新中国农民负担的阶段性分解与分析，本文主要内容关键词为：阶段性论文,新中国论文,分解论文,农民负担论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经济学界在“农民负担”问题上有着长久而激烈的争论。一个普遍得到赞同的观点是，农民负担已经趋近于农民可承受心理的极限值，并间接影响了农民从事农业活动的激励和农村基层社区结构的稳定。笔者认为，农民负担从来都是一定历史条件下一定分配关系的产物，现实问题的形成必定有其深刻的历史背景和渊源。如果不能以历史唯物主义的观点来认识和分析问题的来龙去脉，那么，这种分析就是不准确的，或者说是不够完善的。在这里，笔者尝试完善现行的分析体系和方法，并选择新中国作为描述农民负担的历史阶段。
（一）社会主义改造时期（1949—1957）的农民负担：积重难返，略有微调
建国之初，由于多年的战争和农民群众长期处于受剥削受奴役的地位，新中国的农村经济百废待兴，农民负担受旧社会的沿袭和新中国独立的经济压力而无法在整个过渡时期获得明显的改善。从客观情况来看，新解放区和老解放区的长期并存，农业税制及其执行的长期不统一，甚至期间抗美援朝战争的爆发都对农村经济和农民负担产生了严重的负面影响。中央政府在整个时期着力于农村的公有化改造，于1951年春完成了新解放区的土地革命，同期公布《新解放区农业税暂行条例》，并对老解放区农业税率作了适度的调低，但是此间的政策并没有达到预期的目的；1953年6月政务院在《关于1953年农业税工作的指示》中提出“增产不增税、稳定负担”的工作方针，并配套相应的调整政策，取得一定的效果。
在整个社会主义改造时期，1949年农民负担老区主要是公粮负担；新区除了公粮负担外，还有地租负担和高利贷剥削。全国实征总额占当年实际产量的13.5％，考虑到1949年农村经济情况和这种情况对农民负担能力的影响，还考虑到没有包括新解放区的对敌负担，我们认为1949年农民负担是重的。而1950—1952年的国民经济恢复的三年，全国的农民负担占农副业净产值的比例大体在10％上下，农业税负担占农业实产量的比例也大体在12—15％之间。从农民的承受能力来看，虽然三年内农业生产和农民生活得到逐步的改善，但是农村经济仍很脆弱，农民收入水平仍在低位徘徊，如1952年每个农民平均国民收入104元中，现金收入只有30.8元。因此，我们必须承认这一时期农民负担未能减轻。而后1953—1957年的第一个五年计划时期内，由于稳负政策执行力度的加强，五年平均农业税实际负担率为11.67％，比1952年降低0.53个百分点，农业其他税收和摊派负担也有一个大幅下降的过程：由1953年65302万元下降到1957年的35836万元，减幅达45.2％（注：参见《中国农民负担史》（第4卷），中国财政经济出版社1994年版，第181页。）。
（二）农业税制改革后（1958—1965）的农民负担：高位盘整，深度下挫
自1955年农业社会主义改造的高潮时期，农业税收改革的问题就已经提上议事日程。经过两年多的调查研究。几易其稿，1958年6月3日《中华人民共和国农业税条例》出台，它是中华人民共和国成立后的一部全国统一适用的农业税税法，其最突出的特点是从头到尾贯穿着促进农业生产发展这一根本方针。但是这一美好初衷却被随之而来的人民公社化和大跃进运动所左右：人民公社化给农业税带来思想和工作上的混乱，大跃进运动引致的高指标、高征购又直接拉升了农民负担，严重破坏了农业生产力。1960年冬，党中央开始纠正农村工作中的左倾错误，提出国民经济“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，为财税工作的顺利开展提供了极为有利的外部环境，农村生产条件得到改善，农作物产量增加、农村副业比重上升，国家、集体和农民个人三者利益得到兼顾。
因此，此间的农民负担受国家政策波动的影响体现出“高位盘整、深度下挫”的震荡性特征。1958—1960年农业税的实际负担率分别为12.5％、14.3％和13.8％（注：根据农业部计划司编：《中国农村经济统计大全》（1949—1986），农业出版社1989年版的有关数据计算。），负担水平和建国初期的1949年和1951年的高负担率基本持平；而“大跃进”期间的“平调”运动无偿地抽调农民的劳力、物质和资金，对农民负担的影响是最深重的，但这些负担却难以统计，经过“大跃进”后农村经济政策的调整，农民负担在1961—1965年间呈现出一个大幅下挫的趋势，1965年全国粮食征购为973.7亿斤，比1960年减少5％，比1959年减少28％，比1958年的1175亿斤减少18％，与1957年大体持平；农业税实际负担率1965年为7％，比1960年下降6.8个百分点，比1959年下降7.3个百分点，比1952年下降6.3个百分点（注：参见《中国农民负担史》（第4卷），中国财政经济出版社1994年版，第277页。），农民负担的大幅下降，体现了国家、集体、社会个人三方面利益兼顾的负担政策得到有效执行，同时也大大促进了农业生产的发展和农民生活的改善。
（三）文化大革命时期（1965—1975）的农民负担：税负缓减、杂负混乱
文革十年，国家对农民仍然采取稳定负担的政策，并采取积极措施对安徽、新疆、湖北等省（自治区）内农民税负畸轻畸重现象作了适当调整，取得可观的成效。然而，文革期间，农业税征收机构的工作受到猛烈的冲击而一度瘫痪，部分地区征收管理混乱，加之“税收无用论”的鼓吹造谣，全国的农业税工作遭到极度轻视。农村基层组织的无序化及整体政治环境的动荡，也同时助长了各地一平二调的邪风，农民群众的额外负担大大加重了。
从农业税负担来看，文革十年内农民的农业税负担相对逐步地得到减轻，具体见表1：
表1 文革十年农税实际负担趋势表
年份1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975
各年实际负担率
7.0
6.5
6.1
6.7
6.7
6.2
5.9
5.6
5.4
5.1
4.9
资料来源：根据农业部计划司编：《中国农村经济统计大全》（1949—1986）有关数据计算，农业出版社1989年版。
同期，全国征收的农村工商税共计81.7亿元，占同期农村工副总产值的12.3％，比1965年16.3％下降4个百分点（注：根据历年中国经济年鉴的相关数据计算得出。）。而文革期间各地农村的杂项负担比1951年的农村摊派问题要严重得多，以湖北省为例，1973年该省农村杂项负担总额约达12405万元，相当于全省农业税负担的65.2％（注：数据引自原湖北省财政局1974年提供的《关于农村经济和农民负担情况的调查材料》。）。据保守估计，文革期间全国平均每年的农村杂项负担要超过20亿元，每年的农村杂项负担一般相当于农业税负担的60—80％。这一负担是相当高的。
（四）改革过渡时期（1976—1988）的农民负担：逐步规范、稳中有降
文化大革命结束之后。随着十一届三中全会的召开，特别是家庭联产承包责任制的普遍实行，农村经济获得转折性的大发展。农村社会总产值，按当年价格计算，1985年达到6340亿元，比1980年增长了1.27倍；乡镇企业1985年总收入达到1827.4亿元，比1980年增长2.07倍（注：以上数据根据《中国农村统计年鉴（1986）》第17、188页计算并整理而成。）。
随着形势的好转，农民负担的规范化管理也逐步地提上议事日程。1979年财政部发文规定农业税起征点的口粮标准，1984年中共中央和国务院又发出《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，对确定的贫苦地区“减轻负担、给予优惠”；而为了扶持和规范社队企业（乡镇企业）的发展，财政部从1978—1980年扩大了对社队企业的工商税减免，并于1981—1984年，对这类企业的税收政策作了规范性调整；同时国家在1979年普遍大幅提高农副产品的统购、派购价格以及超购加价的比例和范围，大大缩小工农产品的“剪刀差”，增加了农民的收入；1978年中共中央第37号文件敲响整顿农民不合理负担的警钟，1985年中共中央、国务院颁发的《关于制止向农民乱征税、乱收费的通知》，要求各地人民政府对减轻农民负担问题进行一次彻底检查，并采取断然措施，切实加以解决。
由于形势好转、措施得力，整个改革过渡时期的农民负担体现出“逐步规范、稳中有降”的特点。1981—1985年五年间农业税实际负担率为2.96％，比1976—1980年的4.16％降低了1.2个百分点（注：参见《中国农民负担史》（第4卷），中国财政经济出版社1994年版，第402—406页。）。而同期的农民其他负担则略有抬头，据有关部门估计，1983年全国农民其他负担约210亿元，相当于当年农业税47.4亿元的4.4倍，平均每人25元左右（注：参见《中国农民负担史》（第4卷），中国财政经济出版社1994年版，第402—406页。）。但由于这一时期农民收入获得了超常规增长，农民负担问题仍显得并不十分突出。从1983年在全国普遍推行家庭联产承包责任制到1988年的五年间，农民人均纯收入平均实际增长12％，而同期农民负担总水平平均每年增长9.7％（注：参见《中国农村统计年鉴》（1990），并借鉴了朱守银等人的调研数据。）。
（五）改革启动时期（1989—1998）的农民负担：高位运行、起落不定
80年代中期以后，尽管农林牧渔总产值仍可保持在5％左右的实际增长速度，但是农民“增产不增收”的现象已经初现端倪。第一次是1989—1991年，在农业大丰收的情况下，农民人均纯收入实际增幅仅为0.7％，1991年为负增长；第二次是改革开放以来首次出现农民人均纯收入连续两年实际增幅下降的现象，即1996年农民人均纯收入比上年实际增长9％，1997年增幅降至4.6％，1998年进一步降至4.3％（注：这里的实际增幅指的是扣除物价因素后实际收入的增长。朱守银：《农村基层制度创新与税费体制改革问题研究》，《经济研究参考》第88期。）。
而在这一个时期，国家对农民负担问题的重视也是前所未有的：1990年国务院下发了《关于切实减轻农民负担的通知》；1991年国务院颁发了《农民承担费用和劳务管理条例》，明确了农民负担监督管理的基本政策；1993年党中央、国务院发出紧急通知，要求凡涉及农民负担的文件和收费项目一律先停后清；1994年中办、国办发出通知，要求进一步加大减轻农民负担的工作力度，防止农民负担反弹；1996年中共中央、国务院又做出了《关于切实作好减轻农民负担工作的决定》，对减轻农民负担工作中的一系列政策问题做出详细的规定，1997年党的十五大又进一步强调“要尊重农民生产自主权，保护农民的合法权益，切实减轻农民负担”；1998年党的十五届三中全会《决定》又强调“减轻农民负担要标本兼治”、“逐步改革税费制度，加强农民承担费用和劳务立法”。
在农民收入增幅趋缓的条件下，减负政策就具有显而易见的重要性，而同类政策短期内的重复出台，只能反映：第一，农民负担具有高位运行的惯性，第二，减负政策在地方和基层的执行走样或完全得不到执行：即所谓“中央政策很好，地方政策好狠”。1989—1991年农民人均负担性支出年均增长17％，高于农民人均纯收入的名义增幅8.5个百分点，农民负担在高位运行。1992年以后，农民负担在各次减负政策作用下显现出短期走低和相继反弹的起落不定的格局，但对农民总体负担的判断还是很重的。据估算，农民直接上缴国家有关部门的负担，1994—1997年的年均数是1990—1993年的年均数的9倍；而农民直接负担的行政性收费、罚款、集资摊派等社会性负担，1994—1997年的年均数也是1993年的2倍以上，尤其是集资摊派达到3.38倍（注：根据各年《中国农村统计年鉴》和国家税总农业局课题组（2000）对全国近5000农户的调查数据资料，估算而成。），这都高于农民人均纯收入的增长倍数。从各年次来看，进入90年代以后，农民负担呈现上升趋势，1993年出于减负政策的实施，当年就出现农民负担绝对值下降的局面，1994年农民负担便以高出农民人均纯收入增幅12.6个百分点的速度快速反弹（注：根据各年《中国农村统计年鉴》和国家税总农业局课题组（2000）对全国近5000农户的调查数据资料，估算而成。），1995年农民负担则仍在高位运行，随着1996年底又一轮减负政策的实施，1997年农民负担增长势头又受到抑制，农民负担增幅低于农民人均纯收入增幅1个百分点。不容忽视的是，1998年之后各地农民负担反弹的情况仍有发生。
通过对新中国农民负担的阶段性分解和分析，从历史唯物主义的观点出发，笔者认为，以下几个认识对于我们的改革是重要而有益的：
1、新中国农民负担水平基本上呈现一个“U”形的走势，建国初期和90年代以后的农民负担问题是不容忽视的，当前农民负担重的现状迫切需要着手加以解决。
2、新中国的农民通过合理和不合理负担的渠道向我国经济的现代化，做出巨大的显性或隐性的贡献，而这种贡献是以农业滞后发展、农村建设困难及农民相对贫困为代价的。
3、历史证明，在农业税负逐步下降的过程中，农民非税负担的节节攀升构成我国农民负担的一个基本特点，也就是说，农民负担的非规范性问题是一个历史遗留问题。
4、农民负担不仅仅是一个涉农经济问题，在新中国的初期，它密切联系于当时严峻的政治形势和经济环境，而在政治和经济条件稳定之后，各种规则、习惯等制度性因素则是第一位的影响因子，也就是说，农民负担问题的发展具有典型的“路径依赖”性。
5、农民负担问题的解决将是个系统化的工程。所有就事论事的改革措施都无法从根本上触动问题的实质。
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