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20世纪80年代，台湾对外贸易发展很快，但却高度依赖于美国市场，1984年，台湾对美出口额占台湾出口总额的比例已高达48.8%（注：《台湾纵览：台湾经济发展情况》，2002年5月14日，中国台湾网，http://news,sohu,com/75/61/news200846175,shtml。），同时，台湾对美国的贸易顺差额持续快速上升。面对这一状况，美国政府向台施压，一方面要求台湾当局将新台币对美元汇率大幅升值，以降低台湾的外贸竞争力；另一方面要求台湾当局大力开放内部市场，使美货能够顺利进入。其结果是台湾对外贸易和岛内市场的竞争力均大幅下降，岛内的投资环境随之恶化，迫使台湾企业寻找海外出路来降低成本，保持竞争力，自上世纪80年代中期开始，大批台商挥师东南亚进行投资，掀起了南向投资热潮。
为了配合台商的对外投资行为，台湾当局适时创造了宽松的政策环境。例如：1987年7月15日公布实施《管理外汇条例》，全面放宽外汇管制。1989年又废除美元中心汇率制度，使外汇流动更自由，并且大幅修正《对外投资及技术合作审核处理办法》，对投资方式、种类、范围的规定进行了修改。（注：萧新煌、龚宜君，《东南亚台商与华人之商业网络关系》。）
20世纪80年代中期，东南亚各国（当时主要是印尼、马来西亚、泰国、菲律宾等国）开始大力吸引外资，纷纷成立工业园区和实行一系列投资奖励优惠政策和措施。除此之外，东南亚各国拥有廉价的劳动力和土地、较差的环保意识，这些都成为吸引台湾大量劳动密集型产业逐渐向东南亚转移的重要原因。与此同时，两岸在80年代政治上仍处于隔绝状态，这一僵局直到1987年台湾当局允许台胞回祖国大陆探亲才予以打破，所以在这一阶段，台商将对投资焦点汇聚于东南亚地区是很自然的事。
由于以上原因，台商对东南亚地区的投资迅速增长（见表1）。1990年台湾与东南亚贸易顺差达80亿美元，超过了对美顺差的78亿美元。（注：数据来源于《金融风暴后南向政策之探讨》，蔡宏明（台湾工业总会副秘书长）。）
表1：1959年—1990年台商对东南亚的投资增长趋势
注：1959-1986年的数额为累积值。
资料来源：《东南亚投资》1999年12月10日第9期，作者整理制表。
这一时期台湾当局并没有明确提出所谓的“南向政策”来为台商到东南亚投资推波助澜，台商的“南向”显然是企业为了生存和发展而采取的自发性经济行为。台商此番“南向”开创了一个双赢的局面，即台商在获取大量利益的同时，也促进了台湾经济和东南亚各国经济的发展。台商的“南向投资”有利于岛内产业结构的调整，是使台湾成为“亚洲四小龙”之一的一股十分重要的助力，我们姑且把这一阶段（1985年-1992年）称为台商“南向”的第一波。
1987年11月2日，台湾当局宣布允许台胞回大陆探亲，两岸经济交流就此开始步入公开而曲折的轨道。1987年至1991年，大陆制定了沿海发展战略，并陆续颁布了一系列相关的法规和条例及优惠政策，积极吸引外资的进入，同时也为吸引台资登陆采取一系列措施。如：1988年7月，国务院颁布《关于鼓励台湾同胞投资的若干规定》，为台商到大陆投资提供了法律保障和众多的优惠待遇；针对于当时台商主要集中于福建投资的地区特点，1989年5月20日，国务院批准在福建设立三个台商投资区，为台商登陆投资提供了良好的“小环境”；同时，国务院还专门设立了台资企业基本建设专项配套资金，为台资企业融资创造了条件等等。由于语言、文化相同、两岸人民血浓于水的民族感情以及劳动力和土地价格等原因，台湾许多中小企业率先开始将投资向大陆转移，且投资规模和数量在逐渐增大。由表1可以看出，在1990年以前，台商对东南亚的投资呈稳步增长趋势，但在之后数年，对东南亚的投资却急剧下滑。特别是1992年邓小平南巡讲话之后，大陆掀起了改革开放的新热潮，台商投资项目大幅度增长，且数额已经超过了台商对东南亚的投资，二者形成极大的反差。同时，两岸的贸易额急剧上升，尤其是1993年的贸易额，与1992年相比更是实现了94.26%的高增长，台湾对大陆的出口依存度也达到14%（见表2）。许多台湾知名的大企业逐渐成了台商赴大陆投资的主力，投资产业的类型也开始由劳动密集型向资本和技术密集型过渡，投资规模也日益扩大。
登陆台资的骤增和对大陆贸易依存度的提升，使台湾当局陷入忧虑和紧张之中，因为这与台湾当局采取的限制台商对大陆投资的经贸政策背道而驰，台湾当局为了抑制台商对大陆的投资热而采取了各种政策和措施，出台的“南向政策”就是其中之一。
表2：1990年-1998年台湾与祖国大陆贸易发展趋势（单位：亿美元）
资料来源：中国大陆海关总署，作者整理制表。
李登辉所推行的“南向政策”正式定名是在1994年元旦。但早在1993年，台湾当局就已提出了《加强对东南亚地区经贸工作纲领》，从中可以看出“南向政策”的具体策略，主要是为台商“南向”提供投资保障、资金支持、帮助建设基础设施和采取其他一些鼓励台商投资的措施。（注：数据来源于《金融风暴后南向政策之探讨》，蔡宏明（台湾工业总会副秘书长）。）这一时期，台湾当局利用国民党党营事业进行前期作业，在印尼、菲律宾、越南等国开发了工业园区，为台商南向投资提供基础设施和配套条件。台湾当局采取的这一系列措施在当时也曾起到了一些作用，台湾向东南亚各国的投资比1990年—1993年间有所增加。同时，由于投资对贸易的带动效果，台湾与东南亚各国的进出口贸易总额也有所增长（见表3）。至1995年，东南亚成为台湾第4大出口市场，仅次于美国、香港及欧盟；亦为台湾第4大进口市场，次于美国、日本及欧盟。（注：数据来源于《金融风暴后南向政策之探讨》，蔡宏明（台湾工业总会副秘书长）。）
但从对比分析中也不难发现，在1994年到1998年台湾当局鼓吹“南向政策”的五年间，台商对大陆的投资额累计为221.83亿美元，超过了对东南亚投资的累计额度199.7亿美元。同时，两岸贸易总额持续增长（见表2）。因此就台湾当局最初倡导台商南向的主要目的遏制两岸经贸关系发展，以“南向”取代“西进”来说，“南向政策”并不算成功。
表3：1990年—1998年台湾与东南亚贸易发展趋势（单位：亿美元）
资料来源：台湾“中华经济研究院”，作者整理制表。
1997年席卷整个东南亚地区的亚洲金融风暴使在东南亚投资的台商遭受沉重的打击。导致台商在东南亚投资项目骤减。根据东南亚各国统计，台商1997年在东南亚投资件数比1996年减少近一半，由411件锐减到216件，其中泰国减少近九成，马来西亚减少五成。（注：数据来源于《金融风暴后南向政策之探讨》，蔡宏明（台湾工业总会副秘书长）。）与此同时，台湾与东南亚地区的贸易额也急剧下滑（见表4），直至1998年还出现了负增长，至此，李登辉所推行的“南向政策”，也是台商第二波南向投资(1992-1997)以失败而告终。可是台湾当局却始终不愿放弃推行“南向政策”，陈水扁上台后，经过一段时间的准备，2002年7月29日在“亚洲台湾商会联合总会”上宣称要推动“投资东南亚政策，（注：《陈水扁：投资东南亚政府作后盾》，《中国时报》，2002年7月30日。）此举宣示台湾当局展开了推行新一轮“南向政策”的计划。2001年底，两岸都加入了WHO组织，台湾当局以为推行新版“南向政策”的有利时机来到了，在经过一番包装之后，“南向政策”呈现出一些新的特点。
一、将“南向政策”置于更广阔的经贸框架之下
目前，从区域经济的角度来看，大陆在世界经济舞台上的影响力愈益增强，尤其在亚洲地区的经济主导地位日益显露出来。在2003年10月7日的“东盟加3”（中国大陆、韩国、日本）领导人会议上，温家宝总理谈到“中国与东盟自由贸易区的谈判取得了积极进展，从明年1月1日起，自由贸易区框架下的“早期收获”计划将付诸实施。中国—东盟自由贸易区（“东盟加一”）建设已取得积极成果”（注：齐彬，《温家宝表示应研究建立东亚自由贸易区的可行性》，2003年10月7日，http://news.rednet.com.cn./Articles2003/10/472748.HTM。）。“东盟加一”进程的展开使台湾在区域经济整合过程中被“边缘化”的机率增加，形势对台湾提出了更为严峻的挑战。
台湾从经济发展布局的角度出发，2001年8月召开的“经发会”是一个标志，会上明确将“全球布局”定为台湾在新世纪所要秉持的一项重要的经济发展战略，在实施该战略的过程中，台湾当局希望能够为进入即将形成的东盟自由贸易区提供一个切入点，加强台湾全球布局的东南亚一环。而台湾在前两波“南向”中，主要是对东南亚诸国进行投资和贸易活动，并且是采取逐个国家突破的策略，且尚无类似于“政府”之间的协议方式存在。基于以上考虑，台湾当局对过去的南向方式作了调整，力图将“南向政策”置于更广阔的经贸框架之中，一方面积极推动与相关国家签订“自由贸易协定”(FTA)，妄图以此模式与东南亚各国建立类似于“政府”间的经贸关系。此外，台湾当局还希望能够经由亚太经合组织(APEC)与世界贸易组织(WTO)的正式成员身份争取开拓与东南亚各国较大的互动空间，增进与各国咨商机会，积极推动与各国政府的对话，争取各国对台湾参与区域经济合作的支持。（注：《台“外交部”称台将继续推动实施“南向政策”》，台湾中央社，2003年3月26日报道。）
二、拓展台湾与东南亚国家经济合作内涵
台湾当局为了给此次“南向”营造声势，扩大其在东南亚国家民众中的影响，赋予此次“南向政策”更多的经济合作内涵。包括增加自东南亚进口原料与能源合作，如推出总采购金额高达4千亿新台币的桃园大潭发电厂天然气采购案，增加对东南亚国家的外劳引进、加强农渔业合作与文教交流等。（注：《吕秀莲四天印尼之行始末》，摘自《台港澳情况》，2002年8月26日。）同时为了使包括这些新内涵的双方广泛意义上的交流和合作能够更加顺利地展开，台湾当局实施一系列新的配套措施。例如：“经济部”已针对东南亚各国整体的投资环境进行新的评估，为有意到东南亚投资的厂商提供参考；提供台商到海外的融资渠道；为了取得租税方面的优惠，表示尽快与东南亚各国签署避免双重课税及货品暂准确关协定等等。（注：田君美，《中国与东南亚经贸互动情势》，《两岸经贸》2002年9月10日。）“经济部”还建议订定设立东南亚“台商台北学校”相关的行政命令，保障台商子女的教育机会（注：《台“外交部”称台将继续推动实施“南向政策”》，台湾中央社，2003年3月26日报道。），以鼓励台商举家迁往东南亚地区扎根等等。
三、全面整合各种可利用资源推动“南向”
在李登辉推动“南向”的时候，主要依靠岛内国民党党营事业打头阵。而这阶段的特点之一就是妄想通过调动东南亚国家内部的力量来共同推动台商“南向”。如建议成立东南亚“国会友台小组”、“台商之友会”等，（注：《台“外交部”称台将继续推动实施“南向政策”》，台湾中央社，2003年3月26日报道。）希望能够利用在东南亚国家的当地台商组织及友台华裔社团的资源，把他们组织起来成为一股支撑力量，形成岛内外结合的态势，共同协助台商，帮助他们建立投资信心，从而带动更多的台商到东南亚投资。
四、“南向”的政治意图更加明显
2002年3月26日，台湾“外交部常务次长”杜筑生代表“外交部长”简又新到“立法院”作报告时表示，台湾将继续推动实施“南向政策”。在李登辉时期，“南向政策”主要是由“经济部”来主导，但是杜筑生这次报告是以“外交部”的名义来推动南向，并指出“外交部”请“经济部”再研究与东南亚各国的经贸合作事宜。（注：《台“外交部”称台将继续推动实施“南向政策”》，台湾中央社，2003年3月26日报道。）由此可见，“南向”的主导权至少已表明由“经济部”、“外交部”来共同操控了，这意味着台湾当局以“南向政策”作为其拓展外交空间手段的政治意图更为明显，赋予了“南向”更强烈的政治意涵。那么，这次陈水扁鼓动的新一波南向能否形成第三次南向潮呢？
首先，陈水扁想利用“南向政策”打开台湾在国际上和政治上日益孤立的局面，并希望借此加重与大陆进行政治抗争的筹码，那么台湾当局必会“竹篮子打水一场空”。1994年，倡导“南向政策”后，台湾当局煞费苦心携浩浩大军，展开了名目繁多的东南亚之旅，但最终却以失败告终。而吕秀莲在2002年8月14日的“度假外交”也是在磕磕绊绊中展开的。台湾当局应该明白大陆与东南亚诸国的关系是建立在“互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处”五项基本原则基础上的，东南亚诸国始终坚持“一中”原则。在1997年金融风暴席卷整个东南亚之际，大陆冒着风险，坚持人民币不贬值，没有给已遭受重击的东南亚经济雪上加霜，自此东南亚诸国与大陆的关系更加稳固了。2002年11月初召开的“东盟加3”会议上，朱镕基总理宣布废除部分亚洲国家的债务，再次充分表达了中国人民对东南亚国家的支持和关心。2003年10月7日召开的“东盟加3”领导人会议上温家宝总理更明确地表示：“中国与东盟的互信合作正快速向前发展。中国将加入《东南亚友好合作条约》，并与东盟签署《面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言》，这些都标志着双方关系迈上了新的台阶。”（注：李国章，《温家宝东盟峰会说：自由贸易区将有“早期收获”》，2003年10月8日，http://news.rednet.com.cn/Articles/2003/10/472875HTM。）由此可以看出，东南亚诸国不会因为台湾当局的挑拨而动摇与中国大陆长年累月建立起来的以共同利益为基础的深厚友谊。
其次，从跨国投资理论分析，投资者进行对外直接投资的根本就是为了追求利润。大部分台商的投资行为均为利润驱使型，他们的投资活动是其从经济角度出发权衡多方利弊之下展开的，这也是为什么台湾当局绞尽脑汁也无法阻止台商大举“西进”的最主要原因。据统计，台商历年赴大陆投资的总额为554.8亿美元，远超过赴东南亚投资的总额417.9亿美元，且自1997年以来一直呈稳步上升趋势，而对东南亚的投资却日趋萎缩。另据一项调查表明，目前大陆已经成为台商对外投资的首选地（注：数据来源于《重提南向意欲何》，《经济导报》，2002年8月5日，http://www.epochtimes.com/b5/3/5/30/n321284.htm。）。即使在大陆遭遇了SARS的袭击之后，台湾当局不断发出“不要把鸡蛋放在同一篮子里”的声音，以分散台商投资风险为名行大力鼓动台商“南向”，但是SARS并没使台商对大陆的投资增长势头减弱，据台湾“主计处”统计显示，2003年上半年台商获核准对大陆投资金额达51.2亿美元，较去年同期大幅增加了2.3倍。（注：《台商上半年投资大陆逾51亿美元 苏粤两地投资最多》，2003年8月5日，http://www.china.com.cn/chinese/TCC/haixia/379564.htm。）台湾若真心真意想在经济全球化背景上发展经济，那么无论“西进”或“南向”都应该顺其自然。但是，如果台湾当局不从客观经济规律出发片面地强调“南向”，阻止“西进”，历史已经证明这是不会成功的，到头来吃亏的仍然是台商和台湾人民，而其所倡导的“亚太营运中心计划”与“全球布局”战略也将会是一纸空谈。