（四川大学，四川 成都 610000）
摘要：独立董事制度是我国证监会2001年引入的一项公司管理制度，它是保护上市公司股东免受侵害的重要保障。然而自独立董事制度实施以来，从宏观层面看，其并未对总体的国家安全观起到保驾护航的作用；从社会层面看，也未对市场稳定和经济发展做出应有贡献；从公司层面看，也没有促进上市公司整体的发展。因此，在这样的境况下，国家董事局制度在理论上有了研究的空间。国家董事局制度的建立目标有三个：第一，响应总体国家安全观的号召，保护国家经济安全；第二，改善我国上市公司的整体质量；第三，为了让证券市场适应中国经济的全面发展，实现市场稳定。
关键词：独立董事；上市公司；公司治理；国家董事局
一、国家董事局制度的定位
（一）国家安全
我国的证券市场兴起较晚，即便如此，证券市场的发展速度依然超出预期，超前的发展速度和滞后的规章条例形成矛盾，引起市场波动。引入独立董事制度的十余年间，各类负面报道频发，有数据统计，被证券交易所谴责，或被监管机构立案稽查的上市公司中，95%以上的独立董事并没有及时或提早发现问题并提出异议，这加深了社会大众和公司股东对独立董事的不信任。独立董事在我国上市公司中的地位非常尴尬，这不仅违背了证监会设立独立董事制度的最初立意，更是不利于总体国家安全观的推进。上市公司作为推进现代经济发展方式转变的重要力量，在这一过程中展示了较为优良的价值创造能力, 是我国经济发展的重要参与者。上市公司的监督管理体制是改善公司治理的关键一环，建立国家董事局，将独立董事这一重要职位纳入国家统一管理的范畴，不仅有利于上市公司的监督管理，也有利于国家协调各方面的利益，对经济和市场进行整体把控。国家董事局制度与独立董事制度最大的不同之处在于由董事局统一向上市公司派遣独立董事，从根源上切断了实际操作中上市公司选任独立董事的“猫腻”。这一规定符合总体国家安全观中对于经济安全的保障，我国的上市公司肩负国家经济安全的重担，独立董事职能最大化的发挥才是保障公司良好运行和国家经济稳定发展的核心和关键。因此，建立国家董事局的目标之一是保护国家经济安全，稳定国家经济发展的进程。
（二）市场稳定和经济发展
目前来看，我国的经济发展正保持着良好的发展势头。资本市场不断创新发展，市场品种与交易方式、投资者结构、市场规模和环境等都在发生较大变化，法律法规体系日趋健全，市场监管体系逐步完善，投资者队伍日益壮大，资本市场具有的各项功能得到有效发挥。这些新情况、新态势对促进证券市场的健康稳定发展，既带来了新的机遇，也提出了新的要求。但是，证券市场稳定运行中也暴露出问题，我国的一、二级证券市场已经初具规模，但是还不够规范。具体呈现出三大特点：市场割裂；一、二级市场价差大；股票发行多于债券。所以证券市场的发展任重而道远，合理的机制（建立国家董事局）是促进市场发展的捷径之一。
新中国成立以来，中国经济的发展逐渐步入发展正轨。“一带一路”战略的提出与稳步推进，给国内企业带来了发展机遇，也带来了相应的挑战。国有企业作为国家出资企业与占据市场主体地位的企业，因为其独有的特征，相较其他上市公司而言更具有优势，但也面临着众多的挑战。主要挑战来自于：一是企业自身管理能力。海外国家的政治、经济、社会环境复杂多变，商业规则、法律体系、行业标准等于国内截然不同，对企业的适应能力和管理水平提出了更高要求；二是海外市场有效需求方面。“一带一路”沿线国大多为新兴经济体和发展中国家，市场风险比较大；三是配套金融服务方面。部分地区的金融环境并不完善，商业银行运作受到限制，对企业的支持有限。新中国经济几十年的飞速发展中，上市公司尤其是国有企业对经济的发展做出了不可磨灭的贡献，不仅直接体现在通过吸收和整合生产要素，投入生产经营，作用于产出增长以增加区域财富上；更体现在其借助资本市场，凭借其在资金筹集、人才吸引、技术创新、管理创新方面的优势能力。的确，国有企业对于经济发展的贡献是独一无二的，国有企业走要想走出去，必须克服重重困难，尤其是独立董事问题的解决是至关重要的。
我国的经济发展离不开各行各业的努力，上市公司也是其中一员。将市场的稳定运行和经济发展看做自己的目标，才能壮大自身力量。国家董事局制度要求国家董事局和上市公司携手合作，以独立董事为纽带，打造双方合作的平台。这种做法的直接效果就是，通过加强独立董事职能行使达到调整公司治理结构的目的，使得公司整体质量得到提高，进而促进证券市场的优化，提高经济发展质量，最终达到市场稳定和经济发展。
二、改善我国上市公司整体质量
（一）国家董事局制度与独立董事、监事会、经理人衔接
目前的独立董事制度在实际运作中暴露出三种不正常的情态：（1）“花瓶董事”，顾名思义，独立董事并没有在公司运营中起到作用，只是一种礼节性、象征性和荣誉性的，反映出当前的独立董事对自己的权责不明确，独立董事的法律素养堪忧。（2）“紧俏董事”，目前独立董事市场资源稀缺，缺乏真正的有能力担任此职位的人才，如何选拔独立董事，通过什么样合理的制度和专门的机构选拔人才都缺少相关立法。（3）“受气董事”，一方面，独立董事没能够在现有的制度中找到自己发挥作用的舞台，再加上薪资与工作量不成正比，因此大多数独立董事满腹怨言；另一方面，独立董事没能真正做到“独立”，广大的中小投资者对独立董事仍持怀疑态度，反过来独立董事的身份和职权又让大股东和经营者心存芥蒂。正因为独立董事制度的诸多弊端，才急需建立国家董事局以规范独立董事的职权、选任和归属。根据国家董事局制度的构想，独立董事属于国家雇员，由国家董事局统一派遣进入上市公司担任独立董事，任期届满则重回董事局述职。因此国家董事局和独立董事之间是隶属关系，独立董事应当听从国家董事局的调遣和分配。
另一方面，国家董事局应当合理安排独立董事与监事会的关系，实现二者联动。监事会的优势在于，它是公司内部常设机构，其经常性的运作能为公司的业务执行及财务监督提供方便。然而实践操作中，独立董事与监事会在监督公司财务的职权方面存在重叠与冲突，而这一冲突往往诱导独立董事利用与监事会的职能重叠推诿责任，影响、 削弱了独立董事与监事会各自的职权行使效率。国家董事局制度能在二者的职权冲突中找到新的切入点，根据二者的职权范围、行权特征，可考虑将监事会的财务监督职权授权于独立董事，独立董事定期向监事会通报公司重大财务运作情况，实现事前监督。监事会根据独立董事的相关财务报告，与独立董事共同对公司业务中的可疑交易进行调查、监控，实现事后监督。监事会与独立董事部分功能的合并可以有效构建二者的联动机制，降低运行成本的同时提高监督效率，也实现了国家董事局制度与监事会更好地衔接。
最后，国家董事局制度还应注意到与经理人的衔接。独立董事在董事会的制 约机制方面具有重要的作用，特别是在董事会中有牵涉到经理人员本身的利害关 系时，需要在董事会下辖的经理人员提名委员会、经理人员薪酬委员会和审计委员会等三个委员会中以独立董事为主,对公司的重大事项如重大关联交易、高级 管理人员的聘任或解聘、公司董事及高管人员的薪酬等等可能损害公司和中小股 东利益的事项发表独立意见，对可能发生的大股东或内部人操纵董事会的行为加以制衡和约束。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆独立董事制度在建立之初就是希望通过独立董事建立董事会的制约机制，监督公司管理层，以防止经理层侵害公司和股东的利益。然而在实际操作中，独立董事往往被董事会架空制权或是二者沆瀣一气，并没有发挥独立董事真正的作用。国家董事局建立以后，既要明确独立董事的职权，也要注意独立董事和董事会的衔接，加大监管力度，建立有效的利益机制。
（二）外在干预转化为内在有效的配合机制
本文讲述的国家董事局派遣独立董事的行为是一种外在干预，这样可以实现独立董事职能的最大化发挥。在这样的前提下，独立董事是外部董事，能够摆脱董事作为公司成员的感情束缚，置身于公司利益冲突之外进行监督。不过，国家的这种外在干预也需要上市公司的内在配合才能达到最好的效果。外派的独立董事履行的职务其实和之前独立董事制度中独立董事职能类似，独立董事也需要进驻公司，参与公司的治理过程，给出自己的独立意见。独立董事应该起到制约董事会权力的作用，使董事会的职权行为符合法律法规和公司章程，符合公司的健康发展。公司董事会对于国家董事局派遣的独立董事应当平等对待，通知董事参加董事会议，与独立董事进行意见交流，认真考虑独立董事提出的符合公司利益的建议，配合独立董事行使职能；公司监事会也应当配合独立董事的工作，二者协调工作内容，明确各自的职能范围，对对方的工作给予必要的协助；公司股东也应当给予独立董事更多的信任和信心；上市公司内部各部门都应对独立董事的工作给予充分的尊重和协助，这不仅是为了国家董事局工作开展的便利，更是为了公司本身的良好发展。
在采取这样一种外在干预转化为内在有效的配合机制后，国家董事局的派遣任务才是真正完成。不是政府强制“加塞”人员干预公司的管理，而是公司自愿接受这样的机制，这才是国家董事局应该达到的目标。正所谓“强扭的瓜不甜”，国家董事局制度是为了上市公司“量身定制”，只有企业的有效配合才能将国家董事局制度建立起来。目前我国上市公司中，独立董事地位尴尬有很大一部分原因即来自公司内部的不信任，董事会排斥独立董事，没有给予独立董事更大的发挥空间，独立董事也就乐得清闲，成为真正的“花瓶董事”。国家董事局建立后，会要求独立董事勤勉尽责，认真完成工作，加上相应的奖惩机制，独立董事会更加认真负责，也会积极主动融入公司，参与公司治理。
三、让证券市场适应中国经济的全面发展
（一）全面推进证券市场的发展
从目前的现状来看，我国证券市场的发展呈现出以下功能：第一，融资渠道扩大。证券市场经过不断的发展，逐步扩大了融资渠道，个人消费资金逐渐成为股票市场的重要资金来源，巨额的证券交易缓解了上市公司资金短缺的压力。第二，推进了企业改革。证券市场中的企业包括国有企业和三资企业，他们均按照市场准则和效益准则进行项目投资、技术改造和要素投入，最大限度的降低成本消耗，提高经营效益。第三，企业组织结构得到调整，并促进了产业结构和产品结构的升级。目前，我国企业普遍存在组织结构不够专业化，经济规模较小，各地区之间生产重复较多等问题。而企业通过债券特别是股票的发行能够很好地解决问题，因为投资者会根据企业的经营情况和市场需求选择投资方向，并通过二级市场进行流通，引起资金流向、流量和流通结构的变化，从而直接引起企业组织结构的调整和产品结构的升级。
虽然证券市场经过一段时间的磨练，正在逐步完善，但是由于证券市场的参与者—上市公司的公司治理结构还不够优化，必定会影响证券市场的发展。独立董事制度的缺陷必然导致公司的经营管理出现问题，现代企业实行的所有权和经营权分离的体制加强了董事会和经理层在公司的地位，独立董事作为董事会的一员，负责公司的财务监管和人事安排等重大事项，理应在董事会议上堪当重任。然而由于管理层的排斥和股东的不信任，现行的独立董事制度没有发挥应有作用。为了提高公司的发展质量，从而全面推进证券市场的发展，出台相应的国家董事局制度是必要的。证券市场由大大小小无数公司组成，公司成员成百上千，可想管理一个公司需要耗费管理层多少精力才能做好。国家董事局派遣的独立董事应当是具备专业知识和技能的人才，能够对公司的发展提出专业性和建设性的意见，应当是证券市场的精英，这样公司和股东才会给予独立董事更多的信任。从制度设计上看，国家董事局制度能够发挥比独立董事制度更好的优势，相应的，国家董事局的建立也会引起社会各界的关注和证券市场各参与者的重视，独立董事这个职位也就自然而然进入各界视野。从长远来讲，国家董事局制度的建立对证券市场的发展是有利的。
（二）提升我国上市公司走出去的质量
目前的独立董事制度在以下几方面依然发挥着作用：首先，有利于制衡和控制股东，监督管理层。独立董事会从全体股东的利益出发监管公司经营者，维护全体股东利益，增加股东价值；其次，独立董事制度有利于公司的专业化运作。董事会聘任的独立董事往往是专业人士，能对公司的发展提出专业性和建设性的意见，从而有利于提高公司的决策水平和提高公司价值；最后，独立董事制度有利于企业法人治理结构的完善。独立董事制度在一定层面上遏制了“内部人控制”现象，使得投资者和股东对公司信心增加，相应提高了公司价值。目前独立董事制度的发展和现状仍然存在很多问题，比如缺失相关的法律法规、独立董事的作用并未得到完全发挥、独立董事人才稀缺等等。这些问题直接导致的后果是影响上市公司走出去的质量，放慢了公司发展的步伐。
上市公司提升我国上市公司走出去的质量的方法之一是加强上市公司企业治理文化的建设。在经济全球化的今天，一个完善的公司法人治理结构则意味着一个国家的金融体系具有坚实基础和经济整体竞争能力的强大。因此，加强上市公司企业治理文化的建设是必要且刻不容缓的。而企业治理文化的建设离不开独立董事的参与，由于目前独立董事制度的缺陷导致独立董事很难融入董事会和公司，而国家董事局的建立中一个很重要的过程就是独立董事和公司的融合，外在干预转化为内在有效的配合机制有利于独立董事参与公司治理，以及带动公司治理文化的建设。我国加入WTO之后，国内企业必定面临国际竞争的压力，上市公司作为国内企业的主力军和代表，其在全球竞争中的地位不仅反映了公司的综合实力，也在一定程度上代表了我国经济的发展前景。因此，加强上市公司企业治理文化的建设，改善上市公司治理机制，并在此基础上努力培养企业核心竞争力，不断拓展企业的可持续发展空间，是独立董事进驻公司后的首要目标。这一目标可以在两个方面得到体现：第一，在国家董事局制度设计中，独立董事是国家雇员，激励机制和惩罚机制的设计能够更好地督促独立董事为上市公司服务，完成国家董事局制定的目标；第二，独立董事也是上市公司的一员，要参与公司董事会会议，要给出自己专业性和建设性的意见，要和其他董事一起做出如何治理公司的决策。公司内部也会有一套评价机制，对勤勉尽责的独立董事进行激励，这也有助于独立董事职能的更好发挥。
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作者简介：缪钰双（1993.07-），女，四川省自贡市人，成都市双流区四川大学，民商法专业，硕士研究生。
论文作者:缪钰双
论文发表刊物:《知识-力量》2019年5月上
论文发表时间:2019/3/5
标签：独立董事论文; 董事局论文; 国家论文; 制度论文; 公司论文; 上市公司论文; 证券市场论文; 《知识-力量》2019年5月上论文;