干部管理制度系统化与加强党的执政能力建设，本文主要内容关键词为：化与论文,管理制度论文,党的执政能力建设论文,干部论文,系统论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的执政能力就是党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，领导制定和实施宪法和法律，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业，有效治党治国治军，建设社会主义现代化国家的本领。执政能力建设是党执政后的一项根本建设。由于领导干部是加强党的执政能力建设的主体，因此，不断提高领导干部执政能力和执政水平是加强党的执政能力建设的关键，也是一个最基本的着眼点。加强干部管理，提高干部素质，制度是关键，尤其需要我们制定和完善一系列干部管理的制度，通过制度把那些符合干部“四化”方针和德才兼备的原则、群众公认、作出政绩的干部选拔出来，使他们在领导岗位上有所作为、有所贡献，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，同时要自觉接受监督，实现干部管理的科学化、制度化、规范化和程序化。
一、系统化是干部管理制度发展完善的必然选择
改革开放以来，基于邓小平同志对党的建设历史经验教训的深刻总结，尤其是基于邓小平同志对制度建设重要地位的深刻思考，我党对制度建设开始予以高度重视，并把它作为党内建设的一个基础环节去抓。比如，江泽民同志在党的十四届四中全会上曾指出：“我们党在七十多年的发展中积累了丰富的建党经验，有着优良的传统和作风，如何发扬光大，如何持之以恒，很重要的工作就是要使之制度化，建立一整套科学严密的组织制度。我们要全面规划，精心设计，在民主集中制、基层党组织建设、干部的培养和选拔等方面，进一步建立起科学的规章制度，形成适应新的历史时期所要求的新机制、新规范。”[1] (P982-983)在中央纪委第四次全体会议上又说：“最重要的是要坚持和完善能够保证党的领导坚强有力和社会主义兴旺发达的一整套制度，并用法律、法规、政策、纪律、教育等各种手段来保障这套制度能够得到严格遵守。”[2] 党的十六大报告把党的制度建设提高到了一个新的高度，并强调指出：“一定要把思想建设、组织建设和作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿其中，既立足于做好经常性工作，又抓紧解决存在的突出问题。”[3] (P43)正是在这些思想指导下，党的建设在制度化、规范化、程序化方面得到了极大促进，并日益成为党的建设的一个基本方向。
从全面推进新时期党的建设新的伟大工程的高度来认识和加强党的制度建设，要求我们必须重视干部队伍建设，按照革命化、年轻化、知识化、专业化方针，建设一支能够担当重任、经得起风浪考验的高素质的领导干部队伍；要求我们增强党的制度的系统性、科学性、民主性和规范性，使党的制度在规范党的活动、保证党的先进性方面发挥重大作用。从这两个角度看，加强干部管理制度的系统化建设都是我们加强党的建设、加强党的干部队伍建设的必然选择。
第一，从制度本身来说，系统化是对制度建设的基本要求。任何一项制度都不是孤立的，其实施也不是在封闭的环境中进行的，都需要和周围的相关领域、相关制度发生这样那样的关系，而且相对于任何一个具体制度来说，它既是上位制度的个体组成部分，又是下位制度的整体所在，因而，每个制度都是整个制度体系中的有机链条，起着承上启下、承前启后的作用。因此，从两个方面看，制度都体现出其系统性，一是从制度与环境的关系看，或者说从某一制度在制度体系中的地位和作用看，特定制度总是制度整体的一个有机组成部分，每个制度都必须适应制度体系的总体要求；二是从制度本身看，即从把制度作为整体的角度看，每个制度总是一个由诸多更为具体的制度所构成的一个制度体系，对各制度间的结构、运行等起着规范、引导作用。可以说，任何一个制度如果离开了或者缺乏系统性，制度都不会很好地发挥作用，系统功能的实现也就难免会成为一句空话。党的干部管理制度也是如此。
第二，从干部管理制度的发展完善来看，系统化一直是干部管理制度发展完善的基本方向之一。干部管理制度作为规范干部选拔、任用、管理、监督一系列方面的制度体系的总称，自始至终都在朝着日益科学、规范、系统的方向发展。我党在建党之初，就对干部管理着手制定了一系列制度规范，如充分发扬民主的党内干部选举制度，规范干部领导行为的集体领导制度，强化监督的纪律检查制度等等。此外每项制度还包含着一些更为具体的制度，如集体领导制度中的民主决策制度、分工负责制度、请示汇报制度等等。正是这些制度保证了大量德才兼备的干部被及时选拔到党的各级领导岗位上来，保证了干部管理、培养、任用、监督等一系列环节的有序进行，也保证了干部作用的积极发挥，这已成为我党取得新民主主义革命胜利的基本经验之一。建国以后，尤其是改革开放以来，我党干部管理制度日益健全和完备，制度化、规范化、系统化程度不断提高。目前，在干部管理制度方面，我们已基本形成了一个较完备的体系，既有党章对干部管理原则、目标、程序等的原则要求，又有一系列规范干部管理各个方面的单行条例，如《党政领导干部选拔任用工作条例》、《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党纪律处分条例》等，还有一些规范干部管理某些具体领域的规定，如关于干部廉洁从政的规定，关于领导干部不准经商办企业的规定，关于县处级领导干部收入申报的规定等等。这些不同层面的制度相互协调、相互补充，使干部管理制度的系统化水平得到了很大提高。
第三，从加强党的执政能力建设的角度看，实现干部管理制度系统化已成为一项十分紧迫的任务。加强党的执政能力建设，首要的任务是要提高广大干部的执政能力，而提高广大干部的执政能力，除了不断提高干部素质，使其牢固树立为人民服务的宗旨，最关键的就是规范干部的领导行为，使其在领导活动中真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。对此，只有从制度着手，通过落实集体领导制度、民主决策制度、群众监督制度等等才能从根本上约束和规范领导干部行为，使得人民赋予的权力不被滥用，而且这种约束必须要全方位进行，要多管齐下、标本兼治，对此，离开了制度必然难以收到很好的效果。在这方面我们所做的一个很重要的探索就是，对干部领导活动的规范要从权力运行的主要环节着手，从领导的决策、执行、监督三个方面着手，用制度加以规范和约束，少了任何一个方面，这种规范都难以收到效果。近年来反腐败斗争的经验教训也告诉我们，面对各级领导干部在各自领域的绝对权威，必须对他们的权力进行分解，加强权力的制约，同时强化监督，而这些离开了制度是不可能的，离开了系统化的制度更是只能陷入头疼医头、脚疼医脚的境地。
二、我国干部管理制度在系统化方面尚有许多不足
系统化既是一个目标，又是一种制度构成，也是一种制度化的机制。作为目标它要求制度要科学、合理、公正、规范；作为一种制度构成，它要求各个制度间要既相对独立、又要相互联系、不可分割，构成一个层次分明、界限清晰的制度体系；作为一种机制它要求制度要相互配合、协调促进。从这样的角度看待我们已有的干部管理制度，可以发现存在的问题还是相当明显的：
第一，制度的体系化程度还有待增强。现有干部管理制度虽已较为完备，并在此方面呈现出良性发展的势头，但是，制度缺失、不完善的情况仍较为常见。这表现为，在宏观上，我们对于加强干部管理应构建哪些制度，各自的职能如何，边界怎样，目标何在还缺乏足够清醒的认识，往往是应急性制度多，致使宏观制度构成仍有不少缺失；在中观层面，干部管理的条例、规定也存在欠缺，虽然已有了《干部任用条例》、《党内监督条例》、《纪律处分条例》、《公务员法》等一系列针对党政干部和党员管理的条例，但还缺乏一个具有普适性的干部管理的统一规章；在微观层面，既缺乏具有较普遍约束力的干部管理各具体领域的规范制度，又缺乏对各个单位、各个系统干部管理具体制度的评估和整合，致使干部管理中不讲民主、家长制、官僚主义甚至以权谋私的现象在许多单位和部门还十分突出，这本身说明了现有干部管理制度的不足。
第二，从制度的构成或者相互关系看，不同制度间相互矛盾的现象还很突出。由于对已有制度的定期清理不足，许多应废止、修改的制度没能及时废止、修改，致使目前不少制度出现了这样一些矛盾现象：一是同一制度前后矛盾的现象大量存在。如在狠刹吃喝风方面，我们先后出台了大量制度规定，但前后定性和标准的不一制约了制度作用的发挥，使公款吃喝风屡禁不止，被人们称之为“三十六个文件管不住一张嘴”。二是不同制度之间相互矛盾的现象较多。有的是具体规定不统一，令人无所适从；有的是制度执行主体不一，导致自由裁量结果差距过大；也有的是制度规定和上位条例的原则精神不一致，或者地方规定和上级组织规定不一致等等。这种相互矛盾的现象削弱了制度应有的科学性和严肃性，造成了上有政策、下有对策以及合意的执行不合意的就不执行现象的蔓延，使制度的权威性大打折扣，也使制度的作用得不到充分发挥。
第三，从干部管理的机制看，我们尚未真正形成一种能够促使大量优秀人才脱颖而出、优胜劣汰的干部选拔任用机制。由于制度、体制等种种原因，我国干部制度建设离建立一种良性机制尚有不小的距离，表现为干部选拔任用主要的还是上级领导说了算，干部工作的好坏仍主要由上级党委及组织部门来评判，干部只要不犯错误就会在领导岗位上一直工作到退休，表现为一种变相的终身制。虽然我们目前正在更多地采用公开竞争、择优选拔以及选任、聘任等方式选拔任用干部，但这些还未成为主流，这样的干部在数量上还不是很多。从目前看，以任命制为主体的干部任用方式与将来的干部制度改革已经不相适应，主要表现为干部制度改革使制度建设的目标正在由党委组织纪检部门负责干部的选拔任用和管理监督向扩大干部工作中的民主，扩大群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权的方向发展，而干部委任制则难以很好地融入这样一个干部制度改革的大方向之中，同时也造成了干部管理中大量弊端的产生，如跑官要官现象的蔓延，官僚主义作风的加剧，以及以权谋私的屡禁不止等等，因此，在干部管理机制方面，我们应顺应干部制度改革的大方向，从强化民主推荐、公开选拔入手，逐步打破任命制、终身制等传统管理模式管理体制的束缚，大力营造鼓励干部在工作实践中凭工作实绩和群众公认脱颖而出、优胜劣汰的新机制，并以此不断提高干部素质和执政能力，使其为党的执政能力建设起到更大的作用。
第四，干部管理中的各种潜规则对制度的系统性、科学性构成了威胁和挑战。由于各级干部手中都掌握着大大小小的实际权力，加之对权力的规范制约尚不十分有效，因此成为领导干部在一些人眼中具有极大的诱惑力。为了达到目的，跑官要官者有之，买官卖官者也有之，并形成了一些约定俗成的“潜规则”，诸如“不跑不送，原地不动”，“要想富，动干部”等等，这些潜规则在特定的单位和环境中对已有的干部管理制度构成了严峻的挑战，有的甚至使已有的干部制度流于形式，不仅直接破坏了干部制度本身，而且败坏了干部作风，涣散了干部斗志，也影响了党的形象，削弱了党的执政基础。可以说，潜规则的盛行正日益成为制约干部管理制度改革的一个极其重要的现实因素。
三、实现干部管理制度系统化必须从制度创新入手
干部管理制度系统化目标的实现需要从多个层面着手，包括干部选拔、任用、监督、管理等各个方面，这是毫无疑义的，但是，由于干部管理的各个方面涉及的因素很多，已有的制度规定又十分繁杂，我们如果不能找到一个合适的突破口，而是平均用力，全面推进，必然会事倍而功半，因此，从合适的制度形式入手逐步推进干部管理制度的系统化应是一个现实的选择。
第一，在干部管理制度系统化建设上应以任期制为突破口，并全面组织推广实施。中央文件已屡次提到实施任期制的问题，党的十六届四中全会决定也重申要“实行党政领导干部职务任期制度”[4]，而且任期制作为不同政治制度国家和地区管理干部的通用形式，其普适性和规范性是显而易见的，我们在干部管理中也应逐步推广实施这一制度。目前，可以逐步扩大选举制干部的比例，缩小任命制干部的比例，直至实现除特定时期少数特别职务保留部分任命制以外全部采用任期制，同时积极积累经验为任期制的推广实施打下基础。引入这一规范化的制度，不仅可以使干部管理走上正轨，而且可以解决如何通过党员群众选举实现干部更好地“上”和“下”的问题，使干部管理真正实现动态化，从而切实解决不可避免出现的选人不准的问题，避免因选人不准给党和人民的事业造成重大损失，同时，党员群众民主公开选举所具有的竞争性也可以使干部队伍更加充满活力。
第二，在干部管理的具体环节不断进行程序性创新。程序性制度事关制度原则的落实，同样是非常重要的。干部管理制度很多是如何选、如何管的问题，其本质上是一种程序制度的创新和完善问题。在这方面，我们已积累了丰富的经验，如“一推双考”、“公开选拔”对干部选拔任用制度的完善，干部述职述廉制度对干部监督的推进等。在此基础上，我们还应充分发挥群众的首创精神，鼓励群众和基层党组织结合各自实际大胆地探索一系列行之有效的干部管理的程序性制度，并及时总结经验、予以推广，使干部管理的各个环节都被置于制度的约束之下。同时进一步促进制度间的相互配合、协调，并最终构建一个以干部任期制为主体的各制度间协调配合相互促进的干部管理机制。
第三，在积极进行干部管理制度创新的同时不断推进系统化水平。从党的十六届四中全会决定可以看出，我党在干部管理的各个环节已初步建立了比较完备的制度体系，如在干部选拔任用方面我们建立实施了民主推荐制度、民主测评制度、差额考察制度、任前公示制度、公开选拔制度、竞争上岗制度、全委会投票表决制度等等；在规范约束干部领导活动方面我们建立了集体领导制度、党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度、党的代表大会提案制度、党代会常任制度等等；在干部监督方面我们建立了群众定期评议干部制度、党政领导干部辞职制度、重大责任一票否决制度、述职述廉制度、常委会向全委会汇报工作制度等等。这些制度虽已初步构成体系，但其内在协调性仍不够，制度的体系化科学化也有不足，制度的真正落实仍困难重重，因此，如何通过对制度加以调整、充实、完善，使干部管理的制度体系既能规范干部活动的各个方面，同时又不失其系统性、简洁性并富于可操作性，这应是党的干部制度建设的一个重大课题。与其他制度创新相比，这一创新更需要有崭新的思维，更需要有改革自身的勇气，更需要付出艰辛的努力。
第四，加强对干部管理制度制定的统筹规划。目前我们在干部管理制度方面虽然出台了一系列制度，制度的涵盖范围日趋广泛，相互的协调与衔接也大有改善，但是我们在制定出台干部管理制度方面仍缺乏必要的统筹规划，因时而制、因需而制的色彩还较浓。实际上，作为成熟的制度制定者，不仅要能够根据干部工作的现实需要制定出台相应的制度，还要能够从制度的系统性、整体性，从社会的潜在需要出发来预见性地制定相应的制度，也就是说要有一个宏观的规划，要明晰自己在制度方面还有哪些欠缺，在什么时候、什么情况下还应出台什么样的制度，要取得什么样的效果，只有具有这样的战略眼光，才能使制度前后一致，制度之间形成良好的协调性，同时也可以有效避免朝令夕改现象的发生。
第五，在有效应对干部管理潜规则方面要有新思路、新举措。要有效避免潜规则对显规则的侵蚀，确保干部管理制度的科学性、公开性和权威性，必须有效压缩潜规则的活动空间。在这方面，一是要加强干部管理制度的刚性，使各项干部管理制度得到切切实实的落实，不能使某些民主权利被几个主要领导截流、瓜分。二是要在制度的程序化方面下工夫，使任何重大决策都能按科学程序进行，尤其是一些具体程序如干部任用方面领导干部的一票表决权、事后发言权等等都被证明是十分有效的。三是建立干部考察任用的责任追究机制。凡是干部推荐、考察后被任用的，其推荐人考察人都应记入档案，如果被任用人在一定期限内出现重大问题均应追究推荐者、考察者的相应责任，严重的应给予直至撤职的处罚。
总之，加强党的执政能力建设为提高党的领导干部的执政能力提出了新的要求，也使干部管理制度系统化具有了更加迫切的意义，因为只有实现了系统化，干部管理制度的科学化、规范化、程序化和实效性才有了基础和依托，只有党的干部管理制度完备了、科学了、规范了，在干部管理中发挥了更大作用，促进了干部执政素质和能力的提高，那么，党的执政能力建设才有了牢固的组织保障，我们的党才能不断巩固执政地位，永葆其先进性和旺盛活力。
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