欧洲福利国家：黄金般的成就与白银般的前景，本文主要内容关键词为：欧洲论文,福利论文,前景论文,成就论文,黄金论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我们走过的道路
“辉煌的三十年”是让·福拉斯蒂埃(Jean Fourastié)为了庆祝法国国内生产总值在1945-1975年期间增长四倍而在1979年杜撰的一个词。历史上原来出现过长期的经济繁荣期，但是辉煌的三十年的真正新颖之处，确切地说，是这个新制度的引人注目的扩展。
在1950年代初，欧洲福利国家的社会保险支出仍然不到GDP的10％。到1970年代初，许多国家(例如比利时、丹麦、法国、德国、意大利、荷兰和瑞典)超过了20％，而且其他大部分国家超过了15％。大部分居民的所有“标准风险”，例如老年、残疾、丧亲、疾病、生育、工伤、失业和家庭抚养，都被纳入社会保护制度的覆盖范围。至少在享有资格方面，欧洲福利国家已经“增长到极限”：它们已经达到或者将要达到与它们的最广大的国内边界(即与全体公民)一致的程度。在“黄金年代”时期(这是对1945-1975年间发展情况的另一个比喻)，地方化的保护制度在财政规模和功能范围上逐渐被边缘化。复杂的技术(比如养老金现收现付制度)被创造出来，以便使税收和缴费得到改进和合理化。此外，它们还创设了一些新的无需缴费的一般性社会救助项目，以及提供广泛医疗服务的复杂的医疗体系。
辉煌的三十年带来了公民社会权利的充分发展，它与其他两个权利(公民权利和政治权利)在塑造人民预期和生活机会方面的作用日益显现出来。在这个时期，社会公民权已经达到其内外封闭的最大程度(这一点往往被历史记述所忽视)。经济增长和社会进步的辉煌基本上仍是与民族国家制度联系在一起的，而且限定在边界之内。对于非国民来说，要进入其他国家的互助空间是相当困难的，当津贴取自国家的时候，尤其如此。在战后头30年期间，“领土原则”支配了严格掌握在民族国家政府手中的社会保障的相关方面，使非国民处于系统的不利境地。此外，国民实际上被“锁定”了，他们不能不是公共系统的成员。
1970年代是福利国家发展轨迹的顶峰。在1950年代和1960年代，学术界对福利项目的兴趣日渐上升，特别是在英国。但是“社会政策”的学术领域仍然是叙述性的、以盎格鲁为中心的，常常表现出明显的规范性偏好或偏见。从1970年代开始，福利国家研究取得了重大突破，从历史和个别研究的“一潭死水”发展到比较社会科学的“宽阔海洋”。
这个新阶段具有开创意义的著作(例如，Rimlinger，1971；Heclo，1974；Wilensiky，1975)出现在这十年的上半期。它们的解释重点是福利项目的历史起源及其后来的扩展。人们提出了广泛的研究问题(例如，为什么实行这些项目？谁是增长的主要推动者？)，而且试图通过系统的比较找到答案。向比较研究转变确实是这个新阶段最凸显、最富有成效的特征。不同的作者采用不同的方法开展比较研究，大的分歧发生在定性的历史研究和定量的统计分析之间。正如Jens Alber所说明的那样，在1970年雨后春笋般出现的文献中，人们可以清晰地看到两个主要理论并列存在：(1)冲突论与功能论；(2)多元论与马克思主义论(Aber，1982)。这两个并列的理论相互交叉，导致了四个辩论与解释的基本组合，每个组合对于社会变革的整个逻辑、社会变革的动力与角色的等级制度都有独立的理论假定。各种方法和理论观点之间的对立在整个1980年代和1990年代部分时间里一直存在。埃斯平—安德森的《福利资本主义的三个世界》在许多方面达到关于辉煌的30年的学术讨论的顶点(Esping-Andersen，1990)。这部里程碑式的著作至少在三个方面对关于福利国家扩展的辩论做出了创造性的贡献：它指出不仅要看到国家政策，而且要看到整个福利体制——它是国家与市场相互作用的结果(后来扩大到将家庭作为第三个要素包括进来)(Esping-Andersen，1999)；它对三个类型的体制(自由主义型、法团主义型和社会民主主义型)进行比较，追溯它们的历史起源及其在黄金时代的发展轨迹；它指出把体制比较分析从产出扩大到在分层和非商品化方面的结果。埃斯平—安德森的著作激起了一场关于这部著作本身的辩论。
1970年代中期，福利国家作为一个事物的发展轨迹开始调转方向。欧盟国家进入了动荡的1970年代，但还很封闭并享有高度的自治权，直到那时，它们在全球层面与建立在“嵌入式自由主义”基础上的国际经济秩序和平共处(Ruggie，1982)，在欧洲，与受和善的超国家机构操纵的深层市场一体化相安无事。1970年代的石油价格和布雷顿森林体系的瓦解突然改变了国际经济秩序的性质，造成了前所未有的滞胀，加速了货币的不稳定。在这种形势下，传统的财政和货币需求管理战略(它是社会政策领域国内自主选择的前提)虽然不能说完全失效了，但已经变得越来越乏力了。
不过，到这十年结束时，福利国家“危机”不仅仅只有外部原因和互动作用，这一点已经变得很清楚了。其实，欧洲福利国家已经开始受到一些内部的、越来越棘手的挑战和互动作用的影响(比如人口老龄化和后工业转型)。1970年代上半期，冲突论(以多元论阵营为一方)和功能论(以马克思主义论阵营为另一方)对危机的这种内生性提出了深刻的剖析。在1980年代和1990年代期间，关于福利国家“危机”的辩论仍在继续。
二、从辉煌的三十年到长期紧缩：外部挑战
向长期紧缩转变的外部压力来自于全球化和欧洲一体化。
(一)全球化
全球化一般被理解为市场的国际一体化以及生产的国际化。在技术进步和政策自由化之后，这两个变化在过去30年里出现了相当剧烈的加速。经济活动已经变得越来越专业化，并向世界上的不同地区和区域扩散，使货物和服务的再划分和国家间贸易变得越来越容易了。世界贸易在1992-2005年期间以年均8.5％左右的速度增长。
不过，全球化究竟对福利国家有什么影响呢？主要是全球化施加了新的约束，限制了民族国家在黄金时代在社会保护制度设计、管理和融资方面所拥有的操控空间。金融全球化(特别是不受中央银行控制的海外资本市场)严重地削弱了政府对国家税收基础的控制。由于存在国际利率风险和在乱花钱的情况下必须支付高风险贴水，赤字支出(凯恩斯主义需求管理的一个原则)的成本大幅度增加。经济开放使外向部门的企业对与社会调控有关的成本更加敏感。这些企业已经成为“价格接受者”(price taker)，也不再能把高于平均值的成本转嫁给受控的消费者或向经济中的被保护部门提供交叉补贴了。投资者更多地从国际层面来比较税后回报率，而且往往对他们的投资提出较高的回报率要求，常常采用生产分包和离岸生产。资本家、投资者和企业的这些新的“退出选择”使得国家操纵经济和劳动市场、调和经济竞争和认同这两个孪生目标变得更加困难了。一方面，国家干预太多可能会破坏竞争力或造成就业损失；另一方面，如果经济国际化的失败者得不到国家足够的政策支持(或补偿)，“对外开放”的社会和政治合法性就会受到破坏(Scharpf,2000)。
福利国家项目(典型的是养老金)是以享受资格为基础的，税收基础如果不牢固、不能控制，那就意味着财政不平衡对于福利国家项目的风险更大。各国政府企图通过将福利国家资金压力转移给消费支出、来自劳动和社会保障税的收入来顶住国际税收竞争的压力。但是这个策略往往造成对宏观经济其他变量(例如通货膨胀或整个经济增长)的消极影响，并且使就业基础的前景恶化。尤其是消费税和社会保障税往往沉重地落在生产率较低的服务业身上，把它挤出劳动市场，从而造成对社会津贴的高需求；这种恶性循环被认为是失业上升和福利国家财政危机的主要原因，在大的大陆国家更是如此。
在1980年代和1990年代初的辩论中，全球化常常被描绘成一种破坏性的力量，通过调控竞争不可避免地导致了“向下竞争”。但是，在过去十年中，一些严肃的系统的比较分析对这些负面的悲观的观点提出了挑战。全球化根本不是社会保护制度不可抗拒的破坏者和不同国家偏好和差别的“碾平机”(flattener)。如今，全球化被看成是一种挑战，既可以通过各种国内政治经济组合加以过滤，也可以通过政治经济回应和制度调适而予以抵消。决定全球化影响的类型和程度的主要因素是政治制度(Huber & Stephens，2001; Swank,2002)、产业关联结构(Garret,1998; Scharpf,2000)、左翼政府(Garret,1998; Castles,2004)和具体社会政策的项目结构(Burgoon,2001)。有几位学者注意到，如果加以适当的重构，社会保护政策在新的全球化环境下可以在维护国内政治经济业绩方面发挥宝贵的作用：它们不仅可以向失败者提供额外的报酬，以避免潜在的反对开放的影响，而且可以为提高技能和生产率提供刺激和资源，以更普遍地促进经济竞争力的提高。
(二)欧洲一体化
当欧盟在1950年代“启动”时，欧洲一体化计划并不想对以民族国家为基础的福利国家的制度基础发起挑战。恰恰相反，欧盟的缔造者们认为欧洲一体化是一个事业，一个能够开创并维持以开放经济体和外向经济政策为一方、以封闭的福利国家和内向的社会政策为另一方的良性循环的事业(Milward,2000)。罗马条约在社会政策领域赋予超国家机构的权能有限，这反映了国家和欧共体规则之间劳动分工的清晰目标，欧共体被认为是对市场和福利国家有好处的；它也是以一种不言而喻的好处为基础的，即积极的定位与社会保护、很高的劳动标准、充分就业目标，其国家范围和封闭前提被认为是理所当然的，因此被认为对一个实质上旨在建立一个关税同盟的计划来说是没有问题的。欧洲一体化和福利国家仍然只是“松散的结合”。
1970年代国际经济秩序的突然改变，对欧洲经济体产生了独特而显著的影响：1950年代的老的制度妥协(斯密主外、凯恩斯主内)这次不能挽救民族国家了。凯恩斯主义的再通胀理论迅速而彻底的失败和法国社会党政府在1982-1983年对福利国家的捍卫就是明证。
众所周知，1980年代初，这个成问题的背景促成了一个雄心勃勃的“欧洲重新启动”计划：先建成内部市场，然后走向成熟的经济和货币联盟(欧洲货币联盟)。1986年单一欧洲法令主要通过消极的一体化措施释放了“制造业市场”的容量(即消除经济交易的民族国家障碍)，同时也采取了一些旨在捍卫最低标准和公平竞争的积极一体化措施(超国家的和谐)。从两个意义上讲，“1992年”确实是大张旗鼓倡议市场建设的一年：跨系统的边界实际上被取消了，由此把欧洲市场改造成了一个单一的、统一的交易空间；由于自由流动规定(特别是货物自由流动)和竞争法在欧共体法律秩序中被赋予一种“超级”地位，市场本身的制度支柱大大得到加强(Poiares Maduro，1998)。通过确定固定的宏观经济要求，设定入盟的最后时间，马斯特里赫特进程对民族国家政府在福利国家方面的自治权进一步施加了限制。
像全球化一样，在1990年代早期的辩论中，由于市场兼容要求越来越严格、新兴商业力量的兴起、预算约束的硬化，以及由于阻碍积极一体化的制度障碍而未能建成社会欧洲，欧洲货币联盟基本上被看成是一个破坏民族国家契约的因素。1950年代得到拯救的民族福利国家现在处于即使不完全被肢解，也会缓慢被侵蚀的严重的危机之中。
最近的讨论采取了一种更加细致的眼光。欧洲一体化确实迫使各国进行了一些国内调整，但是这些调整不一定就不好：超国家机构所施加的经济、财政、货币约束促使或加快了福利国家的重新调整，这对于应对一系列外生性问题无论如何都是适当的、可取的。自由化已经使一些货物和服务能够为消费者所负担，因而增加了他们的选择范围；在某些领域(例如医疗和安全领域)，市场一体化也实现了更多的消费保护和更高的劳动标准。确实也发生了一些规则竞争，但是不一定是向下竞争。如同全球化的情况一样，研究文献还突出了各种因素，它们能够调和欧洲一体化对国内再分配安排的影响以及它们的“欧洲化”的范围和强度。
不过，必须注意的是，欧洲一体化不仅以间接的方式影响福利国家，例如，施加约束和改变主要社会政治角色的支付矩阵(payoff matrix)。欧洲一体化也直接地影响到社会公民权利的边界，从而成为一个比全球化更有潜在破坏性的因素。
我们上面谈到在辉煌的三十年期间，社会保护制度达到了封闭的顶峰。自从1970年代中期以来，欧盟法律秩序越来越像一个开启封闭规则与实践的楔子在发挥作用(Bartolini，2005)。权利与领土的传统联系已经变得很松散了：对于许多公民和社会权利来说，国民的过滤作用已经被抵消了。正是在社会保险领域，为了在跨境流动的情况下协调社会保障体制，以建立起一套详细的规则，欧盟的竞争规则已经开始在国家层面影响到这些体制的某些方面了(Leibfried & Pierson,2000; Sindbjerg Martinsen,2005)。民族国家政府对外部人的排他性或歧视性特权已经受到严格限制，而且在社会领域，民族国家的“境内主权”已经成为问题。社会保障税和津贴已经可以在欧盟境内随身携带；父母可以在欧盟任何一家医院寻求治疗；养老金已经不仅允许投资，而且可以在欧盟任何一个成员国物色代理人或“配偶”；合法移民的待遇(包括第三国国民)在欧盟已经取得一致，预期他们不仅能够享受社会保险，而且能够享受需要收入调查的社会救助；而且私营(第三支柱)保险几乎完全自由化了。社会保险制度的强制身份和公共垄断原则仍然不受欧盟竞争制度的影响，但是其适用与否也是有条件的(例如采用现收现付制度筹资)。
就辉煌的三十年而言，从“开放”的角度来看，过去30年里欧洲所出现的制度框架，至少因以下三个原因而代表着一个真正的突破。第一，协调规则范围极其广泛，这包括物质范围(即津贴和协调规则所覆盖制度的范围)和它的人员范围(即有享受资格的群体和人员)；第二，社会保护与内部市场之间的“紧密结合”，它们彼此之间越来越交织在一起；第三，欧盟的协调与竞争体制的高度司法主宰化(juridification)，这种司法主宰化是由一个地位高于国内法院的超国家法院的权力象征性地来代表的。
在欧盟，国内社会分享安排的“开放”本意良好，而且带来了实质性的好处，尤其是对移民工人而言更是如此。但是它也带来了紧张和问题。围绕着国民再分配安排而形成的传统社会政治平衡现在失去了稳定性。相当大一部分选民的不安全感越来越强烈：对工作岗位、社会津贴、日益增多的移民，以及一般意义上的外部侵入感到不安。据欧洲民意调查中心最近调查，欧盟15个国家20％的应答者认为他们国家的经济“太开放”，26％的应答者认为欧盟“太自由主义了”——其中法国和德国最多，为34％(European，2004)。在这些数字背后隐藏着的是社会经济变化和意识形态取向的各种组合。但是对这种数字不能忽视：一个政策平台无论从经济的角度来看怎样可取，它主要是以导致各种“政治反应”的“开放”风险为中心的，这些反应，即以维护现状为中心的防御性动员的互动作用越来越限定在怀疑欧洲的框架内,并伴随着反对怀疑欧盟的取向。
三、内部挑战：国内经济和社会结构的转型
除了外部压力和约束外，福利国家项目还面临着它们的国内经济和社会环境所提出的越来越大的挑战。这些项目的基础与扩展发生在“工业主义”条件下——工业主义可以理解为一种组织经济生产和社会生产领域的普遍模式。过去30年见证了在服务业重要性上升、家庭和行为方式改变以及人口老龄化之后向一种新的“后工业”秩序的迅速转变。
经合组织国家工业主义的弱化是一个漫长的过程，这一过程始于1960年代初，起因是市场饱和、工业品需求的价格弹性下降(Iversen & Wren，1998)。从那时起，服务业一直是经济和就业增加的主要动力，而制造业基本上处于停滞或下降状态。新兴的服务经济是受与工业经济不同的逻辑支配的：两者的主要区别是，服务业很难提高生产率——这一点对劳动市场的影响巨大。在工业扩张时代，生产率的提高使工资的增长与价格的降低两者可以结合起来：由此产生的需求增长可以转化为工作岗位。因为这种良性循环在服务经济中是不可能的，私营服务业中的就业创造对工资水平及其互动作用非常敏感(Baumol,1967; Iversen & Wren,1998；Esping-Andersen，1999)。在有些国家(最突出的是在北欧地区)，这个问题是通过在黄金时代大规模创造公共就业来避免的。但是如果错过了那次历史机遇，这种战略的财政成本就难以支撑。正如Iversen & Wren所指出的那样，后工业经济因此面临一个三难困境：在“福利资本主义”的三个传统目标(高度平等、就业和财政纪律)中，只有两个目标可以随时调和。由于全球化和欧洲一体化提出了财政约束，在过去30年里，这个三难困境事实上已经转化为一个难题：保持公平与创造就业。
从工业经济向后工业经济的转变，已经造成欧洲职业结构的急剧变化。“福特主义的”就业(即采用长期合同的、稳定的、有保障的工作)自从1970年代以来一直在稳步减少，并没有被非标准的“非典型的”就业形式的增加所完全弥补。在1990年代期间，欧洲登记失业率惊人地上升，尤其是在某些地区和某些群体(例如青年工人)中间更是如此。工资少、档次低的工作岗位使“工作的穷人”数量增加，系统地受到劳动市场和社会排斥的影响。
第二个重要变化涉及家庭和性别关系。在战后工业社会中，占主导地位的传统家庭模式是男人挣钱养家、女人操持家务；而后工业时代的特点是家庭形式多样化：双职工家庭、单亲家庭等(Lewis，2007)。家庭平均规模缩小的部分原因在于生育率下降、单身家庭数量增多、多代同堂的大家庭急剧减少。与分居和离婚并行的是这些变化都指向欧洲社会中社会关系的一种普遍不稳定状态。1970年代以来的另一个重要倾向是妇女的劳动市场参与率上升——这一现象与服务业的上升密切相连。在有些国家，参与率上的性别差距实际上已经消失，妇女的收入现在占所有家庭收入的将近50％。
第三个重要转变是人口老龄化：由于出生率下降，寿命预期提高，欧洲社会老年人口的比例在过去30年不断提高。所有预测都指向欧洲这一过程的突然加剧。经合组织预测，在欧盟15国中，65岁以上的老人与劳动力之比到2030年将上升到54.4％(OECD，2006)。主要由于过去实行的慷慨的津贴制度完全成熟，这些老人退休时领取的养老金一般比现在退休者领取的养老金要多。因此，实际代际资源转移仅仅由于年龄组比例的变化而大大增加。而且一个类似的综合征还影响到实际医疗支出——这个部门象征性地受到上面提到的生产率问题和与医药进步联系在一起的扩张动力的影响。
这些内部变化增加了与外部变化联系在一起的压力和约束(特别是在财政方面)，造成了微妙的政策困境。它们也造成了一些社会风险和需要：从新形式的贫困和社会排斥到个人依赖，从技能过时(和由此产生的“不可就业性”)到“工作—生活”的不平衡(Taylor-Gooby,2004; Bonoli,2006)。然而，特别是在大陆和南欧的俾斯麦式系统中，由于既定项目的“挤出”效应和它们即使在预算紧缩的情况下也存在的扩展惯性，这些风险即使没有被完全忽视，也往往保护不够。社会支出与新的风险和比较脆弱的社会群体之间的再平衡已经与制度现状的高度“僵化”发生冲突——制度现状是这种“福利国家新政治”的一个定性特征，而后者是过去10年研究文献热烈辩论的一个对象。为了应对环境变化，各个系统都进行了一些政策变革。
四、福利国家的再调整
尽管早期的“危机”辩论给欧洲福利国家勾画了一幅黯淡的前景，但它们并没有在迄今为止所描述的各种环境变化的压力下瓦解，实际上却显示了至少某种适应能力(Kuhnle,2000)。量化指标(例如各种社会支出比率)显示，与黄金时代相比，目前的增长速度明显放慢。但正如这个领域的一位杰出学者所指出的那样，“既没有出现全球化拥护者所预言的向下竞争，也没有明显发生恐老人士(gerontophobes)所预言的、危机情景所假定的那种规模的支出爆炸”(Castles,2004：7)。制度调适是一个复杂的渐进过程，各国的进展速度不同，成功程度也不同，而且涉及不同的政策领域：从宏观经济管理和产业关联到税收政策和劳动市场调控(Hemerijck，2002)。如果我们只谈社会保护的核心要素，可以看到至少出现了四大改革趋势。
一是为了应对社会经济发展所作的结构调整。在养老金领域，1990年代出现了改革浪潮，有些国家，例如瑞典或意大利，已经改变了这个体系的基本建构，促进了“范式”转变。大多数国家保持在“参数”改革的界限内，在现行体系的逻辑内行动，提高退休年龄，收紧资格条件，限制指数规则或加强缴费与津贴之间的联系等。在这个领域，另一个共同趋势是职业养老金和私人养老金的发展，导致了“多柱”体系的出现和作为融资办法的现收现付制度与积累制度的结合。在医疗卫生领域，改革的目标是通过加强宏观和微观层面的激励来提高资源配置和服务供给效益与效率(Freeman，2000；Freeman & Moran，2000；Guillen，2002；Steffen，2005)。社会服务和家庭政策也在组织方面出现了某种创新，目的是应对老年人口不断上升的需求、正在改变的性别劳动分工、新型贫困和排斥。
二是在残障和失业管理方面向积极方式转变，目的是防止对收入支持的长期依赖。在1990年代期间，“工作第一”的原则逐渐在整个欧洲的(失业)就业保护系统中得到贯彻(Clasen & Clegg，2006)。津贴的享受普遍增加了限制和条件，但是与此同时，新的公共和私营就业服务网络建立起来，推动和促进了劳动市场对没有工作的工人的重新整合。激活战略与劳动市场的广泛改造齐头并进，荷兰在1980年代高举“灵活保障”(flexicurity)旗帜走在前列(Visser & Hemerijck，1997)。这个领域的改革受到欧盟，特别是1997年启动的欧盟就业战略的明确激励(Zeitlin & Trubeck,2003; Zeitlin & Pochet,2005)。
三是削减各种社会保护项目。这既是对最需要的项目进行“针对性”和“选择性”的改革(Ferrera，1998)，也是在有影响的国际机构(例如经合组织或世界银行)提出政策建议之后进行的改革。不同的战略既是对国际偏好、约束和机会的试验，也是对它们的依赖(Kuhnle，2000)：更多地利用收入调查；把领取的津贴数量与收入或上面进行的收入调查联系起来，通过税收系统把不大困难的那些人的转移支付收回来，等等。除了这些以经济资源为基础的“垂直”应对战略，还可以看到的一个趋势是以社会风险为基础的“水平”应对战略：减少一些核心转移项目的慷慨程度，同时增加家庭津贴；对护理人员或特殊需要的人员实行新的补贴，或扩大针对社会风险的项目。尽管存在既定项目的“挤出效应”，对新的风险与需要结构的政策适应在一些国家确实已经发生了。
四是社会保护项目融资方面的改革。我们已经提到在养老金领域推进与现收现付制度相对应的积累制度，这样做有双重目的：使退休人员的收入保障不受人口不平衡的影响，把提供养老金的某些责任从国家转给工人个人或社会伙伴。融资方面的另一个重要发展是试图减少对企业和劳动者的收费，特别是对那些非工资劳动者的收费。这个发展主要受到竞争思想的激发，也受到抑制“交费负担沉重”的社会保险系统所造成的恶性循环的激励。更为常见的是，大多数国家对它们的税收/津贴系统的激励问题进行了检讨，以便使它们有利于就业。