全球治理的核心变量——基于微观角度的分析，本文主要内容关键词为：微观论文,变量论文,角度论文,核心论文,全球论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D80 文献标识码：A 文章编号：1008—4533(2012)03—00045—05
随着全球化进程的深入和全球性问题影响的扩大，全球治理逐渐成为当代国际关系研究中的重要环节。近年来，国际社会在气候变化谈判过程中出现的根本性分歧、及在核不扩散治理过程中出现的治理危机，引发了人们对全球治理的有效性的重新反思。本文试图从微观角度出发，分析影响全球治理成效的几种核心变量。
一、观念主导的治理
全球治理是政府权威和国际机制之间的一种平衡性力量。作为全球治理的主要行为体，国家参与治理的“思想”决定着其利益平衡和权力让渡的界限，是影响治理成效的核心变量之一。不可否认，这类思想在很大程度上有着共生性，但同时也表现出不同价值取向间的差异。
1.权力观。对非国家行为体的作用的强调是全球治理理论兴起的重要标志之一。有观点指出：“全球治理就是超越国界的关系，就是治理而没有主权。全球治理就是在国际上做政府在国内做的事。”[1]一些学者甚至从詹姆斯·罗西瑙的代表作《没有政府的治理》一书的书名出发，而认定全球治理是一种抛开政府权威的活动，但实际上罗西瑙甚少提及“全球治理”概念而强调“国际治理”和“世界政治的治理”。当然，大多数较为中性的理解是认为全球治理强调多元合作，这种合作建立在解决和应对全球性问题的基础上。但是，这种合作思想中却似乎隐含着更为深层次的权力意义。如斯蒂芬·克拉斯纳就强调国家权力是决定制度安排的重要因素，他认为“国家权力以三种方式发挥作用：选择合作伙伴、改变博弈规则以及改变或威胁改变支付矩阵。”[2]以欧盟的“合作性世界秩序”治理构想为例，我们一般认为是要借鉴其一体化发展的经验，在多边主义的框架下进行治理——也就是要构建一种以国家为中心的、建立在一系列普遍的行为准则基础上来协调三个或更多国家之间关系的制度形式。然而，也有部分学者认为：“究其本质来说，‘合作性世界秩序’和‘新帝国主义’的战略仍然是相同的，或者说是互补的，主要是以控制和改造世界，特别是发展中世界为目的的。”[3]还有学者认为：“全球治理理论只不过是西方自由理想主义和西方中心主义在经济全球化背景下的变种，其终极目标就是要建立西方模式的世界秩序。”[4]或许上述观点都过于偏激，但这种强调权力的价值观的确点出了霸权体系下的治理模式，即认为“全球治理总是产生于那些比较有权力的团体的选择和行为，所以在团体内建立秩序的主要手段是相对的，强大的政治集团将推行一种符合他们特定性的集体秩序，他们有理由相信这种秩序将使他们能够在这个集体中获取重要性的现实主义观点。”[5]15
2.制度观。国际制度是有效治理的重要平台，如何为一个具有空前规模、又极具多样性的世界政体设计一套有效的制度，以更好地治理局部全球化的世界，成为世界的核心政治议题。部分组织从制度的角度对全球治理这一概念进行了界定。如欧盟认为“治理的核心不是组织或机构，而是制度，或者更抽象地说，是‘游戏规则’，是‘各类制度’(制度所指并非组织，而是各类游戏规则)之建立和运作，其规定了在合作实现社会目标和解决可能出现之冲突的过程中的各个行为主体及其责任。从而制度可能是具体政策、公共决策过程，甚至是自发的行动。”[6]335世界银行对治理的界定则相当广泛，即认为“治理是通过建立一套被接受为合法权威的规则而对公共事务公正而透明的管理。”[7]6有学者也认为：“全球治理的主要目标就不是在全球范围内、在各种不同的层次上和各类行为主体之间建立补充民族国家体系不足的国际组织，而是通过适当方式在全球范围内推行共同的游戏规则。”[8]这种观念对全球治理的理解是认为，在全球空间范围中，对于那些不再合适于在现有政治单元领域中解决的现象和问题，应通过建立国际化的制度进行管理。他们强调国际机制必须与合法的国内机构进行互动，并把全球治理看作是一个行为体和社会结构间互相生成的过程，认为知识、话语和规范等元素是有着特定的身份、利益和价值观的行为体通过行动和对话建立起来的一套组织规则和阐释框架，也就是国际制度。
3.层级观。多层治理的代表性人物安东尼·麦克格鲁把全球治理定义为是一种“从地方到全球的多层面中公共权威与私人机构之间一种逐渐演进的(正式与非正式)政治合作体系。简单地说，它就是‘各种路径的综合’。”[9]114也有学者提出：“国内与全球事务的复杂结合、全球市场的分配性影响、新经济权力与区域权力中心的出现、法人角色的突显、通讯革命、全球化中不断扩大的政治竞争，以及民主的拓展都向排他性的‘多边合作俱乐部模式’提出了挑战。”[10]12-14简单来说，全球多层治理以层级为特征，更为强调治理主体的多元化。以全球公民社会为例，全球公民社会是在全球化时代日益重要的政治和社会力量，主要包括那些建立在自愿基础上的非盈利组织和非政府组织。全球公民行为体在世界政治舞台和国家关系领域中充当着信息的传播者、民意的动员者和反对、抗议的表达者的角色，是一种为国家和公民社会在全球层面上提供更多互动治理空间的“新多边主义”，它改变着原有的由制度支配或以国家为中心的治理模式。这种观念追求自下而上的治理，通过建议新规范、动员多层政治力量以改变现有治理结构，这些层次之间不是一种等级关系，而是一种协作关系，每个层次都形成一个以自我管理为主导的自治共同体。
二、议题设定
议题设定是解决全球性问题的先决条件。由于各国在全球治理问题上的理念差异、在地缘因素中的战略排序的不同、及在国际体系中的角色不同，造成各国对各类问题的关切度不一，对议题设定的客观性和全球治理的有效性也就会形成制约。全球性议题通常指的是所有全球性问题中最受关注、并被纳入国际社会议事日程、通过正式的或非正式的制度进行合作解决的问题。议题设定主要指的是通过国家或非国家行为体所掌握的话语权，影响国际社会对某一问题的关注的行为。议题设定的基本要素包括议题设定的主客体、设定目的、执行能力、运行机制四个方面。
(1)议题设定的主客体。议题设定的主体包括各主权国家和政府、国家间国际组织、非正式的公民社会组织、社会团体、精英个人等。从理论上看，这些主体均可根据自身需要或目的来将某一问题设定为全球性议题，但议题设定的主体在现实中往往以主权国家为主，这是因为，作为国际事务的主要行为体，主权国家相较于其他主体而言，在资源占有、执行能力和影响号召力等方面具有非国家行为体所不可替代的优势。议题设定的客体主要指存在的或潜在的、具有全球性和一定重要性的问题本身。(2)设定目的。议题设定的目的主要指的是将某一具体问题提上议事日程的原因。虽然多数议题设定的主要动因是全球性问题的变化与发展，国际社会所面临的客观事实迫使各主体将某些全球性问题提上议事日程，以避免其阻碍自身发展、对各自的利益造成损害，这其中当然也涵盖着当前的各类全球性危机和全球性问题。但是，部分全球性议题的主观目的性也是很明显的。如皮埃尔·塞纳克伦斯就认为：“在国际关系领域，治理首先是各国之间，尤其是大国之间的协议与惯例的产物。涵盖政府的规章制度也包括非政府性机制，后者谋求以它们自己的手段实现它们的愿望、达到它们的目标。”[11]部分国家使个体利益凌驾于全球共同利益之上，利用议题设定权和对全球性问题的关注作为政治工具为其自身利益服务。(3)执行能力。议题设定的能力指各主体在国际舆论中的影响力、在国际体系中的角色和在处理国际事务时的执行力。一国可将涉及自身的切实利益的问题进行优先排序，利用议题设定权促使各国共同关注、开展合作并努力解决。一般来说，主体的影响力、执行力和国际角色与议题设定权成正比。(4)运行机制。指用于协商和解决具体议题的制度化或非制度化平台，该平台的功能不受其涵盖范围和区域的限制，这当中包括国际政府间与非政府组织、国际机制等。
三、制度设计
国际制度在全球治理中发挥着不可替代的作用，它决定了“国际体系中不同角色在治理架构中的角色和作用。”[5]90-91从功能角度看，制度旨在减少交易成本、谋求利益最大化，当然这是以理性个体假设为前提的，它希望证实各行为体将以收益来计算行为，即以预期结果来决定过程。
制度设计研究受到博弈论和信息经济学中的机制设计理论的启发。[12]与以往不同的是，他们关注的重点并非制度对个体的约束和协调效应，而是着重讨论制度的起源，强调“理性主义的选择过程”[13]，以反向路径研究个体对制度本身的影响，从而提出主观设计的可能性。这种研究范式指出，制度作为约束个体行为的“游戏规则”，其中的个体意志与价值导向无法避免。对于个体行为的共同预期和约束条件下的利益最大化是制度设计需要关注的重点。在西方社会，探究制度设计的理性主义范式的相关成果在《国际组织》这一具有新自由制度主义背景的学术期刊上发表的较多，如芭芭拉·克尔梅诺斯、亚历山大·温特[14]、约翰·达菲尔德等，他们都主要强调“跨国行为者和民主合法性的作用”[15]，认为“大多数理性选择理论都倾向于将制度看成是‘规则性的’而不是‘规范性的’或‘认知性的’。”[16]25我国学者则更强调“制度设计中的规范性”[17]，这实际上是从不同侧重点对影响制度设计的因素所进行的观察。
在国际制度的构建过程中，制度设计是其有效性得以发挥的重要环节。目前围绕国际制度设计展开的研究主要以“国家行为如何影响国际制度”作为基本路径，主要关注制度的设计过程，这种研究不同于传统的那种主要以考察制度对国家的限制作用为目的的研究，也有别于以“源起——手段——效果”为排序的观察视角。但另一方面，由于共同挑战或相互依赖的客观因素的存在，在给定行为体身份的情况下，制度对行为体自身行为的适当性的共同预期和集体意志判断也非常明显，这体现了制度设计中的规范性因素。有学者认为，“制度设计主要包含五方面特征：成员、议题范围、集中程度、控制制度的规则以及安排的灵活性。”[13]笔者认为，制度设计的要素应该通过反向思考进行推演。首先，应当思考当前制度的困境，也就是考察价值观缺失和行为体特性构成的制度的内在矛盾，是否是导致合作无法展开的基本原因；其次，行为体的多元化差异导致执行力的弱化，不同国家的发展水平和综合实力不一，在具体问题上无法做到一致；最后，行为体在国际体系中的地位也会引发力量对比的失衡。如果目前的制度困境的确是以合作困境、执行能力困境和力量对比困境为特征的，就需要不同行为体根据上述假设，主动按照法律规范限制、议题范围选择和成员资格认定的相应顺序进行制度设计，体现约束性原则、效率原则、代表性原则这三个方面的特征，从而把制度中的“被动约束”转为“主动设计”。按照逻辑推导的方式进行分析，制度困境、设计过程和设计特征这三层概念之间具有横向效应，在某种程度上也体现了一种类似于理性选择的过程，既因困境的类型决定制度的特征、又最终体现制度的各类原则。
四、路径平衡
全球治理的理论分析范围涉及多种行为体，其目的主要是观察规则对于不同行为体的影响。在全球治理过程中，对于规范性或协商性路径的选择是决定其成效的核心要素之一。全球治理是建立在主体平等多元的基础上的，其初衷是打破权力单向运行的规则，强调平等、对话式的共同治理，是一种协商性的治理路径。但是，如果我们假设，某一行为体以霸权治理观念为指导，通过自身在议题设定权上的优势，主导制度设计过程，这将最终势必以制定政策或行为规范的方式约束制度内其他行为体，并对体制外的“他者”提出要求，形成一种客观意义上的“世界权威”治理，这将是一种传统的规范性治理路径，它是建立在强制性、排他性的政治理念基础之上的。由于全球性问题的无边界化，往往需要通过规范性的路径，使主权国家进行一定的权力让渡。但是，任何一种治理方式都存在缺陷与风险，有效的全球治理必须通过建立在公平合理原则上的协商一致来达致，因此，在平衡两类治理路径的同时，有以下几点值得关注。
1.认同性。从社会认同的视角来看，当前全球治理的困境正是出于各国对于规范性和协商性的认同差异。规范性治理路径所依赖的法制化或其他强制性政策，不能简单地强加于行为体。各行为体在参与全球治理时，不应忽视其主权的不可替代性和不可侵犯性，不可将“主权”与“治权”相互混淆，而应把治理建立在共识与认同的基础上，通过化解观念差异和强调“全球情怀”而展开。例如国际组织中的“委托——代理”关系，就必须首先考虑国家对权利转移本身和在何种条件下、因何种原因和以何种方式转移的认同性，不可整齐划一地操作。
2.自愿性。每个行为体都应自愿地参与治理，并承担有区别的权利与义务，当然，这种自愿性建立在不同行为体的共同认知和观念协同之上。全球性问题的解决必须经过不同国家的共同努力，但在现实中，部分国家由于无法抛弃其价值观和意识形态影响，往往会出于自身利益需要而让部分新兴大国被动承担与其能力和地位不相符的“过度责任”，这种做法在气候变化和减排问题上得到了充分的体现。在强调多元主义的全球治理中，应抵制这类强制性的“外部输入”。
3.代表性。建立在协商性和规范性治理的基础之上、超越民族国家的全球治理结构应更强调代表性。虽然摆脱集中控制和传统层级结构、重视各行为体的参与是全球治理的核心理念，但不应忽视的是，全球的多中心结构正经历着“集中——分散——再集中”的转变，各类私人部门、跨政府网络的参与，使得全球治理呈现出碎片化特征。因此，全球治理的这种代表性不仅适用于对国家发展阶段和制度差异的简单划分，也包含传统行为体、新兴行为体和个人间的普遍性代表权。
五、小结
全球治理的有效性是该理论继续发展的基石。本文通过微观的视角，把治理观念、议题设定、制度设计和路径平衡作为核心变量加以分析，可为当前全球治理模式的改革和继续发展提供参考。不难看出，全球治理的主要行为体的观念在一定程度上决定了议题设定的方向，而行为体的自身行为则通过制度设计过程影响着治理的路径平衡。但是，治理成效是由国际和国内两方面因素共同决定的，国际制度和一国的治理政策往往与其内部的变迁紧密关联。本文仅探讨了全球层面的行为体参与治理的自变量，而没有考察一国内部的因变量。同时，尽管全球治理理论尚未形成较为成熟的理论体系，但其解决全球性问题的基本功能得到了大多数国家的认可。中国根据国际形势的变化和自身的需要，也在努力尝试逐步参与全球治理的进程、尝试为全球性问题的解决提供更多公共产品。由此可见，根据国情与自身定位积极参与治理、关注影响治理成效的核心要素，并在思想与实践层面进行探索，是非常必要的。