”：所有权归集体、承包权归经济组织成员、经营权为实际利用着所有(不限主体)。 (24)在江苏新沂市、浙江宁波市开展的“资产主导型”农地抵押贷款模式中，村委会作为中介连接普通农户和规模经营主体(首先实现土地集中、然后实现土地经营权转移)；它之所以能作为中介是因为村委会能作为集体土地所有者的代理人。 (25)中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文在2014年的一次演讲中提到他对农地抵押一开始持否定的态度，不过现在有所改观(“不支持、不反对”)。
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产权控制下农地抵押贷款机制设计研究&基于制度环境和治理结构的两级分析_土地产权论文
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