中国封建监察制度及其得失评析，本文主要内容关键词为：得失论文,中国论文,封建论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国封建监察制度是封建官僚政治制度的重要组成部分，它不仅在整饬吏治和巩固封建专制统治，维护封建社会稳定和发展方面发挥了重要功能，而且也为后世积累了丰富的文化遗产和可资借鉴的宝贵经验。本文的目的即在于探讨中国封建监察制度及其得失，以期能为我国当代行政监察制度及法制现代化建设提供历史参考。
一、与行政并行的独立型监察机构建制
封建监察机构是皇帝个人的耳目工具，其监察对象是皇帝属下的大小各级官僚，监察的目的是为了维护君权，限制官权。因此为了有效地监督百官，封建统治者在机构设置上，实行独立建制，不附属于其他政府衙门，与其他独立的政府机构具有平行的地位。在职权上，御史不理庶政，专督各级官吏，不受行政管辖，只对皇帝负责，独立行使监察权。当然这种监察机构和监察官吏的独立性，是属于皇帝控制下的一定范围的独立，是随着封建中央集权和封建君主专制的发展而逐步实现的。
秦汉监察机构处于初创阶段，因此这时期的监察机构和职权的行使尚缺乏高度的独立性。御史大夫一身二任，一方面为御史府的最高长官，另一方面又领副丞相，还不是专施监察职权的监察长官。御史大夫作为副丞相，在隶属关系上多少受到丞相统制。此外御史府又是皇帝的秘书机构，御史中丞在“殿中兰台，掌图籍秘书”，其职能具有混杂性。因此御史府还没真正成为独立于行政之外的监察实体。这种体制使得监察机关对政府的监督受到一定程度的限制和制约。东汉御史台的建立和御史中丞制的实行，标志着我国古代专门监察机构的确立，表现了监察与行政分离的趋势，但御史台在组织上却隶属于少府，仍缺乏高度的独立性。这种状况对于御史台依法秉公执法，无疑存在着一定的牵制。
魏晋以来，御史台成为完全独立的监察机关。东晋时废置司隶校尉，将其监察权归并于御史台，实现了中央监察机构的初步统一。此外，魏晋至隋唐的言谏组织属于门下省或中书省，但均独立存在，直接对皇帝负责。
隋唐宋三代，随着中央集权制的进一步加强，监察制度也进一步发展和完善。隋分设专司监察的御史台和司隶台，官员分工细致。唐代开始，御史台下设台院、殿院、察院，分工监察，自成系统。御史台以御史大夫和御史中丞为正副长官，大夫“掌以刑法典章，纠正百官之罪恶”。(注：《新唐书》卷四十八。)宋中央监察机构基本承袭唐制，御史台下辖三院。宋真宗时，设言事御史，开“台谏合一”之先河。御史台三院制的创设，有效地克服了监察机构重叠，御史职责不明的状况，标志着监察体制的系统化和完善化。
元代御史台与中书省(最高行政机关)、枢密院(最高军事机关)三权分制，地位并重，鼎足而立。全国划分为二十二道监察区，设肃政廉访司。行御史台为御史台派出机构，与御史台分区辖管肃政廉访司，由此构成全国范围的垂直监察网络。
明清两朝，伴随着君主专制统治的强化，监察制度更趋完备。在机构设置上，明将御史台改为都察院，以十三道监察御史监察地方，设六科给事中钳制六部。六科给事中与都察院不相统属并可相互纠举，更有利于皇帝的控制。顾炎武在《日知录》中就对明代监察官评价颇高，认为明中叶以来内忧外患迭至，权奸权阉屡起，而明王朝仍无瓦解之势，其原因之一就是监察系统仍在发挥重要作用。(注：《日知录》卷九。)但由于台科分立，往往造成相互牵制乃至对峙，监察功能因内耗而削弱。清朝吸取明朝教训，将六科给事中合并于都察院。六科给事中与十五道监察御史(后增为二十道)合称“科道”，分别负责对京城内外官员的监察和纠弹，改变了唐以来监察机构“台谏”并列，明朝“科道”分立的体制，实现了监察体制的空前完整和统一。
历代王朝监察机构的设置，因各朝具体情况不同和统治者指导思想的差异而有所不同。如西汉推行“强干弱枝”政策而特别重视地方监察。元、清是少数民族统治中国的朝代，故而十分重视对汉官和汉族地区的监察，明朝推行专制集权统治而实行台、科分立。但是，自魏晋以来，赋予和加强监察机构的独立性和系统性为历朝所普遍重视，这对于监察机构独立行使监察权，排除同级或上级行政长官的干扰具有积极意义。可见独立和健全的监察机构与体制，是发挥监察功能的必要组织保证，这不仅是封建监察法制的成功经验，也是现代行政监察的基本要求。但是，监察机关的独立性是相对的，这是中国古代监察官在监察运作机制上的一项重要特色。因为监察机构听命于最高主宰皇帝，监察官提出弹劾的最后决定权完全操在皇帝手中。在封建宗法制度下，当权臣专权时，监察独立原则自然也难以实现。
二、重视监察法规的制定
监察功能的发挥，不仅要有组织保证，而且还需有法律依据。因此，制定相应的监察法规和条款，明确监察官员的职责权限为各朝所重视。而由汉朝所开创的“六条问事”察视地方的制度则是有法可依的典范。
汉武帝为强化中央集权，控制地方，把全国划分为十三个监察区，称“州部”。州部设刺史一人为专职监察官，根据汉武帝亲定“掌奉六条”问事，史称“六条问事”。(注：《汉官典职仪》载：“一条，强宗豪右，田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡；二条，二千石不奉诏书、遵承典制，背公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸；三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻暴，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，袄祥讹言；四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽；五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监；六条，二千石违公下比阿附豪强，通行货赂，割损正令也。”)“掌奉诏条”的制定，一方面便于刺史充分行使监察权，另一方面又能防止刺史滥用权力。它不仅是刺史行使职权的法律依据，而且也是考核刺史政绩的标准。史载，翟方进为朔方刺史，因“居官不烦苛，所察应条辄举，甚有威名，再三奏事，迁为丞相司直”。(注：《汉书·翟方进传》。)相反，鲍宣为豫州牧，因“举错烦苛，代二千石署吏听讼，察过诏条”而被罢职。
以条问事，察视地方，此后历代相因成习，或直接援用汉之六条，或制定相应数条。如北周以九条宣下州郡。隋朝的“六条问事”颇具独特之处：监察对象不限于二千石，凡品官以上都在考察之列；不唯监其劣，也要考其优。唐太宗贞观二十年派朝廷要员二十二人，“以六条巡察四方，黜陟官吏”。(注：《旧唐书》卷二。)
宋辽金时期，监察法建设有所发展，如制定了《御史台仪制》、《御史台今》、《御史弹奏格》、《监司互察法》、《监察御史失察法》及《监察御史黜陟格》等。元明清三代统治者更是重视监察立法，相继颁布了专门性的中央监察法。如元朝制定的《设立宪台格例》、明朝制定了《定纲》、清朝制定了《钦定台规》。其中《台规》是中国监察制度史上第一部以皇帝名义颁布的单行监察法规，也是中国古代监察法中最完整最系统的一部监察法规，更是一部关于中国古代监察机关的性质、地位、建制、职能、任务、监察程序的法规，而且还规定了监察官的选任、迁转、纪律、责任和对监察官的考核等规定。总之其体系之完备、内容之广泛、实施细则之具体，实为世界上任何一个国家的古代监察法规所不及。
法家著名代表人物韩非子曾有一句流传千古的名言：“明主治吏不治民”。对官吏的治理固然离不开规范官吏品德和职行的法规，但来自一种专门机构的外在监察力量更是不能缺少。为使这种外在监察力量得以发挥，对监察力量及运行机制的法律规范也是势所必然，不能不立。这是一种环环相扣的链条。监察法规的质量如何及执行情况直接关系到监察权力的行使。从历史经验来看，历代监察法规对于提高监察的准确性和效率，减少随意性，防止监察官的活动超越自身权限而影响国家机器正常运转等起了一定作用。
三、严格规定监察官员的选拔、考核和奖惩制度
监察官作为“治官之官”，自然与一般官吏的选用、考核、奖惩有所区别。监察官素质的良莠直接影响到监察功能的发挥，可以说监察官的良好素质是保证封建监察制度得以发挥作用的重要条件，因此历代统治者十分重视对监察官的选用、考核，并逐步形成了一套行之有效的制度。
御史人选，在忠于皇帝的前提下，还必须具备如下条件：
第一，具有清正刚直，嫉恶如仇的品质。这是古代选任监察官的标准条件。因为谏官谏正的对象是至高无上的皇帝，常因直谏无隐而逆鳞忤旨，蹈不测之祸。又御史在行使职权时，往往因弹劾对象是权贵人物而冒杀身之祸，即使弹劾一般官吏，也往往为人所怨恨，即所谓“多仇少与”。因此“居官难，居宪司又难，治罪夺职而人弗怨，此尤难”，这几乎为封建统治者们所共识。由于历代封建统治者注重以“正直”作为选任监察官的主要标准，中国历史上也确出现过风骨凛然的御史和谏官。西汉初年，御史大夫申屠嘉就以刚直著称。史评曰：“申屠嘉可谓刚毅守节也。”(注：《史记·周昌传》。)
第二，较高的文化素质。古代监察工作面广量大，其监察对象和任务涉及行政、经济、军事、司法、文化等各个领域，由此决定了监察官必须对这些工作的运行规律和有关方面的知识有所了解。因此监察官必须“器识远大，学问渊博”，通古今，善文章，善言辩，具有广博的文化知识。所以为了确保监察官的良好文化素质，封建统治者十分注重选拔那些有学识的人为监察官。如北魏御史“必以对策高第者被之”。(注：《通典》。)隋定科举进士以后，通过科举途径进入监察机关的人选很多。明朝规定，监察官必须是进士、举人出身。
第三，具有实际经验和工作能力。统治者认为，在下层任职有利于积累工作经验和熟悉地方情况，因此，监察官都从县级官吏中选用。自唐代开始，对于选拔监察官有严格的规定，并特别强调必须有基层实践的经验，要从地方知县中选拔有实绩者为监察官员。因为知县为亲民之官，统理一方行政、司法、财政和教育，往往能通晓行政业务，熟悉封建官僚制度的法规，深谙官场利弊，了解民俗风情，并有实际工作的能力，因此他们一旦走上监察岗位，就能驾轻就熟地行使监察职权。宋朝规定，凡未经两任县令者，不得为御史。明朝还规定了考核之后须行试职制度，旨在了解考任者是否称职。为了防止监察官依附于权臣，有些朝代对御史人选还作了限制性规定。魏晋南北朝时，规定大士族不得担任御史中丞。宋朝直接废除了唐时宰相对御史的荐举权，并规定，凡经宰相荐举为官者，或宰相的亲戚故旧，均不得为御史。对于监察官人品、文化和经验等多方面要求严格，是为了保证监察官勇于尽职和善于尽职。而对于监察官人选的限制性规定，对于削弱封建裙带关系的影响，避免被监察者控制监察者，保证监察部门行使职权，具有积极作用。
历代对监察官都有考核奖惩办法，至唐逐渐制度化，元朝之后则更趋完善。唐监察官员的任期和升迁具有短而固定的特点。监察御史的任期一般为二十五个月，殿中侍御史十五个月，侍御史十二个月。御史升迁他官只要三考，一般官员则须四考。监察御史往往升迁为殿中侍御史、侍御史、御史中丞和大夫。御史大夫、中丞则多晋升为宰相。
元朝对肃政廉访司官员的考核、奖惩和出巡纪律的规定饶有特色。元世祖时，每年年终由御史台“考其功效”。考核标准是：凡“使一道镇静，谙知大体，所察得实，民无冤滞为称职；苛细生事，谙于大体，所察不实，民多冤滞为不称职”。(注：《元典章》。)而“莅事有成者，任满升职，赃污不称职者，罢黜除名”。(注：《元典章》。)按察司官吏违法不公，“加等治罪”。出巡时，须遵守出巡纪律：“非奉朝命，不得擅自离职”；“地远职卑受任不赴者，台宪勿复用”；“不受人献贺财物，如违以赃论”；“不得与各路、府、州、县应管公事管吏人等私同宴饮”；“不得安置各部门私己之人”等等，这些规定，对于励廉之风，防止监察官执法犯法、徇私舞弊等，均具有重要作用。同样，以铜为镜，以史为鉴，对于我们今天的相关问题也具有重要借鉴意义。
四、对监察官实行“秩卑权重”政策
历代王朝对监察官员多采取秩卑、权重、赏厚的政策，以督促、鼓励其尽职尽守。西汉御史中丞只有一千石而地方郡守则为二千石。隋唐御史大夫分别为正四品和从三品，都低于正二品的尚书令。中央监察长官的低品秩直到元、明、清才有所改变，与中书省平章事或六部尚书平级。地方监察官员的品秩更低，汉刺史仅为六百石，唐、明监察御史分别是正八品和正七品。然而监察官的权任却很重。汉刺史可监察二千石的郡守，魏晋南北朝时，御史职权进一步扩大，且有“震肃百僚的威仪”。魏晋监察官，“自皇太子以下，无所不纠，初不得纠尚书，后亦纠之”。(注：《元史》卷十三。)北魏御史中尉“出入千步清道，与皇太子分路，王公百辟咸使逊避，其余百僚，下马驰车止路旁，其违缓者，以棒棒之。”(注：《通典》。)唐代监察御史虽是八品官，但因其奉帝命巡察地方，威势其大，故韦思谦说：“御史出巡，不能动摇山岳，震摄州县，为不任职。”所谓赏厚，主要指监察官政绩突出者，晋升的机会很大而且升迁迅速。如“西汉有御史大夫六十九人，升任丞相者二十二人，占御史大夫总额的百分之三十二，占丞相总数的百分之四十七”。唐御史大夫自“义宁至先天登宰相者十二人，以本官参政者十三人，故相任者四人”。(注：《玉海》。)升迁的可能性很大。此外，唐“凡侍御史之例，不出现累月则迁登南省”，故有“南省百日”之说，可谓是升迁迅速的典型。
对监察官实行秩卑、权重、赏厚政策，历来人们多给予褒扬。汉朝朱博论刺史制度时赞其为：“秩卑而赏厚，咸劝功乐进。”(注：《汉书·朱博传》。)《除余丛考》认为：“官轻则爱惜身家之念轻，权重则整饬吏治之威重，厚赏则求效之心激昂。”台湾学者陶百川也称赞其“乃是一种很巧妙的安排。因为秩卑则食之无味，不致贪恋权位，忧谗畏讥。赏厚则可望其奋发有为，勇于任事”。
对监察官实行“秩卑权重”的政策，也有一些弊端。首先，官轻固然可以使监察官不惜自身而弹劾权责，但由于官场黑暗腐败，弹劾权贵往往会遭受陷害，轻则被降职，重则丧命。如清顺治帝时，监察御史张煊列举陈名夏十大罪状予以弹劾，由于吏部尚书谭泰袒护，顺治帝反斥张煊“挟私诬蔑”，坐以绞刑。此种情形，不能不使监察官的纠弹有所顾忌，影响监察功能的发挥，导致秩卑者对秩尊者的监察形同虚设。其次，监察官权重确实能为整饬失治提供保证，但也有可能为其弄权玩法、贪污受贿提供方便。明监察御史代天子巡狩，有“大事奏裁，小事立断”之权，致使“按临之日，百事俱废，多方逢迎”而成“台使之害”。再次，赏厚固然能使其求效之心激昂，但若由品行不正之人出任监察官，往往会导致为贪名利而无视事实，滥用权力。明成祖时，御史陈瑛劾治建文，死难臣士，株连数百家，致两列御史皆为掩泣，而陈瑛却说：不治此狱，则吾辈无名。
可见，实行秩卑、权重、赏厚的政策，有得有失。得失之大小则依皇帝、监察官的素质和社会政治状况的不同而变化。但笔者看来，虽然在古代皇权制度下实行秩卑、权重、赏厚之策具有许多弊端，但就其监察效力而言，意义却是极为重大。
五、赋予监察官“风闻言事”权
所谓“风闻言事”，就是指御史官不举控告人姓名而以听说某官有违法行为，对其进行弹劾，又称“风弹”。这是封建统治者出于强化皇权的需要，为保证御史秉公执法，无所顾忌地对不法官吏进行纠劾，并防止监察对象横加梗阻，威胁利诱，以致罗织诬陷，而对监察官采取的安全保障措施。
早在魏晋时皇帝就允许御史“风闻言事”，对各级官吏进行弹劾，如百官有罪，御史中丞失纠则要免官。而到了明代，朱元璋为强化行政监察，除把御史台更名为都察院并扩大其机构的设置外，更是赋予御史以“风闻言事”的权力。都察院在当时即有“风宪衙门”(注：《明史·职官志》。)之称，具有很大的权势，既负责对全国行政的监察工作，又负责对全国上下的法律监督工作，所谓“专纠劾百司，辨明冤枉，提督各道，……大狱重囚……偕刑部、大理寺平之”。(注：《明史·职官志》。)同时，作为“天子耳目风纪之司”，都察院可直接受理皇帝交办的诏狱案件。
实行“风闻言事”，御史无须具控告人姓名和查证举证，“所奏涉虚，亦不坐罪”，(注：《钦定台规》卷二。)这不仅有利于保护诉主，而且更能促使监察官放心大胆地行使弹劾权，对于纠察百官之邪恶与澄清吏治有一定的积极作用。而且，在某种条件下，它还是当权者利用御史制度打击政治反对派的有效工具。因此，“风弹”对于维护皇帝的专制统治极为有用。
但是，“风闻言事”的弊端也十分明显。康熙认为，“汉人中有请令言官以风闻言事者，联思忠爱之言切中事理，患其不多。若不肖之徒借端生事，假公济私，人主不察，必致倾害善民，扰乱国政，为害甚巨”。
总之，“风闻言事权”虽能促进纠弹，警戒百官，有利于皇权统治，但由于不重视事实和证据，其之盛行必然会损害监察工作的严肃性，破坏封建法制，导致吏治的腐败。清代告讦之风的盛行就是“风闻言事”恶果的例证。可以说，对于皇权利益和国家社稷利益而言，“风闻弹奏权”的设立可谓是“成也萧何，败也萧何”。
六、皇权控制下的监察制度之得失评析
我国古代监察制度在封建政治中处于一种独特的地位。它通过监察百官和向皇帝谏诤朝政得失来行使职权，因而是封建国家机器上的平衡、调节装置。这样，监察功能的发挥除依赖于监察系统的自身完善和人尽其用外，还受到皇帝和社会政治状况的制约。而在封建官僚系统中，皇帝是关键性的核心因素，凡事一断于上，由此决定了封建监察制度对皇权的依赖性，这正是最大的弊病和失败。
封建监察制度对皇权的依赖性主要表现在：第一，监察系统是否完善取决于皇帝的决策。历代皇权虽然都重视监察工作的独立性和系统性，但不同朝代乃至同一皇帝的不同年间，监察机构的设置，官员任免和职责权限都有很大变化。如唐御史台或分或合，几经变化。封建人治的本质特征决定着皇帝对于监察系统的制约作用。第二，御史行使职权需要皇帝的保护。御史弹劾不法官吏，往往会遭到打击报复。唐侍御史杨孚弹劾不畏权贵，就遭权贵的诽谤。当时皇帝感慨地说：“鹰搏狡兔，须急救之，不尔必反为所噬。御史绳奸慝亦然。苟非人主保卫之，则亦为奸慝所噬矣。”第三，御史弹劾的效果完全取决于皇帝。如果弹劾对象是皇帝的佞幸，即使有罪也可以“释罪不问”，甚至将弹劾者治罪。如唐待御史王义方弹劾权臣李义府，反被贬莱州司户参军，“岁终不复调。”同样，如果言谏者的谏诤不合意，轻则遭贬，重则丧命。
正由于监察制度在本质上是封建皇权的附属物，因而它的作用就与皇帝的个人品质和社会政治状况密切相关。若明君当政，社会政治形势较好，则各项较好的制度和措施还能发挥作用，监察机关尚可成为“纠百官罪恶”之司，促进吏治清明和封建法制建设，若遇昏君当道，必致官场腐败，各种措施、制度形同虚设，监察部门难以行使职权甚至成为包庇犯罪和制造纷争的罪恶之司。
可见，我国古代监察制度，作为封建政治法律制度的重要组成部分，对于封建法制的作用具有双重性。一方面，它能加强封建法制建设；另一方面，它又会破坏封建法制建设，但就其总体和全过程来看，前者是主要的。特别值得指出的是，监察制度的这种建设性和破坏性都渊源于其固有的本质特征——封建皇权的附属品，这正是其劣根性的深刻体现。总之，中国封建监察制度在漫长的历史发展中，不断增补损益，积累了宝贵的经验和深刻的教训，我们应该充分继承这份宝贵的法律文化遗产，使之古为今用，促进我国社会主义监察法制的发展。这也许正是本文的题外应有之义。他山之石尚可攻玉，更何况具有几千年历史链条而演义连绵的中国本土历史之“石”呢?
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