论“三权分立”的美国权力架构及其对中美关系的影响，本文主要内容关键词为：中美关系论文,美国论文,架构论文,权力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中美关系是中国对外关系中最重要的一对双边关系。中美关系的稳定和发展，不仅有利于中国的国家安全、经济发展和祖国统一，而且对亚太地区和世界的和平、稳定与发展具有重要意义。中国和美国分别作为发展中的社会主义大国和发达的资本主义大国，两国在政治、经济、社会制度和意识形态等方面的巨大差异，使中美关系更为错综复杂。本文拟从美国“三权分立”的权力架构特征入手，具体分析作为中美关系主体一方的美国政府，特别是立法、行政和司法三大政府部门的权力分配、相互关系及其在美对华关系上的作用和影响。
一、“分权”和“制衡”
“分权”(separation of powers)和“制衡”(cheek and balance)原则是美国政府权力的基础，也是美国对外关系复杂性、困难性和不确定性的根源。
根据《美国宪法》，美国政府是由分别行使联邦立法权、行政权和司法权的国会、行政部门和联邦法院所组成，即：立法权属于由参议院和众议院组成的美国国会[1]，行政权属于美国总统[1]，司法权属于联邦法院[1]。“分权”原则要求立法、行政和司法三个权力部门在组织上各自独立，包括通过不同的方式产生或设立[1]，其人员任期各不相同[1]，并且不得跨部门兼职。为了确保“三权”各自独立行使权力，国会的召开、休会等立法活动均根据法律规定独立进行，总统无权解散国会；总统独立行使行政权，只对宪法和全体选民负责；联邦法院根据宪法、国会立法和美国为缔约方的国际条约独立进行司法审判，国会和总统无权干预。
另一方面，为了确保“三权”的合理平衡，防止一种权力对另一种权力的侵犯、削弱或其自身的滥用，《美国宪法》又规定了“制衡”原则[1]，即：国会既受到总统否决权的制约，还受到联邦法院司法审查权的制约；而总统则受到国会行政监督权、弹劾权和联邦法院违宪审查权的制约；联邦法院则受到国会修宪等权力和总统法官提名权、赦免权的影响或制约。如，国会通过的法案由总统签署才正式生效。如总统否决，复议时，参、众两院各有2/3多数赞成维持原法案就仍可成为法律。又如，众议院有权对总统提出弹劾，但参议院才有权审判，审判时最高法院首席法官任主席。
“分权”和“制衡”的宪法原则，是资产阶级民主的美国联邦共和制的重要基础，美国今天的发展和强大与上述原则有密切的关系。同时，“分权”和“制衡”的美国资产阶级民主的宪政原则和政治权力架构也导致了政府在处理对外关系上经常不能以一个声音讲话，甚至各部门有时可能采取相互矛盾的立场（例如，在卡特政府接受中方要求，决定与台湾当局“断交、废约、撤军”，并与中华人民共和国政府建立外交关系后，美国国会两院即于1979年3月先后通过了所谓《与台湾关系法》。该法违反中美建交协议和国际法基本原则，已成为中美关系稳定和发展的最主要障碍）。而在另一些情况下，美国政府则经常以“三权分立”为借口，推卸责任或拒绝履行自己的国际义务。这导致了美国对外关系，特别是中美关系的复杂性、不确定性、非对称性、被动性和困难性。
在相当多的情况下，许多外国政府被迫把有限的外交资源分散用于美国政府的不同部门，使其对美工作更加复杂和困难。然而，美国政府的各部门由于其性质、权力和人员组成等的不同，又各具自己的特点，对美国政府一个部门有效的工作方法或手段，可能并不完全适合于做另一个政府部门的工作。因此，只有根据美政府各部门的具体特点，有针对性做工作，才能实现符合有关国家根本利益的最佳整体效果。
二、美国国会和美对华关系
美国国会的权力可分为立法权和对行政部门、联邦法院的监督权。立法权是国会的基本职能，是为美国的内政、外交立法的权力；监督权是国会对行政、司法部门进行监督和制约的权力，主要包括批准政府预算、批准人事任命、监督外交、调查权、行政立法否决权、弹劾权等。
美国国会联邦参议员100人分别代表美国的50个州（每州两人），任期6年，每两年改选其中的1/3。联邦众议员435人代表全体选民（根据每州选民的人数分配每州众议员的人数），任期2年，任满全部改选。参议员和众议员均由选民直接选举产生，可以连选连任。
美国国会的主要特点是：
首先，由于535名参、众议员全部是选民直接选举产生，他们最关心的问题是自己的连选连任，即赢得选票和维护本选区的地方利益。例如，一些议员为了本选区的贸易、就业等问题，单独或联合其他议员出面向有关外国政府施压，而并不考虑这是否符合美国政府的对外政策和国家全局利益。另一方面，某个议员的表态经常被视为代表某个州或某个选区，甚至某些人或某个人的观点，其个人很难在外交事务中发挥大的作用，其观点也很难影响美国的对外政策。
其次，由于两党制的政治运作机制，美国不存在欧洲资本主义国家意义上的执政党和在野党的区分。一党可以同时掌控总统职位和国会的两院，也可以只掌控总统职位和国会的一院，或者只掌控总统职位，甚至只掌控国会的两院或一院。这样，就决定了两党均有权力和能力参与政府内外政策的制定，都可以在国会推行其政策主张。可以说，在美国国会任何重要议案的通过，均需要共和、民主两党的支持和配合才能实现。例如，2000年美国国会通过对华永久正常贸易关系议案就是得到了两党的支持（注：在美国国会众议院，关于给予中国永久正常贸易关系议案(HR.4444)，获237票支持通过（另有197票反对，1人未参加投票）。在参议院获83票支持通过（另有15票反对，2人未参加投票）。）。
其三，在当代西方各国议会权力普遍衰落的今天，美国国会是“一个令人注意的例外”，这表现在两院都可以在不承担或很少承担政治风险的情况下封杀或拖延总统的绝大多数内外政策的计划。因为根据美国法律和政治惯例，美国总统无权向国会直接提出议案，而只能提出立法建议和要求，而这些建议和要求对国会两院均无约束力；同时，美国总统须以局外人身份，游说本党和其他党的议员赞同其立法建议或要求，而议员们可完全独立地做出是否赞同或接受的决定。例如，中美建交以后，历届美国总统都重申承认“一个中国”政策和中美三个联合公报的原则，但美国会两院都曾多次提出并通过了一些亲台议案。
其四，美国国会中政党组织体系松散，与总统同一政党的议员并不一定支持总统的政策或计划考虑，而与总统非属同一政党的议员也可能支持总统；两院权力分散，议员可以听从本党领袖的意见，也可以拒绝接受；议员个人兴趣、魅力和影响因人而宜，多数议员的主要精力放在国内事务上，往往是来自小州的议员更关注外交问题。例如，美国行政部门必须服从美国总统的统一指挥，执行总统的指示，部门或部门负责人即使有不同意见一般也不公开表示，而国会两院议长则无法让议员们就某一问题采取共同的立场，两党议员吵得不可开交的情况经常发生。
其五，各种利益集团，特别是资金、实力雄厚的院外游说集团对国会和议员的影响不可低估。在美国国会内外，一直都活跃着为数众多的各种利益集团，他们不仅可以给议员们带来政治捐款和经济利益，可以联合某个行业或区域，动员新闻媒体和公众，向国会和议员们施加压力，而且还通过对议员们的影响，达到牵制立法和维护自己利益的目的。这些利益集团已成为美国政治生活中的一支重要力量，对国会立法影响越来越大。而议员们出于确立自己在国会地位、扩大影响等考虑，特别是为自己今后的连选连任筹集资金和捞取政治资本，也需要争取各种利益集团的支持，并以适当的方式回应其要求。例如，台湾当局就花巨资聘用了若干个公关公司长期游说国会议员，以推动亲台议员提出旨在维护和推动发展美台密切关系的亲台议案。
其六，在美国对外政策方面，美国国会多是以被动反应为主，美国总统基本处于制定对外政策的核心地位，并通过行政部门贯彻落实其政策。特别是在涉及战争与和平等重大外交问题上，美国总统始终起着主导作用，但在其他问题上，国会通过立法、拨款、调查等权力施加重要影响，迫使美国总统和行政部门听取并采纳国会的建议。近年来，国会在外交事务中越来越活跃，对总统和行政部门的干预有不断扩大的趋势。
综上所述，美国国会虽然在法律上不直接具有外交权，但其通过行使立法权、立法程序以及非立法权（调查与监督、拨款、任命和批准条约等权力），越来越多地干预和影响美国政府的对外政策。在中美关系方面，一方面，美国国会中越来越多的议员关心和重视中美关系，支持发展中美两国关系的力量有所扩大，中美议会交流机制已经建立并开始全面运作。另一方面，美国国会实际上是当前两国关系稳定和发展的主要干扰，这主要表现在以下方面：
1.提出、通过亲台反华议案或条款，主要涉及台湾问题、人权问题、经贸问题、所谓“法轮功”问题、香港问题、西藏问题、不扩散问题等。这些议案或条款有些属国会的正式立法，具有法律拘束力，美行政部门必须执行。例如，2000年美国国会参、众两院通过的《2001财年国防授权法》，就有20多个反华条款，这些条款迄今仍在严重地损害着中美关系（注：例如，2004年6月，美国防部向美国总统和国会提交“中国人民解放军军力报告”就是根据该法进行的。）。而另一些议案则“仅表达国会意向”，无法律拘束力，但对美行政部门有一定影响和压力（注：例如，近年来，美国国会多次提出并通过两院共同决议案，要求美国政府在日内瓦联合国人权会上提出针对中国人权的提案。这项议案虽无法律拘束力，但通过对美行政部门施压，使得美方多次在联合国人权会上提出反华议案。）。
2.成立亲台或损害中美关系的组织机构。例如，在少数亲台议员的推动下，参、众两院先后分别成立了“台湾小组”(Taiwan Caucus)（注：又称“台湾连线”。众议院“台湾小组”有100多名众议员参加，参议院“台湾小组”10多名参议员参加。），经常组织或参加有关亲台活动，为“台独”势力捧场或提供讲坛。又如，2000年美国国会通过关于给予中国永久正常贸易关系法案后，即成立了“国会－行政中国委员会”（注：共23人，由9名参议员、9名众议员和5名美国行政部门官员组成。现任委员会共同主席是Jim Leach众议员和Chuck Hagel参议员。）和“美中经济与安全评估委员会”（注：隶属美国国会，其成员由美国国会众议院议长和参议院临时议长分别任命，共12人。委员会的主要任务是就美国同中国的双边贸易和经济关系对美国国家安全造成的影响进行调查和评估，并定期向国会报告。）。上述委员会每年都向美国国会提交报告，其中不乏对中国攻击诬陷、横加指责的内容（注：例如，“美中经济与安全评估委员会”于2004年6月发表了年度报告，诬蔑中国向有关国家出口核技术以换取石油和帮助其他国家取得大规模杀伤性武器技术等。），对两国关系的发展造成了很多消极影响。
3.以各种名义不定期地举行各种有损于中美关系的听证会或圆桌会议。例如，近年来，美国会两院有关委员会曾多次就有关中国人权、劳改产品、宗教、贸易逆差、人民币汇率、“法轮功”、西藏、不扩散等问题举行听证会或其他会议，邀请一些政府官员、学者、专家等参加，其中有很多情况是攻击指责中方，对中国内政说三道四。
4.以信函、联名信和“法庭之友”等多种形式，给美国总统、政府行政部门、有关法院写信，要求其向中国领导人和政府施压，甚至要求采取某些不友好的措施；给中国领导人直接写信施压，例如，美国议员曾就中美贸易平衡问题、提高人民币与美元汇率问题、西藏问题、人权问题、出口美农产品问题等多次写信。
5.少数议员参加和支持“台独”、“民运”、“法轮功”、“藏独”等反华组织的活动和集会等，发言并寻找各种机会对中国进行攻击和指责，干涉中国内政，诋毁中国形象，公开与中国为敌。
综上所述，美国国会正越来越多地以立法或非立法形式影响着美国的对华政策，目前其对中美关系的消极影响远远大于积极影响，中美关系中的麻烦许多来自国会，客观上已构成对中美关系的主要干扰。
三、美国总统和美对华政策
根据美国宪法，总统由选举人团投票选举产生，即由选民间接选举产生。如果总统候选人均未获选举团多数票时，则由众议院在得票最多的3个候选人中以州为单位选出。总统任期4年，可连选连任一次。总统的行政权包括军事权、任命权、赦免权、参与立法权和外交权。具体地讲，总统在美国政治生活中扮演了国家元首、政府首脑、军队总司令、外交领导者、政党领袖等多重角色。然而，总统并非无所不能，他不可能独自处理纷繁的全部内政、外交事务，需要一定的机构和助手帮助其运筹帷幄和贯彻执行其政策。他们就是总统直接领导下的内阁和白宫工作班子。美国总统的主要特点是：兼任国家元首和政府首脑，比任何一位西方资本主义国家元首或政府首脑都具有更大的权威和影响；独立于国会，其权力和任期均由宪法直接规定，在政治上有较强的稳定性；独揽行政权，可以自行决定重大内外政策的制定和推行，而无须内阁的同意；在美国对外政策方面，总统始终处于主导地位，以总统为核心的行政部门负责制定和执行美国的对外政策，特别是在涉及战争与和平的重大问题上有极大的发言权。简言之，当代美国总统是美国联邦政府的权力中心。
另一方面，美国总统的权力也不是无限制的，美国国会和联邦法院均可根据宪法对总统及其权力进行必要的制约。国会可以通过弹劾程序罢免总统，制约总统滥用权力，通过税收立法、授权法和拨款法等干预或限制总统的行政权，利用调查权和监督权制约总统和行政部门。法院可以通过司法审查，宣布总统的行政命令违宪或无效，甚至在特殊情况下还可以决定某个总统候选人任总统（例如，2000年的美国总统大选，就是美国最高法院的判决才结束了小布什和戈尔之间长达37天的总统选举“危机”[2]）。
在美对华政策方面，美国总统可直接决定美国与中国建立和发展什么样的政治关系、军事关系和经济关系等，对中美关系有最直接的发言权和决定权。同时，总统也受到美国国会、非执政党、美国内反华势力和其他势力的牵制和干扰。概括起来，主要有以下特点：
首先，中美建交以来，以美国总统为首的行政部门出于其对华长期战略和美现实国家利益的考虑，在与中国改善和发展关系的同时，坚持对中国的接触加遏制政策，使中美关系一直跌宕起伏，错综复杂，合作与冲突并存，对话与对抗并存。每届美国总统上台之初，都对中国怀有戒心和疑虑，造成两国关系紧张、分歧突出、摩擦增多，一段时间以后又寻求改善关系、扩大合作领域，甚至可以把中国定位为“战略合作伙伴”。这种情形已成为中美建交后二十多年关系的一般性规律。例如，小布什政府上台伊始，就将中国定位为“战略竞争者”，其对华政策以遏制为主，而其后发生的“撞机事件”使两国关系进一步恶化。经过中方有理、有利、有节的斗争，沉重地打击了美方嚣张气焰，维护了中国主权、国家安全等根本利益，既赢得了国际社会普遍的同情和支持，也给美国政府上了深刻的一课，使其不得不提前重新评估和定位中美关系。“9·11事件”后，中美关系开始进入较平稳发展阶段。两国高层频繁接触和往来，首脑多次会晤，就中美建立建设性合作关系达成了重要共识。两国在经贸、科技、文化、执法等领域的合作和共同利益不断扩大，在伊拉克、朝核等重大地区和国际问题上进行协调和磋商。美国领导人对两国关系也作出积极评价，表示愿意看到一个强大、稳定和繁荣的中国，愿与中国加强国际和双边领域的对话与合作。
其次，美国总统在处理对华关系问题上，往往带有浓厚的意识形态色彩，并在很多情况下受意识形态的左右。出于对中国的社会主义国家性质和制度的担心和怀疑，他们经常带着“有色眼镜”看中国和对待中国的发展。中美建交以来，以美国总统为首的美国行政当局，多次利用所谓人权、宗教、民主等问题制造事端，损害两国关系，而对中国社会主义经济建设和民主法制建设方面取得的巨大成就视而不见。例如，克林顿在1993年美国国会审议中国最惠国待遇问题时，宣布将最惠国待遇与中国的人权状况挂钩，并对下一年度中国最惠国待遇的延长附加了与人权有关的七项条件[3]。布什则指责中国人权状况恶化，“严重关注”中国的宗教自由情况等。
其三，美国总统的对华政策经常受到美国国会、非执政党、国内反对派的牵制和干扰，致使中美关系经常成为美国两党政治斗争的牺牲品。每当中美关系有了一个较大的进展后，美国国内的反华势力就会在两国关系中制造麻烦，非执政党也经常会在美对华政策问题上攻击总统，新闻媒体也常常推波助澜，总统往往就会作出干扰两国关系的错误判断或决定。例如，1998年6月，克林顿对中国进行国事访问，两国签署了12个重要经贸合作项目。特别是克林顿再次重申美国坚持一个中国的政策，恪守中美三个联合公报原则，表示“不支持台湾独立，不支持‘一中一台’、‘两个中国’，不支持台湾加入任何只有主权国家才能参加的国际组织”。然而，就在同年10月，美国会众议院通过决议，要求美国政府采取措施支持台湾参加世界卫生大会。11月，美国政府派能源部长访问台湾，会见了李登辉等台湾政要。1999年1月，美国政府还在国会的推动下在联合国人权会上再次提出反华提案（注：在这一年的联合国人权会上，美国的反华提案第八次遭到失败。）。
其四，美国总统出于国内政治需要，特别是为总统选举争取选票，往往发表或做出损害两国关系的反华言论或决定，以牺牲中美关系为代价，来迎合美国国内利益集团和部分选民的需要。例如，克林顿在1992年总统竞选时声称“绝不迁就从巴格达到北京的暴君”。布什在2000年总统竞选时称中国为“潜在对手”和“战略竞争者”。布什为竞选连任，换取军火商、大工商企业、农场主等的支持和选票，一段时间以来在售台武器、美产品输华、人民币与美元汇率等问题上频频出手，向中国施压。
其五，美国的两党制，特别是每4年一次的总统换届，很容易引起美国对华政策的改变，使中美关系不断出现新的变数。中美建交25年来，因美国政府的更迭而损害中美关系和中国根本利益的情形经常发生。几乎每一届新总统都需从头开始认识中国和中美关系的重要性，改正对中国的错误定位，不断调整其对华政策。例如，在克林顿的第二个总统任期，在中美双方的共同努力下，两国关系得到较大发展，克林顿公开发表声明，强调中美关系是美国最重要的双边关系之一，包括重申“一个中国”政策和中美三个联合公报原则，并做出“三不”承诺。但布什一上台，就视中国为“战略竞争者”，公开宣称“全力协防台湾”，继而又做出售台大量先进武器和装备的错误决定，使中美关系再次陷入低谷。
最后，多数美国总统对中国和中美关系了解不多，也并非国际问题或中美关系的专家，其领导下的各行政部门或为其提供咨询服务的有关“智库”和专家，对每位总统对华政策的制定和执行有重要影响，甚至在一定程度上决定着一段时期内中美关系的走向。在这些人当中，既有支持发展中美关系的有识之士，也不乏视中国为敌手、鼓噪“中国威胁论”的保守主义或新保守主义代表人物。这两种人士的力量对比可能因每位总统而有所不同，但其存在和影响是客观事实，不容忽视。例如，在布什政府各主要行政部门中，新保守主义代表人物的势力很大，对中美关系的消极影响也相应比较严重，特别是在台湾问题上，美国由明着讲奉行“一个中国”政策、暗中支持“台独”转为逐步使“一个中国”原则空洞化、公开支持台湾扩大所谓“国际空间”（注：例如，公开支持台湾参加世界卫生大会和美洲国家组织。）和进一步加强美台军事合作（注：例如，售台大批先进武器和装备，与台湾搞联合军事演习等。）。
由于美国总统和其领导下的行政部门对华政策的两面性，下列问题长期以来一直是两国关系发展的主要障碍：
1.台湾问题。台湾问题始终是中美关系中最重要、最敏感的核心问题，虽然中美建交后美国历届总统都表示愿意遵守中美三个联合公报和“一个中国”政策，但在实践中却奉行“双轨政策”，多次违反其承诺，一再向“台独”势力发出错误信号。其主要表现是：把《与台湾关系法》与中美三个联合公报相提并论，甚至企图用《与台湾关系法》取代上述三个联合公报；美台官方往来不断（如允许台主要领导人访美或“过境”，美高级政府官员访台）；坚持美台军事往来和交流，搞联合军事演习，售台先进武器装备，变相恢复美台军事同盟；支持台湾“参加”或“加入”世界卫生大会或联合国等国际组织等。
2.人权问题。美国外交政策一直带有浓厚的意识形态色彩，向别国输出美式“民主”和价值观是美长期全球战略的一个重要组成部分。出于其内政和外交的需要，美国总统长期在中美关系上打“人权牌”，利用所谓人权等问题向中国施压、干扰中国的发展，同时还可以捞取国内政治资本。例如，1989年政治风波以来，美方先后11次在日内瓦联合国人权会上提出反华决议案；美国务院每年发表所谓国别人权年度报告和宗教问题年度报告，竭尽歪曲事实之能事，对中国内部事务说三道四，妄加指责；将所谓的人权问题与对华最惠国待遇（对华永久正常贸易关系）挂钩，并以此为借口干涉中国内政。
3.经贸问题。中美在经贸方面有着广泛的共同利益和合作领域，但美方担心经济高速发展的中国成为美国的竞争对手。同时美国总统为保护美本国经济利益和在国会、总统选举中争取选票，经常通过种种行政措施限制中方对美的正常经贸往来，包括实施“反补贴”、关税配额、“反倾销”等措施，甚至搞制裁（注：自2001年以来，美国针对中国多个行业颁布了22项反倾销裁决，仅在2004年5至6月一个月内，美商务部就先后两次发布对中国出口美国的彩色电视机、室内木制家具征收反倾销税的行政裁决。）。例如，美国政府多次在人民币与美元汇率、中美贸易不平衡、美农产品输华等问题上归咎于中方，多次向中方发难、施压等。
4.其他问题。美出于其霸权主义、在全球推行其所谓民主和价值观等原因，经常以民主、防扩散等问题为借口，利用所谓宗教、计划生育、劳改产品、香港、西藏、“法轮功”等问题，不断寻机挑起事端，向中国政府施压。例如，美国政府至今仍维持着多项对华出口限制，特别是高科技产品，1989年政治风波以后美国实施了十多年的禁止“海外私人投资公司”和“贸易发展协会”向中国项目提供资助的规定还未取消。又如，近年来，美方多次以所谓中方公司向有关国家扩散有关武器和技术为由，对中方有关公司进行无理制裁。
以美国总统为首的美国行政部门是美国政府对华政策的直接制定者和执行者，在目前美强中弱、美攻中守的客观现实情况下，虽然中美关系的未来取决于中美双方，但更取决于美方，特别是取决于以美国总统为首的行政部门对中国和中美关系的态度。
四、美国联邦法院和中美关系
根据《美国宪法》，美国联邦法院是“三权分立”的美国政府的一个重要组成部分，美国联邦法院行使联邦司法权，有权裁决美国联邦政府部门之间、两州政府之间、美国政府与外国政府、法人和个人之间的诉讼案件。联邦法院还有权对总统和国会是否违宪进行司法审查。联邦法官由总统提名经参议院同意任命，除经弹劾罢免外终身任职。各州法院对涉及外国政府、公司或个人的诉讼案件无管辖权。
美国联邦法院分为三级：(1)最高法院，有法官9人，是联邦司法体系中最高级的法院，其判决为终审判决，不得上诉。(2)巡回上诉法院，全国共13个，其中包括国际贸易与海关法院和联邦（赔偿）申诉法院；每个上诉法院有法官6-28人不等，负责对联邦地区法院判决上诉的复审。(3)联邦地区法院，全国共94个，每个地区法院有法官2-20多人不等，负责联邦司法管辖权范围内所有案件的初审。
在美国司法制度中，法院的职能是通过个体的法官审判案件来实现的。联邦地区法院和上诉法院基本上是由1名或数名法官为审判单位来审理某一具体案件，罕见由全体法官(full court)同时审理某个案件的情况。联邦最高法院则基本上是全体法官同时审理某个案件。
联邦法官在美国社会中具有很高的地位，属美国社会的上层，十分受人尊敬。他们主要有以下特点：在政治上保持中立，任法官后不再属于任何政党；为了保证其能够公正、独立地行使审判权，工资收入非常稳定，工资上的任何变动须通过国会立法；多出身于富裕家庭，毕业于名牌大学，思想较保守，意识形态色彩较浓；由美国总统提名经参议院同意任命，不可避免地在一定程度上受到美政党政治和政府立场的影响或牵制。
在美国，刑事案件的起诉需要由联邦或州检察官在进行刑事调查后提出，而联邦总检察长与司法部长为同一人，检察官办公室属于行政部门的一个组成部分。换言之，美国行政部门对刑事诉讼案件的起诉有绝对的控制权。而民事案件的起诉则是可以由任何美国公民或现居住在美国的任何外国人提出，法院在原告提出必要的法律文书和履行一定法定程序后当然受理。
根据美国法律，在法官被指定为审理某一案件的法官后，有关涉案当事人不得与其在法庭以外接触，更不得对其进行游说，美行政和立法部门也均不能“指示”法官应该如何行事，否则被视为“不当干预司法”，在多数情况下，只有应法官要求，美行政部门——国务院或司法部才在涉及外国政府或外国人的诉讼案中向法官说明美政府的立场，供其“参考”。
在中美关系的历史上，美联邦法院在很长一段时间里并没有扮演重要角色。然而，随着中美关系的进一步发展和两国之间交往的不断扩大，它已在一定程度上成为检验中美关系的另一支晴雨表。近年来，中美司法部门之间的往来不断增多，包括美国最高法院大法官（注：仅2003年，就有3位美国最高法院的大法官先后访华。）在内的各级美国联邦法官曾多次访华，与中国法官进行交流，两国法官对彼此司法制度的了解和理解不断增加。另一方面，在美的“民运”分子和“法轮功”分子曾多次在联邦地区法院起诉（诬告）中国领导人和公职人员（注：均系民事诉讼。）。随着中美经贸关系的进一步发展，以中国政府、公司或个人为被告的经济纠纷案件在美国法院被受理的可能性将会增加，甚至不能排除中国公司或个人作为原告在美国法院起诉美国政府、公司或个人的可能性。
受法官自身情况及其对中美关系态度的影响，美国联邦法院不同法官对同样性质的涉华诉讼案件，有可能作出完全不同的裁决，也不能排除少数法官做出无视国际法和国际惯例、干涉中国内政、损害中美关系的错误裁决（注：例如，对同样性质的诉讼，有些法官认为美国法院无管辖权，撤销了有关诉论，但也有些法官坚持行使管辖权，并且不顾法律事实，作出损害中美关系的错误判决（缺席判决）。）。这既有悖法律的公平性和司法的正义性，也使得一些错误判决有可能成为中美关系和两国人民正常交往的法律障碍（注：美国属普通法系国家，联邦法院的裁决或判决作为判例将被美各级法院广泛援引，法律后果深远。）。
总之，随着中美关系的不断发展和深入，作为“三权分立”的美国政府的一个重要组成部分的美国联邦法院，将越来越多地发挥独特的重要作用，其对中美关系的深层次影响不可低估。
五、结论
美国政府的“三权”虽然“分立”，但在对外关系中，仍是相互配合，相互影响，相互制约，共同服务于美国的整体国家利益和价值观。那种以美国政府“三权分立”，在对华关系上，一个政府部门可以不必为另一个政府部门的行为负责的说法，在法律上是站不住脚的，也是不负责任的。根据国际法，无论一个国家的政府内部如何组成和划分权力，其在与它国关系上，应该是一个声音代表美国政府说话、行事。另一方面，我们也须承认美国政府“三权分立”的客观现实。从维护中国国家和人民的根本利益考虑，中国需要长期与美总统以及其领导下的行政部门打交道，通过接触和对话，强化积极因素，控制消极因素，减少对抗，扩大合作。同时，应该针对美国国会和议员的特点，进一步加大力度做工作，最大限度地减少或限制其对中美关系的干扰，并争取其能转变为推动中美关系的积极因素。多方式和多渠道地增加美国司法部门和法官对中国和中国司法制度的了解，加强两国司法部门之间的沟通和交流，淡化保守派思想和意识形态对有关涉华案件的消极影响，力促法官做出客观、公正、合理的裁决。
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