从传统城市基层治理到现代城镇化社区发展： 70年的变迁与启示
苏爱萍
(山东省中国特色社会主义理论体系研究中心社科院基地，山东 济南 250002)
[摘要] 城市社区基层治理在国家治理体系具有基础性地位，新中国的城市基层社区管理体制经历了一个从传统到现代，从固定到变革的发展历程。新时代中国特色社会主义基层社区治理思想内涵丰富、意义重大，展示出当代城市基层治理的新格局。基层管理体系的政治效应与经济导向凸显，基层治理制度在建设与改革中不断完善，社会基层治理由管制模式转型为服务模式。要坚持以人民为中心，发挥基层党组织的主导地位与领导作用，构建自治、德治、法治的基层社会治理模式。
[关键词] 新中国；城市社区；社区治理；新格局
2019年是中华人民共和国成立70周年，也是全面建成小康社会的关键之年。新中国70年的历史进程波澜壮阔，中国共产党领导全国人民自强不息、团结奋斗，在艰苦创业中拼搏，取得了辉煌成就，在综合实力、基础设施、对外开放、人民生活、社会事业、发展战略等各方面都取得了历史性变化、历史性成就、历史性进步。社区是城市发展和社会治理的重要组成部分。社区治理与社区服务的质量直接关系到每一个居民的切身利益。“社区虽小，但连着千家万户，做好社区工作十分重要。”(1) 《习近平在福建调研时强调 全面深化改革 全面推进依法治国 为全面建成小康社会提供动力和保障》，《党建》2014年第12期。 基层社会既是广大人民群众日常生活的共同空间，也是国家权力与社会力量交互作用的空间场域。新中国成立后，我国城乡社区治理经历了持续而深刻的变迁，基层管理体制经历了一个由固定趋于变革、由传统转入现代的发展过程。国家权力对基层社会的改革与建设，形成了新的基层治理体系。随着中国整体性社会的变迁，基层治理成为现代治理的重要环节。城市基层治理在整个社会的治理结构和治理体系中发挥着重要作用。伴随着经济体制、政治体制改革的不断发展，城市基层的功能发生了历史性的变迁，城市基层社区管理体制也经历了一个从传统到现代，从固定到变革的过程。基层治理模式不断创新，国家治理现代化不断推进，人们对社区服务、社区建设、社区治理的认识和实践也实现了重大历史突破。站在新的历史起点，系统梳理70年来城市基层治理的历史进程，总结基层治理改革创新经验，思考基层社会治理向多元治理的发展方向对于基层社会的稳定和发展、对于现代化的实现和社会主义事业建设的胜利发展具有重要理论价值。
一、城市基层治理的历史变迁
新中国成立后，社会管理体制经历了由统治到治理、由党政集权到分权参与、由管制统领到协商服务、城乡二元到城乡一体化的发展过程。建国初期社会管理被纳入到经济管理之中，社会生活也随政治经济一同纳入到计划当中。计划体制下的社会、经济生活统一由党政集中领导。政府分配社会资源，组织供给公共服务产品，城市实行一元化社会管理。改革开放建立了社会主义市场经济，我国的城市基层社会管理体制经历了从“单位”管理模式向“单位—社区”治理模式的转变，最终形成了以社区制为核心的治理模式。21世纪，中国进入城市带动乡村发展的新时期。城市社区居住的流动人口增多，户籍制度改革使农民身份逐渐变为城镇居民，城市管理机制取代农村运行机制。城镇数量增多、居民人口增多，需要一种新的组织形态承担社会整合的功能，探寻一种新的城市社区管理模式已经刻不容缓。
(一)城市基层管理体制的初建探索
建国初，废除了封建保甲制度后，杭州、天津、北京等地居民先后自发成立了“居民委员会”或“居民小组”等群众性组织，协助政府推进民主改革、开展优抚救济等工作。1953年北京市委书记彭真向中央建议设立居民委员会，明确其性质是群众性自治组织而非政权组织。1954年颁布的《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》，首次以法律形式明确了居民委员会是群众自治性的居民组织，为居民委员会的建设和居民自治的发展奠定了法律基础。此后，全国各大城市普遍建立起了街道办事处组织，这是我国政权基层组织的雏形，为我国城市公民组织生活进行了各种试验和大胆探索。到 1956 年底，统一、规范的居民委员会在全国范围内建立起来，但是，由于缺乏社会主义建设的实践经验，城市基层治理结构没有得到健全和完善。此后居民委员会的管理职能日趋政治化，并被人民公社所取代。街居制和街道成为城市基层政权辅助性制度，未能成为城市基层治理的主体制度。
(二)城市基层管理体制的正式设立
党的十一届三中全会拉开了中国体制改革的序幕，我国进入社会建设的恢复、探索、发展时期。单位体制走向衰落，渐渐退出历史舞台。1978年第五届全国人民代表大会通过的《宪法》撤消了文革时期“街道革命委员会”制度，城市基层的街居制也开始进入恢复和重建阶段。1980年，全国人大常委会重新颁布了《城市街道办事处组织条例》《城市街道办事处组织条例》《治安保卫委员会暂行条例》《人民调解委员会暂行组织条例》，在有益经验指导下，城市基层治理发生了深刻变化。全国各地区县恢复设立了街道办事处、居民委员会，实行党政分开、政社分开，政府职能转变，现代化企业制度的建立和城市化的发展，城乡社会治理体制不断变化。取消了城市人民公社、街道革委会和革命居民委员会，基层社会治理重新得到重视。街道办事处主导了市场经济，兴办起了一批中小型的加工工厂和生活服务型行业的企业，以解决社区内无工作待业闲职在家居民、增加家庭经济收入，稳定社会保障民生等问题，标志着街道办事处的经济职能从此开始发挥作用。“1982年《宪法》明确了‘城市居民委员会’的性质是‘基层群众性自治组织’，任务是‘办理本居住地区的公共事务和公益事业、调解民间纠纷，协助维护社会治安，并向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议’，城市基层治理有了法律保障。”(2) 陈家刚：《基层治理》，中央编译出版社2015年版，第25页。 城市基层以居委会为载体的社区民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，已成为实现城市基层民主治理的必由之路。根据城市的现实情况，规定居委会可以举办有关的服务事业，开展便民利民的社会服务活动。为居委会适应城市经济社会的发展需要、调整提供了法律基础。在计划经济时期的城市基层社会以单位制为主体、街道制为辅助基本管理模式，现逐步转向街居制为主、单位制为辅的城市基层治理格局，这标志我国的居民自治进入了新的发展时期。
(三)城市基层管理体制的转型发展
城市基层治理与市场经济的发展有着相当的同构性，单位人转化为社会人，下岗工人和农民工进入社区，城市基层治理也随之调整，由社会管理转为社会治理。20世纪80年代我国经济活动的焦点转移到招商投资和企业服务行业上。1984年，民政部在漳州会议上提出，把社会福利事业要从单一封闭的国家包办体制转向国家、集体、个人合办的多元体制，面向全社会、多渠道、多层次、多形式开展社会福利事业。同年10月，十二届三中全会提出以城市为重点的经济体制改革，街道办事处以经济发展为主导工作。1986年民政部首次提出，要在城市开展社区服务工作。1987年民政部倡导社区服务理念并在城市普及，社区服务不断发展深入。街道的经济工作促进了就业，解决了居民家庭的经济问题，提高了生活水平，保障了民生，激活了市场活力，促进了经济繁荣。20世纪80年代后期，街道办事处逐渐减少了直接投资经营，经济工作重点转向招商引资和企业服务。1989年通过的《居民委员会组织法》，确定了城市社区居委会与农村村委会一样属于我国居(村)民的群众自治组织，实行自我管理、自我监督、自我服务。居民委员会作为群众自治组织，地位和性质有了明确规定，理顺了群众组织与行政职能之间的界限和自治权。对居民委员会和工作人员的工资和生活补贴有明文规定，确保居民委员会在硬件设置有良好的匹配。全国各地城市广泛开展社区服务活动，建立了社区协调领导机构，形成了一套责任明确、运行有序的管理体系，建立社区服务队伍，建设社区服务设施，形成了社区服务发展规划。然而，街居制的恢复和重建并没有完全满足城市居民的日常服务要求。1991年，民政部指出社区服务的基础是推进城市社区建设，要将社会和社区的发展推向城市基层工作的前台，成为以社区建设为基础的城市基层管理体制改革提出新理念和政策基础。至此，改革的重点从农村转移到城市，改革的方法从政策调整转向体制机制改革，城市基层民主治理被提升到党和国家战略发展的高度。到1993年底，全国大约有80%以上的城市街道开展了社区服务工作。1995年，上海市选择10个街道进行综合改革试点，积极探索创新社会主义市场经济条件下的城市管理新途径，着力理顺市与区、区与街道的管理职能，配套出台了《上海街道办事处条例》，推动社区建设和管理体制的建立和完善。探索新型体制“两级政府、三级管理、四级落实”治理模式，构建了城市社区自治的框架，具有一定的超前性。这一做法和经验在全国产生较大影响。在1998年国务院新一轮机构改革计划中，民政部在原基层政权建设部门的基础上，设立了基层政权和社区建设司，重新整合社会服务工作职能力量归属，社区建设成为政府的一项特殊行政职能。以街道、社区管理体制改革为突破口，组织开展了社区建设实验区和全国城市社区建设示范活动，创新基层社会管理体制机制。山东省青岛市四方区瑞昌路街道办事处第二、六居委会为城市社区直选拉开序幕。北京、宁波两市的居民委员会直接选举产生了巨大的影响，是基层民主从农村走向城市的里程碑。2009年民政部颁布了《关于建立“农村社区建设实验全覆盖”创建活动的通知》，规定了建立城乡社会建设全覆盖试点的五个标准：领导协调机制、社区建设全覆盖试点。城市建设规划、社区综合服务设施、社区服务和社会管理。
(四)新时代城市基层治理的发展新格局
党的十八大召开后，社区建设内涵明晰，从社会管理到社会治理，标志着基层社会领域实现了从基层管理到基层治理的新飞跃。以习近平为核心的党中央高举中国特色社会主义伟大旗帜，开辟了治国理政新境界，部署国家治理体系，谋求治理能力现代化。新时代的治国理政新实践对城乡社区治理体制机制实施了重大的改革与突破，为增强城市社区服务功能，提出“在城乡社区治理中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式”。(3) 《中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2012年版，第25页。 创新基层治理体制，改进基层治理方式，提高基层治理水平，实现政府治理与社会自我调节、居民自治良性互动，打造共治、共建、共享的治理格局。城市社区是集管理、服务、自治于一体的社会单元，共治、共建、共享的治理格局强调社区治理体系网格化建设，基层政府、社会组织、社区业主等主体围绕公共事务进行合作与协商，推动社会治理重心向基层下移，标志着基层社会治理在国家治理体系中具有重要地位。习近平在社区治理的重要论述中，从认识论和方法论上系统回答了“怎么看”“怎么办”“怎么干”，解决了社会治理的定位、使命和内在结构以及抓手的问题。2014年《国家新型城镇化规划》，《智慧社会建设指南(试行)》，将智慧城市作为城市发展新模式，要求大力推进智慧城市建设。争取到2020年，将有50%以上的城市社区实现智慧社区的标准化建设，建立可持续发展的城市基层治理体系和智能化社会服务模式。2015年颁布实施《关于加强城乡社区协商的意见》，将城乡社区协商机制纳入了制度化、规范化和程序化的轨道，使之成为实现基层社区居民自治的根本途径。居民参与社区事务管理的积极性高涨，协商的民主氛围浓厚，社区居民主要通过议事协商、决策协商、管理协商、监督协商等方式实现合理诉求和解决合法权益的有效维护。同年，民政部和中组部联合印发了《关于进一步开展社区减负工作的通知》，启动了新一轮社区居民委员会减负增效具体改革措施。这轮改革的重要特点，就是全面推行“社区工作准入制”，建立健全社区权力正负清单制度。2017年颁布的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，成为新时期推进全国社区建设的纲领性文件和行动指南。要健全完善城乡社区治理体系，提升城乡社区治理水平，不断加强城乡基层工作，推动社会治理的重心向基层下移。突出组织政治功能，增强社区文化引领能力，强化社区矛盾化解能力。明确了改革发展的方向和重点任务，为今后进一步加强社区建设指明了方向。总之，新中国建立70年来，国家与社会的关系从对立走向统一，从“强国家—弱社会”迈向“强国家—强社会”的新时代，治理体系也随之而变，走向现代化。
二、城市基层治理变迁过程中取得的成就及特点
党中央多次强调坚持和完善城市基层自治制度，为城市社区治理提供重要的政策指导和理论支撑。在推进城市社区建设中，城市社区自治制度地位不断提高，基层治理在民主制度建设、基层保障条件及城市基层协商民主等方面，取得长足的进步，城乡社区治理取得了积极的成效，基层治理及其体制改革创新取得重大突破和全面进步，较好地适应城乡社区发展变化的新形势，“满足居民日益增长的多样化需要，民生服务保障稳定提升，促进了社区和谐稳定，为社会治理奠定了良好的社区基础。”(4) 龚维斌：《改革开放40年中国社区治理的回顾与反思》，《社会治理》2018年第8期。
(一)基层管理体系的政治效应与经济导向凸显
建国初期，党中央就已有效地治理了城市基层，建立城区基层政权机构——区政府、街道办事处、居民委员会层级式行政管理体制，为基层治理建立了组织基础。以单位制作为城市基层社会组织主体的构建，以街居制对城市基层管理性组织进行重新的定位。依托于单位框架的街居制是建国初期计划经济大背景的城市基层治理模式。中国政治体制开始由传统向现代转型，坚持以人为本，保障居民福利，发动居民参与政治，与人民政府有效沟通。废除旧的社会团体组织，构建了具有中国特色的城市基层社会组织体系，实现了社会的全面整合，成功完成对城市的社会治理和社会改造，重新建立新的人民群众团体，保证了国家对社会高度的整合，保证了城市政权和社会稳定，集中力量发展经济，把旧社会混乱分裂的城市改造成为社会主义的新型城市。
(二)基层治理制度在建设与改革中不断完善
3)一般复垦区。一般复垦区包括中山路、胜利路以及双石等9个乡镇。虽该区人均耕地(0.043hm2)、人均粮食产量(0.332t)均低于永川区的平均水平(0.508t)，土地资源承载力整体处于超载状况，复垦迫切度最强。地方人均GDP(2.60万元)、地方政府财政收入(1 180.61万元)以及人均纯收入(6 300.44元)均为全区最高，具有最强的经济实力开展农村居民点复垦。但由于其复垦潜力系数最低，所以定为一般复垦区。该区复垦方式以内涵挖潜和盘活空置居民点为主,加强城镇规划,引导城镇合理扩展,抑制建设用地过度扩张和乱占耕地的现象,保护现有耕地，新增耕地以补充耕地和建设用地为主。
改革开放是我国基层治理转型的关键时刻，以邓小平为核心的第二代领导集体带领下，有效开展社会治理，初步建立符合国情的现代社会管理体制，构建一套较有效的治理模式。此后历任领导集体都在改革开放的实践中继承和发展了邓小平社会治理思想，“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利”(5) 《中国共产党第十七次全面代表大会文件汇编》，人民出版社2007年版，第29页。 ，指出社会的稳定发展必须要正确处理事关全局的重要关系。治理主体由单一主体向多元主体过渡，城市治理不再由政府包办，社会力量进入治理领域，街道和社区在城市治理中的地位上升。各级地方政府开展社会治理创新实践，社会治理不断发展，在政府治理能力建设、社会自治和多元共治等方面都取得了较大成就。
1.基层协商民主制度化，城市民主发展显著
城市基层社区治理与基层党建结合起来，发挥党的引领作用，推动社会治理创新，为社区居民谋福利，形成良性循环。党组织对城市基层治理模式起到良好的引导作用，对居民委员会的工作起到有力的支持作用，与居民自治形成有效融合。城市社区走上业主自治实践、探索治理模式，与基层党组织的引导和支持密不可分，确立了公平公开公正的民主决策和制度程序监督的民主管理模式，建立起居民安居乐业的和谐小区。早期城市社区面对物业服务公司的侵权行为在建立业主委员会进行依法维护权益过程中遇到不少困难，往往依赖于社区党组织的统筹、梳理、调解。正确处理好党组织与社区自治的关系，特别是注重党的领导权与社区居民自治权的分寸关系，避免“不作为”和“滥作为”，是探索党组织参与社区建设的新机制关键，是社区善治的创新。坚定不移地走群众路线，扩大基层党组织的辐射范围、影响力，实现“群众在哪里，党支部就在哪里”。把握基层党建机制与社会组织的有机关联，探讨社会组织党建的创新之道。坚持抓保障、抓平台、抓引领，多措并举，有效促进社会组织党建工作健康快速发展。社会组织中党组织的集中建立，是社区积极探索促进科学发展、促进社会和谐、促进社会进步的重要举措。是社区扩大和壮大党员队伍，社会组织体系更加健全完善，运转机制更加科学规范，社会评价有序稳步提升的工作目标。坚持党的指导，坚持改革创新，在社会组织的社会管理系统和管理能力的现代化进程中发挥更好的作用，确保党的社会组织的影响力和战斗力。着力发挥党员的模范带头作用，在社区治理中起到良好影响。
2.深化行政体制改革，政社整合，推进治理资源向基层下移
顾客互动指顾客和员工的交流在多大程度上是双向的、参与式的以及共同解决问题的。本研究采用Bonner[22]对顾客互动的测量量表，根据调研情境进行适当调整，包括双向性、参与和共同解决问题3方面的内容，共10个题项。如“我会向顾客提供很多反馈信息”(双向性)，“顾客和员工之间有着很多面对面的互动”(参与)，“解决方案是由顾客和员工共同开发制定的”(共同解决问题)。
高校机关在高校发展中所起作用的主要衡量标准就是师生对机关工作的满意程度，要通过各种形式的教育、学习将这一理念不断灌输给机关工作人员，要使机关工作人员有大局观，树立“校兴我荣”的信念，把工作的重心集中到为师生服务上来，强化机关工作人员的服务理念。可以参照服务类企业的管理和培训方式，每年利用假期参考专业教师企业现场挂职的方式，分批安排机关工作人员进入服务类企业相应岗位挂职，学习企业的服务和管理经验，结合各部门的实际情况，将服务理念融入到日常工作中。
2.以党的建设引领社区治理
(三)社会基层治理由管制模式转型为服务模式
现代社会治理是一种公共治理、民主治理、多维治理。社会治理的本质是建立多维度的参与式治理结构，而不是加强严格的行政管理。以人为本的治理理念，重视人民的诉求，政府模式基本完成了从管制模式到服务模式的转型。政府政策更加注重长效化、科学化、体系化、制度化，着重推动基层自治实践，促进社会治理创新。支持社会组织的发展，由社会组织提供公共服务，促进社会和谐有序发展。
1.多措并举提高基层社会治理水平
糖蜜培养基：上述糖蜜酸化液加水至1000 mL，加3%营养液并调pH至4.8，121 ℃高压蒸汽灭菌20 min。
改革开放四十年成果丰硕，社会经济发展迅疾，这要求基层治理也迎头赶上，达到相应的水准。习近平提出“要提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”(7) 习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，人民出版社2017年版，第49页。 这为新时代基层治理发展指明了方向。对此，应从四个方面全面着手，从政府层面大力支持社会组织发展，以服务为本，在民生领域建立较为完善的空间体系和直接为社区居民提供便利的服务网络，整合政社资源并下移基层，实现公共服务资源的整体下沉。推进法治建设，加强法治宣传，树立与社会治理相适应的法治理念，法治导向、营造法治环境、依法治理、依法自治。利用互联网时代的新变化进行决策管理，引入人工智能、大数据等服务，提升治理效率和方法创新。加强基层治理人才建设，壮大多元共治力量，培训基层公职人员，促进基层治理的专业化。
2.创新城乡融合机制，加快公共服务均等
In 1960, the Puritan［清教徒］ left Southampton［南安普顿市］ because of the religious persecution［宗教迫害］ and sailed to America on the MayFlower［五月花号］. They landed inPlymouth［普利茅斯］ in November and they signed the MayFlower Compact［五月花号公约］.
(四)城市基层社会治理新格局初步形成
党的十八大以来，以习近平为总书记的新一届领导班子，高度重视城市社区治理现代化，为城市社区治理提出了新的要求，指明了发展的方向，这标志着我国社会治理体制机制的改革与创新进入新的重要发展时期，以人民为中心打造社会治理格局在实践城乡社区体制机制方面的改革与创新，已取得重大进展和突破，使社会基层进一步释放了生机与活力，有效地促进了社会文明进步和安全稳定。
热力公司应以科学的思维方式和思想方法深入开展党建工作，尤其应该着重开展基层党组织建设工作，使得基层党组织的纽带作用得到充分的发挥，从而激发热力公司的职工都能够自主的投身于热力事业的积极性，进而提升热力公司职工的工作效率及工作水平。另外，热力公司基层党组织应加强自身建设，坚定不移地做好热力公司的思想政治工作，紧密联系群众，充分发挥政治核心作用。
1.牢固树立起以人为本、服务为先的理念
新时代社区治理实践，首先是加大社区服务的工作力度。社区服务是对社区居民的服务，是居民的需求，建立共建共治共享的供给机制，这也是社区服务的立基之本。社区居委会围绕社区建设和社区服务提升的现实需要，在社区基层治理发挥积极作用，在宣传贯彻法律法规、促进社区精神文明与环境卫生、帮助老年人生活及娱乐等均有相应的措施。针对社区服务资源不足，建立了社会服务中心和社会组织培育站。社会服务资金以自筹为主，社会捐助、社会服务盈余为补充。通过政府购买形式，委托专业社会服务机构到社区开展服务，吸纳专业化社会组织力量服务居民。二是加大资源投入，建设社区社会组织综合服务平台，建设社区居民活动中心、养老服务站、志愿者协会，为社区居民提供精准有效的服务和管理。社区服务发展与社区文化交融一体，形成更丰富的形式。
依法行政将行政管理活动纳入法制化轨道。建立适应市场经济体制的行政管理体制，令政府结构得到优化和完善。城市社区既是国家行政权力的末梢，又是基层自治的起点。对此，必须注意整合政府、社会多方资源，使国家治理与居民自治形成良好互动关系。明确政府与社会的边界，给基层城市自治组织以应有的发展空间，避免政府过度介入，侵犯社会空间。转变政府职能，以服务居民为导向，推动服务型政府建设，以此为基本原则解开基层政府改革困局，对办事流程、职责同构等问题加以重新审视。将治理资源下沉到基层，以适应基层社会的实际需要，为城市社区居民提供专业、多元的社区服务。
社会主义协商民主是人民民主的重要实现形式，“开展基层协商民主，推进基层协商制度化”是发展社会主义民主的重要内容。城市基层民主制度建设在城市社区建设过程中取得显著的进步，人民当家作主是社会主义民主政治的本质与核心。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》指出：“城市居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自组织”(6) 《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，中国法制出版社1998年版，第9页。 ，规定城市居民委员会具有基层性、民主性和法治性三个层次，为基层自治提供了法律保障。民主管理的范围不断拓宽，城市基层民主治理以居民委员会为载体，实践城市社区民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。加强城市社区居民对基本的民主管理的认识，促进城市基层社会生活共同体的建设。民主监督稳步推进，拓宽民主监督的渠道和途径，创新民主监督的方式，提高城市社区治理的时效性和透明性。青岛、宁波、上海等地的直选实践，标志着民主自治思想在中国城市基层治理中得到具体运用和发展。城市社区的换届选举程序更加严格规范，为提高换届选举参选率、竞争性，提出了新的解决方案。如采取书面大会的方法，以书面选票进行换届选举，微信群等渠道作为监督，解决了业主没有时间当面投票的困难，提高了竞选效率和参选率，社区的程序民主理念能够得到进一步的巩固，居民的政治参与意识、能力，均有较大的提高。基层选举培育了居民的政治参与意识与民主素质，保证了选举的公平性，完善了选举机制。改善了基层干部与群众的关系，巩固了执政党的政治基础，提升了基层党组织的影响力，为实现民主与法治社会打下了坚实基础。作为选举民主的补充，基层协商民主也得到广泛应用，有助于破解民主选举与民主治理的脱节，推进基层治理现代化，丰富协商民主的实践形式，强化治理理论提升，极大地保护和促进居民自治的发展。
当下我国仍处在城乡分治阶段，城乡差距较大，资源分配差异明显。为维护社会公平正义，提升资源利用效率，打造开放流动的社会，城乡基层一体化治理已刻不容缓。充分利用改革试点有利条件，持续推动体制、政策、实践等全方位的创新。新时代乡村振兴战略提出城乡融合思想，改革重心向村级下移，努力提升农业农村发展水平。大力推动户籍制度、土地制度等改革方案，为城市服务延伸下乡提供政策保障。让农村转移人口基本享受城镇基本公共服务，完善住房和社会保障制度，衔接老年医疗制度及随迁子女受教育权政策，落实就业者公共服务政策等等。基本缩小城乡之间的差异，构建城乡公共服务均等化体制，让每个公民都能够受惠于现代化建设的成果。
3.以社区文化推动城市基层治理实践
随着城市基层社区建设快速发展，在满足城市居民物质需求的同时要补足精神文化需求的短板。党中央对城市社区基础设施建设，不断提出新的指示意见。最新颁布的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》、《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，为城市社区善治指明了方向。觉的十八大以来，各地政府给居民自治、社区运行提供良好条件，高度重视城市社区基础设施建设问题，建设了大批服务中心、文化活动室、卫生室等场所，依托其开展社区文化建设。社区文化是社区服务体系建设的重要内容，中华优秀传统文化与城市社区精神文明建设进行宏观结合，营造社区的良好文化氛围。推动城市社区协商理念。在中华优秀传统文化精神的启发、引导下，打造城市社区的治理理念与生活方式。比如北京的“乐和社区”模式倡导可持续发展的价值观，是传统理念应用于城市社区治理的典型案例，其生活理念是优秀的传统思想观念、行为方式可以辅助现代基层治理，有助于形成共识、促进和谐。结合当地文化传统，提倡家训家风建设，弘扬高尚道德，对社区居民的生活面貌起到影响和指导作用。中华民族自古以来重视家教、家风。济南市基层社区注重评选道德模范，街道、社区设置了道德模范的宣传栏，展示身边居民的先进事迹，包括个人修养、家庭伦理、公共道德等方面。注重发挥榜样的模范带头作用，对优秀人物、模范家庭都是非常好的宣传和激励。建设文化学习型社区，既满足了人们日益增长的精神文化、强身健体的需求，又增强了居民的社区认同感和归属感。
三、对建国以来我国城市基层治理的思考
建国以来我国城市基层治理的变迁，与政治、经济、社会、文化等各要素密切相关，不同要素的交织的合力所产生的推动作用，形成了时代变迁的路径，有助于理解社会变革如何可能，将来如何。社区治理是现代化进程中的一个具体战略手段，是未来社会发展所企盼达到的预期目标。随着基层治理体制机制从街居制转变为社区制，国家单独承载的一大部分社会职能逐渐转移到基层社区，单一的政府管理体制已难以处理一系列的社会服务与社区福利等问题。城市治理由“城市”向“社区”演变，其原因是快速城市化导致城市社区分化及居民身份的异质性。新时代社会治理提出了新要求，打造共建共治共享的治理格局。多方参与、互动协商、利益调和、系统持续是推进城市社区治理的要素。多方治理主体、多方治理方式、多重治理目标、多样治理内容是中国城市基层治理的发展方向，是城市社区治理走向“善治”的根本。
(一)坚持以人民为中心，使人民真正当家作主，具有自我服务、自我管理、自我监督的能力
人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征。发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益。“新时代社会主要矛盾发生深刻变化，从‘物质文化需要’到‘美好生活需要’”(8) 唐晓阳：《在营造共建共治共享社会治理格局上走在全国前列》，《岭南学刊》2018年第3期。 ，必须贯彻以人民为中心的发展思想。习近平指出“人民对美好生活的向往，就是我们奋斗的目标”，“增进民生福祉是发展的根本目标”，以“建设具有中国特色的社会主义社会治理体系”， “推动社会治理重心向基层下移”“打造共建共治共享的社会治理格局”，说明了推动治理格局建设、完善社区治理体系的在新时代的重要性。必须大力推进社区治理，为党的执政打下坚实的基础。以人民需求为导向，优化社区服务，必须加强基层工作，服务居民生活，令居民能够在日常生活中感受到改革发展的伟大成果。在全面建成小康社会决胜阶段切实推进社区治理，这是国家治理体系的核心内容，事关基层稳定。社区治理有关于党和国家的稳定安定和长治久安，也是建设中国特色社会主义事业不可或缺的核心环节。社区是社会治理的最小单元，在社区治理中保证居民权利，促进社会公益，惠及人民，这正是党的十九大报告所说的“必须始终把人民利益摆在至高无上的地位，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着实现全体人民共同富裕不断迈进”(9) 习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，人民出版社2017年版，第45页。 。
本系统中的电子地图由MAPINFO格式地图转换MIF格式地图而来，以QT4为开发环境，添加MITAB库用以读取MIF格式数据。采用分辨率为240×320的3.5英寸LCD触摸显示屏，可满足电子地图的显示需求。本系统采用SD卡存储电子地图，自动读取更新并打开SD卡指定Map文件夹中存储的地图。
(二)发挥基层党组织的主导地位与领导作用
基层治理，关键在党，重心在基层。党组织要对治理模式起到良好的引导作用，对居民委员会的工作起到有力的支持作用，与居民自治形成有效融合。城市社区治理只有坚持党的领导，创新社区基层党组织的凝聚力和战斗力，树立发展新理念，确保社区治理沿着正确的政治方向前进，巩固和完善城市基层自治制度，保障业主的利益，有效实施多元治理。推动社会治理重心向基层下移，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。基层党组织与政府，街道办事处、社区居委会、业主委员会、物业服务企业等都是城市基层自治相关的主体，这些主体机构为城市基层社区稳定提供保障，对社区治理的实践发挥着重要作用。街道办事处和社区居委会为主体基层直接面对服务群众，基层社会治理水平的高低直接反映和决定着国家的社会治理水平。发挥基层党组织的领导作用，建立党群服务站，以党支部为核心，推进街道和社会管理体制改革，真正把社会服务与城市职能向基层下移，发挥街道办事处和社区公共服务、统筹辖区治理、组织综合执法、指导社区建设等职能，加强街道办事处对社会服务与城市管理的综合协调作用，进一步推进街道政务服务中心建设发展。巩固党的执政基础，加强党内民主建设，以社区党组织为核心，理顺社区居委会、业委会之间的关系，充分发挥基层党支部的桥头堡作用，彰显社区治理的生命力和创造力，落实到社区治理的各项工作中，促进中国特色社会主义的城市基层社区健康发展。
(三)加快构建自治、德治、法治的基层社会治理模式
城市基层治理，首先在于确立街道办事处的权力职能。要理顺街道办事处与相关政府部门、社区组织的关系。城市居民自治的良好实践，需要法治作为保障和约束，也需要街道办事处的指导。近年来以自治和维权名义开展的业主维权行动，证明业主与开发商、物业公司、业主委员会存在错综复杂的利益矛盾。国务院颁布《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，是解决住宅小区业主自治的困境的最佳途径。文件政策性的指导小区业主自治，指出应促进业主委员会制度化、规范化建设，让广大社区居民增强自我管理意识与政治参与意识，培育居民法治意识、民主意识，依法自治。在城市自治的实践中，居民的依法自治能力和自我管理能力得到提升，居民群众明确自己的权利和义务，依法按规参与基层社区治理，推动了社区治理的法治化。住宅小区业主自治的运行需要有法治的约束和保障，应严格依照法律法规规定居民自治的权利与限度。把不应归属居委会、业委会和物业企业的工作，由政府职能部门把控，加强依法执法力度，制定细化的业主组织条例，规范业委会的运作，惩处违规违法的行为，坚持法治精神，维护法律的尊严和权威。德治源于传统，经现代转化，是善治的基石。道德约束是一种非制度性的规范，可以作为社区法治的补充，在社区治理中发挥作用。将中国传统社会治理模式在社区建设和发展过程中进行创造性转化，注重居民公约的规范和教化功能，注重家庭在社会治理中的基础地位，保障基层社区社会的稳定，不断提高和“培养居民的参与意识、公共意识、责任意识、规则意识、诚信意识和合作精神”(10) 汤晋苏：《开创新时代城乡社区治理新格局》，《社会治理》2018年第9期。 ，充分发挥在社区治理中的精神支撑和凝聚力的重要作用，实现自治、法治、德治三者相互促进，相互补充。
大车后边是两排老战士。其实他们年纪并不老,平均年龄也就三十二三岁。尹排长站在第一排老战士排头,响亮地喊了一句“敬礼”。于是,新来的知青们脸上挂着庄重,接受了老战士们齐刷刷的敬礼。
(四)城市基层治理人才的建设与培养
基层治理需要相应的人才建设，完善基层人才遴选机制，加强干部队伍规范管理，严格进行候选人资格审查。有效预防选举过程中出现的不正之风，严厉打击各类干扰破坏选举的违纪违法行为，中组部多次发布纪律通告，对基层换届工作提出要求，对违背纪律者“零容忍”，形成正风肃纪高压态势。重点把握换届选举的关键环节和程序流程，切实保证换届选举工作能够公平、公开地进行，选举规范有效。要吸收更多优秀人才加入基层治理队伍，确保基层换届选举能够选出好人、选出能人。基层社区干部队伍年轻化、专业化，队伍规模和质量逐步提升。社区“两委”班子人员结构进一步优化，活力进一步提升，成员年龄、知识结构更趋合理，这标志着越来越多高学历、年轻活力的青年加入进新一届居委会班子来，有利于以更高昂的激情和能力，为社区居民做好事、做实事。精选一批优秀的高校毕业生到基层社区就职，改善社区居委会班子成员构成，为社区居委会建设注入新的生机和活力，大大提高基层社区干部的素质，发挥大学毕业生自身的专业知识，为城市基层社区发展提供新的增长点。对一些重点贫困社区，要充分发挥省派第一书记的核心引导作用，建设过硬支部，开展精准扶贫，提升治理水平。
收稿日期： 2019-08-07
作者简介： 苏爱萍，山东省中国特色社会主义理论体系研究中心社科院基地特邀研究员。
基金项目： 本文系山东省社会科学规划项目“城市社区发展与基层自治实验研究”(批准号：17CZZJ01)的阶段性成果。
[中图分类号] C911
[文献标识码] A
[文章编号] 1003-4145[2019]11-0019-07
(责任编辑：陆影)
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