当前我国行政文化的负面特征及其对策思考，本文主要内容关键词为：负面论文,对策论文,当前我国论文,特征论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政文化，是在社会文化的基础上，在行政人员的行政活动中形成的一种独特的文化形式。具体是指在行政活动过程中，影响甚至决定行政参与者行为的一系列行政思想、行政意识、行政理念、行政心理、行政道德、行政习惯、行政规则等。而构成上述那些文化要素，对于行政管理体制的确立与发展，对于行政决策活动的展开，对于行政法治化建设的进程，对于行政人员的行为道德状况，都具有极为重要的影响，从而形成特定的行政体制文化、行政决策文化、行政法治文化、行政道德文化等等。任何一种行政文化都不是主观意识的产物，而是适应特定的社会经济、政治发展的需要，在一定的社会文化背景下形成并发展的。我国行政文化的形成源远流长，经过两千多年的封建专制统治，宗法制度与政治统治的紧密结合，形成了传统的历史行政文化。社会主义制度确立以后，为其注入了新的内容，逐渐形成了我们今天的行政文化。那就是一种以人本主义为核心，以家庭为本位，重视宗族血缘关系，推演出的以血缘、尊家族、国家至上的爱国主义和强烈的集体主义为核心内容的行政文化。但随着我国经济体制转轨与政府职能转换，行政改革已开始进入实质性启动阶段，行政文化中的消极因素已渐渐不适应当前行政体制改革的需要。只有正确认识外来行政文化对我国行政领域所产生的正负面影响，把握当前行政文化的负面特征，才能创新中国行政文化。
一、当前我国行政文化的负面特征
1.伦理反道德性。当代中国行政文化受源于周朝而形成的传统行政文化模式——德治的影响，习惯把道德的社会调节作用偏重扩展到解决与社会相应的关系上，如君与臣、君与民、臣与民、民与民等。这种以“礼”和血缘为基础的德治模式一直影响了中国几千年，使反映宗法观念的伦理道德一直支配着中国的行政文化，因此，社会管理组织及其运行，长期在“内圣外王”和“贱货贵德”的熏陶下，人们善于内省自保，不利的是有时为了重视个人的修养，而忽视实际行为的客观效益，其结果是把德拔高到不适当的地位，这必然影响人才的实际素质，所谓的“一人得道，鸡犬升天”就是这种德治文化现象的扭曲描述，其实这是反道德的。及至当代，“任人唯亲，任人唯派”的恶劣作风还在有些地区、有些部门、有些单位盛行，未得以纠正。
2.权威服从性。一项决策，最终是由个人拍板定案还是由集体议决，这体现着两种不同的决策文化。集体决策的实质在于集体中的每个人在决策表决权上的地位是平等的，最终决定不是由某个个人做出裁决，而是由集体成员通过表决，按少数服从多数的原则通过的。就我国而言，自古受德治传统的影响，中国行政文化突出表现为人格取向，在行政管理中具体地表现为人格化的权威服从关系和人格化的人际交往关系。其造成个人的人格权威往往高于其职务权威，下属对于上级的尊敬和服从常常与私人关系混为一谈。私人关系不仅影响到行政管理中的权威服从关系，而且还与国家相通的宗法观念相结合，影响着行政管理及社会生活中的人际交往关系，最突出的就是“人情风”盛行。因此，在重大问题的决策上，虽往往是让大家坐在一起讨论，可最后还是由某个人说了算，其集体实质是起了一种智囊团的作用，这种决策方式依然属于个人决策的范畴。因此，在我国高度集中的计划经济体制和行政管理体制下，决策往往被看作是最高领导人的特权，一切重要事务都由主要领导人最终确定，这体现着一种明显的个人权威型决策文化。
3.封闭排他性。由于中国历史上由来已久的小农经济，传统行政文化的封闭性非常突出，这种特征迄今还残存在行政体系中。由于行政体系缺乏与其他社会体系的经常性交流，行政活动为此就缺乏相应的透明度，决策过程缺乏社会成员的积极参与，实施过程缺乏社会有效的监督。另外，中国行政文化中的集体主义原则导致集权性的决策文化，这也容易造就“封闭性政府”，其显著特征主要表现为决策者与公众之间缺乏必要的沟通与交流，决策被看作只是政府或领导集团的事，广大社会公众实际上被排除于决策过程之外，使决策无法体现出一种“公共”特性，其后果便是在一定程度上妨碍了政府决策的合法性及社会公众接受、贯彻决策方案的自觉性。这种封闭排他性，严重时还会导致行政体系内部的本位主义思想和作风，其危害性会造成经济管理中的“片面强调经济工作中的地区、部门的行政划分和管辖，以至画地为牢，以邻为壑，不利于全国统一市场体系的形成。
4.唯权官本位性。“官本位”思想就是崇尚权威，唯权是尊，偏爱特权。这是中国行政文化受传统文化“官本位”思想影响的具体体现，加之人本文化价值中的个人取向、封闭排他、形式主义等因素，使行政活动缺乏法律的有效约束，致使行政权利凌驾于法律之上的情况也时常发生。于是，家长制、集体制、长官意志、官念为本、官级为准，诸如此类的现象在行政体制的相应范围内残存下来。在完善社会主义市场经济体制过程中，其负面效应是巨大的，这不仅使行政主体内部成员缺乏个性和活力，如官本位衍射到广泛的社会领域，泛化为大众文化的内涵，这种社会文化还会反过来强化行政文化官本位的色彩，其结果一是出现买官卖官的现象。由于权力的巨大作用，在我国又缺乏监督机制，形成了为得权而采取钱权交易的现象。二是出现滥用职权、以权谋私的腐败现象。由于权力高于一切，这就成了以权谋取暴利和个人私利的筹码和平台。另外，这也成为想为社会有所作为而又不得不屈服送人情、拉关系社会现实的行政人员的苦衷。这也是功绩与腐败，廉正与无为的矛盾所在。三是出现执法不严，不依法办事，听之任之的现象。这是崇尚唯权是尊，人治与注重人情相矛盾的结果，在两难的情况下，不愿做无畏的牺牲，造成不坚持原则，人浮于事。
5.形式主义性。我国行政文化中的形式主义现象，长期以来就根深蒂固，与农业生产相适应的传统文化表现为因循守旧，不思进取，墨守成规；在新文化运动反传统时，又采取了形式主义的思想方法，判断问题严重脱离实际，主要表现为主观主义，非科学化的经验决策，追求表面和浮夸现象。加之形式主义的新旧结合，使得当代我国行政文化中的形式主义现象有增无减。受形式主义的严重影响，导致人们在当今的行政文化活动中，在评价一项行政活动正确与否时，只考虑是否贯彻了上级的指示和任务，而忽视实际的社会效应；在评价一项行政活动效率的高低时，只重视评价分配任务完成速度情况，而不太注重评价该活动所产生的社会效益。这种重形式轻效应、重速度轻效益的行政价值观对行政执行体制的影响只是去执行而没有创新，人们办事主要依靠习惯和经验去行事，缺乏灵活性，其结果造成行政执行不力，办事拖拉，做“官样”文章；而且，行政组织内部也缺乏革新机制，造成机构臃肿、人浮于事、官员只上不下，致使行政执行体制弊病丛生。
二、切实加强行政文化建设的主要对策
随着改革开放的进一步深入和适应市场经济发展的需要，我国行政文化出现了二元化的现象，表现出积极和消极因素特征。面对西方发达国家在某些方面表现出的适应现代社会化大生产规律的先进意识、管理经验，管理方式和方法等，其消极因素特征确实给行政管理现代化造成了不少障碍。要克服现有我国行政文化的消极因素，取其精华，弃其糟粕，使之适应市场经济条件下的新的行政体制的建立，需要我们从以下方面去思考和探索。
1.确立新的观念，为行政文化建设提供思想前提。
确立民主的观念。行政民主是一种世界性潮流，它是行政机关与行政相对人之间的一种良性互动，要求为行政相对人参与行政管理过程提供更多机会。传统的集权式的行政组织势必导致行政人员唯上而不唯下、唯权威是从，窒息自身的主体性。要改变人们传统的崇尚权威的行政思维方式，一是注重发挥行政人员的主动性、创造性和协作性。当前行政管理已出现了越来越多的行政民主的要求和规范，因此，重塑行政人员的行政人格，培养行政人员参政议政的意识，明确行政人员在行政机关中的主体地位，充分发挥他们在决策中的主导作用，这是当务之急；二是建立健全行政信息公开制度。公开的最终目的就是人民参与行政决策，这需从制度上保障人民能够参与行政决策，所以，必须建立一套人民群众能够参与决策的机制和程序。例如，在行政机关的立法和重大事项决策上，建立征求公众意见制度，广泛收集和听取公众的意见，尤其是不同利益人群和利益集团的意见。对于公众提出的不同意见、建议等，行政机关应当做出相应的回应，即征求意见的回应机制。对于目前实行的听证制度，进行改进和完善，提高听证的地位和作用，使听证真正成为决策的基础和重要根据，而不是一个“过场”。
确立开放的观念。自古以来，封闭保守的意识长期禁锢着国人的思想，虽然封闭排他的传统行政文化早在西方坚船利炮的轰击下已出现缺口，但直到当代中国将改革开放作为基本国策后才推倒了其矗立的围墙。为了更好地适应经济全球化带来的深刻变化，一是要增强行政管理活动的调节能力与更新能力，要在开放的市场经济中清理各种形式残存的废墟，使市场经济的行政体系与其他体系进行相应的交流；二是要增加行政体系的透明度，畅通能使公民充分表达他们的意见与要求的渠道，扩大行政体系内部与外部的沟通与交流，必要时以行政公决方式让公民做出决定；三是把网络信息技术作为建设开放型行政体制文化必要的物质技术载体。随着网络信息技术的发展与电子化政府的启动，政府与公众之间的交流由以往的“单向性”转变为“双向性”，公民不再是单纯的“受众”角色，他们可以在互联网上随时得到想要的信息，参与政府部门的各种讨论，表达自己的意见与要求，并可通过信息网络对行政过程与相关的行政人员实行有效的监督。
确立依法行政的观念。发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机地统一起来，而依法治国能否取得成效，这主要取决于依法行政。为了实行依法行政，保障决策的科学性和合理性，避免首长负责制下产生的主观随意性和盲目性，减少各种行政违法行为及由此给公民、法人造成的损失。为此，就要做到依法行政：一要维护宪法至上。宪法是国家的根本法，一切机关、组织和个人都必须把宪法作为根本的活动准则，负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。行政公务人员应做遵守宪法、实施宪法、维护宪法的模范；二要尊重人权。这就要求行政公务人员增强人权观念，在行政管理过程中自觉尊重和依法保护公民的基本权利，主要包括平等权利、政治权利、精神与文化活动的自由、人身自由与人格尊严、社会经济权利以及获得救济的权利，避免发生行政机关随意侵害公民平等权、财产权、人身权的事件；三要弄清行政的权限范围。行政权力是一种能够支配大量社会资源的公权力，具有无限扩张、易于滥用的特性。这就要求行政公务人员必须具备权力界限的意识，依法行使行政职权，注意上下左右不越界，避免出现如像行政机关不予立案、强迫原告撤诉等措施来配合政府搞土地开发、强制拆迁等侵害公民权益，摆错行政机关与立法机关、司法机关位置的事来；四要遵循行政程序。增强程序法治意识，依照法定的方式、步骤、顺序、期限等方面的行政程序规定来实施行政管理。按照现代行政法治的要求，行政管理、行政复议和行政诉讼都必须依靠证据链条来支撑法律事实和权利主张，而且，行政公务人员还应当增强行政证据观念，按照现代行政法治的要求，实行行政信息公开原则，尊重并保障行政相对人的知情权。
2.坚持实践标准，为行政文化建设提供价值导向。
做到行政为民。要实现好、维护好、发展好最广大群众的根本利益，就要把立党为公、执政为民作为行政机关和行政公务人员的行政价值观。具体地讲，一要强化政府服务职能，变群众跑为干部跑，多为群众服务、为企业的发展创造良好的环境；二要提高政府办事效率，变多次办为一次办，最大限度地减轻企业和群众负担，避免群众为办一件小事多次往返的问题；三要转变政府工作作风，变拖着办为快速办。办事效率是体现政府机关工作作风的一个重要内容，实现政府部门内部办公的整体联动，环环相扣是关键，因此，各行政单位在实施过程中以为办事人提供最大便利为原则，有效地整合职能，压缩办事程序，精简办事手续，严格办理时限，使工作人员没有拖办的余地。
做到行政务实。政府部门不能不作为，也不能乱作为，政府部门应把行政工作落到实处。首先要树立行政服务的观念。随着市场导向的经济体制改革不断深入，转变政府职能、建设服务型政府，是当今行政工作的新起点。行政公务人员应当树立服务意识、改进管理方式，顺应由管理行政、秩序行政、指令行政转向服务行政、发展行政、指导行政这一时代潮流，积极向行政相对人提供信息、政策、专业技术等方面的指导帮助以及各种公共服务。然后，着力解决与群众利益相关的突出问题。发挥系统和行业主管的表率作用，进一步改进作风，把“为民、务实、清廉”的要求落到实处。其次，要建立健全行政工作责任机制，加大各项行政工作专项治理整顿力度，认真整顿和规范法律服务市场秩序。最后，做行政管理中敢于创新、勇于开拓的先驱者，实事求是，始终保持行政管理主体务实的观念和积极的态度。
做到行政自律。行政中的自律就是要廉洁为民，做到踏踏实实做人，清清白白从政，扎扎实实做事，时时处处严格要求，始终以党的事业和人民利益为重。一是应加强领导干部执政为民的宗旨教育，树立正确的权力观，做到权为民所用；树立正确的地位观，做到情为民所系；树立正确的利益观，做到利为民所谋。二是应依靠制度惩治和预防腐败。这是做好反腐倡廉工作的根本途径。为此，要加快行政法律、法规、规章的制定步伐，不断提高行政工作法制化水平，逐步形成规范行政权力行使的完备的制度体系。三是应切实加强行政机关廉政建设。建立党风廉政建设工作责任制和廉政承诺、述职述廉、廉政反馈等廉政制度，并扎实开展廉政警示教育、政风行风评议活动。
3.深化体制改革，为行政文化建设提供制度保障。
建立健全适应社会市场经济体制要求的行政体制。深化行政管理体制改革是深化经济体制改革和其他各项改革的重要前提和关键环节，是构建和谐社会的关键所在。特别在“十一五”期间，其行政管理就要以“三个代表”重要思想为指导，认真落实科学发展观，继续推进政府职能转变，创新行政管理体制，进一步调整各级政府机构设置，理顺职能分工，实现政府职责、机构和编制的法定化。完善政府运行机制，完善国家公务员制度，提高科学行政、民主行政和依法行政的能力，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，努力建设法治政府和服务型政府，使政府真正转变为优质公共产品的提供者、良好经济社会环境的创造者、广大人民群众利益的维护者。发展电子政务，提高服务和管理水平。建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力。完善安全生产监管体系。深化地方行政管理体制改革，大力精简机构和人员。继续推进事业单位改革。完善基层群众性自治组织，发挥城乡社区自我管理、自我服务的功能。
建立和完善适应社会市场经济体制的行政良性运行机制。行政体制的运行机制，实际上是指政府、行政部门开展工作机制，如何通过各种规章制度，推动各项工作的开展。要建立健全适应社会市场经济体制的行政良性运行机制，就要形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，做到政府决策科学民主，执行坚决有力，监督透明公正。要完善和健全行政权力的运行和监督机制，形成行政系统内部监督、新闻舆论监督、人民群众监督、党外监督、专门机构监督相结合的监督体系。要进一步健全政务公开制度、专家论证制度、社会听证和公示制度。要加强行政服务机构建设，优化和改造行政流程，改变行政授权方式，建立新的行政运行机制，优化发展环境。
切实加强行政的执行力。执行力，就是指把理念、思路、战略、决策、规划和部署付诸实施的能力。党的政策落实关键取决于行政组织执政能力的高低。加强政府的行政执行力建设，能提高政府的行政效能，是推动经济社会发展的必然要求。因此，一是要狠抓执行责任。教育和引导行政机关和行政人员把负责任当成一种信仰，把负责任作为一种品格，用落实责任去赢得尊重。要做到这些，就要求领导干部始终坚持依法决策、科学决策、民主决策、规范决策的程序，提高决策的透明度，防止草率决策、盲目决策、依靠少数人决策的现象，使决策真正建立在科学民主的基础上；而且，善于把决策目标分解细化。另外，还应建立岗位责任制，在尽量减少职责交叉的情况下，做到分工协作，各负其责，形成合力。二是要重视领导干部的推动作用。首先应善谋执行之策。培养战略思维，善于把握大局，围绕如何执行决策进行周全考虑，做到心中有数，创造条件调动下属抓执行的积极性，促使各级行政人员能由被动执行向主动执行转变。其次，领导干部要带头端正执行之风。要求领导干部由督促执行向率先执行转变，成为抓执行的第一人，具有在一线发现问题，解决问题意识。三是要形成有利于执行的文化氛围。通过行政执行文化建设，形成各种有利于行政执行的理念和氛围，促进政府工作效率的提高，促进政府行政人员工作作风的转变。深化行政人员的目标感、责任感、使命感、紧迫感，促使其在工作中讲政治、重行动、讲原则、重结果、讲速度、重质量，从而形成职责清晰、目标明确、奖罚分明、政令畅通的行政执行文化。
建立有效地行政监督机制。行政监督能防止权力腐败，有效地建立与行政制度相配套的监督机制是建立健全行政体制的关键所在。一是运用市场竞争机制限制并有效约束行政权力。只要是能够运用市场竞争机制解决的问题，都要采取市场竞争的办法去运作，行政权力可以退出来，并尽最大可能减少权力对资源配置和具体经济行为的直接干预，避免因权力干预引发腐败问题。二是运用经济手段防治腐败。进一步加大运用经济手段防治腐败的力度，健全完善金融管理体系，加强对领导干部的财产监督。三是运用利益调节机制引导领导干部廉洁从政。建立起合理有效的利益调节机制，运用经济杠杆调整干部的行为取向，尽可能使干部的廉政行为与利益需求相统一。
4.重视队伍建设，为行政文化建设提供人才支撑。
培育行政人员的职业意识，建设一支高素质的行政人员队伍是加强行政部门人才队伍建设的最终目的。要真正建设一支高素质的行政人员队伍，就要做到：
明确公务员是行政公务执行的主体。人是实施行政执行的载体，任何行政过程和行政活动总是要落实到人这一要素上来，而国家公务员是实施行政执行和履行行政职责的行政主体。作为行政主体，它具有自身的法律特征：是一种组织，而不是个人；依法享有行政职权；能够以自己的名义行使行政职权的组织；独立承受行政行为的法律后果，并能够对自己的行为负完全的法律责任。在加强公务员队伍建设的实践中，要高度重视对每个公务员主体意识的培育，增强全体公务员的主体责任感和使命感。
当好行政文化的传播者。文化与行政是密不可分的，文化因素成为分析一个国家行政体制和权利关系不可忽视的基础和条件，作为国家行政人员及公务员，理所当然地应成为传承行政文化的主要成员。一要全面了解我国行政文化形成的历史渊源、功能及特征，充分认识当前我国行政文化在社会主义市场经济发展中的重要作用；二要对比研究古今、中外行政文化，正确地处理批判与借鉴，反传统与继承的关系。在反传统与继承的关系问题上，清楚文化的内在连续性，要想割断传统，就无异于抽刀断水，不能在反传统过程中因噎废食；在批判与借鉴的关系问题上，既要克服左的偏向，又要克服右的偏向，坚持是否有利于发展生产力、是否有利于提高综合国力、是否有利于改善人民生活的三条标准，大胆吸收和借鉴世界各国的先进文化成果，把视野放得更高、更远；三要正确地宣传适应社会主义市场经济体制发展的行政文化。同时，以自己的行政作为不断践行文化，积极推动行政文化的发展。
注重加强队伍自身建设。公务员队伍的素质和能力决定着政府的管理水平。因此，要切实加强政府自身建设，努力提高公务员的素质和能力。一是注重业务知识的更新学习，不断提高行政人员的业务水平。应建立健全学习制度，强化日常学习，提高理论水平和业务能力。并不断地加强向外的横向交流学习；二是吸收高素质人才，优化队伍结构。要不断地吸收高素质人才，改革与健全行政录用制度，在公开、平等、竞争的基础上选拔行政人员；三是强化人事管理机制，建立科学合理的考核、奖惩等激励机制。其关键是确立以功绩制为导向的公务员制度，而且，还需完善职后教育培训体制，从管理理念、管理知识、管理技能及职业道德等方面着手，优化行政人员的整体职业素养。
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