四川藏区贫困问题的现状和成因，本文主要内容关键词为：成因论文,贫困论文,川藏论文,现状论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
四川藏区主要包括甘孜藏族自治州、阿坝藏族羌族自治州和木里藏族自治县。目前，四川藏区面临的诸多社会问题之中，贫困问题仍然是长期困扰藏区经济、社会发展的老大难问题。笔者在四川藏区实地调查后，对此感受甚深。现将调查了解的情况结合原有的调研及若干思考和建议写成此文，供读者参考。
一、四川藏区贫困问题的现状
据有关部门统计，至2003年底，四川3个少数民族自治州尚有贫困人口249.75万人。其中，低收入贫困人口135.05万人，贫困人口占到了民族地区总人口的39％，因为多种原因，每年的返贫率在30％左右。如甘孜州，它是一个区域性贫困地区，贫困面大，贫困人口分布广泛，贫困程度深，至2003年底，全州人均纯收入在625元以下的绝对贫困人口尚有39.7万人，占农牧民总数的52％；人均纯收入在1000元以下的乡有325个，村2147个，人口69万余人，占全州农牧民总数的93.41％；18个县的贫困发生率，最低也高达17.65％。除了已纳入国家扶贫工作重点县的5个县外，其余13个县人均纯收入在1000元以下的贫困人口还有45.5万人，占13个县农牧民总数的83％。其中，625元以下的绝对贫困人口有27.8万人，占13个县农牧民总数的50％；人均纯收入625～1000元之间的低收入人口有17.7万人，占13个县农牧民总数的32％。至2004年初，按照2000年农牧民人均收入625元解决温饱问题的标准统计，该州未解决温饱问题的人口尚有46.5万，占全州农牧民人口总数的63％。全州人均纯收入实际现金户均不足300元。2003年，全州财政收入仅为1.39亿元，位居全国30个少数民族自治州的倒数第2位。全州农牧民人均纯收入为1031元，仅为四川省平均水平的46％，在全国30个少数民族自治州中居于末位。目前，该州恩格尔系数为62.5％，德格县温拖乡阿比村人均年收入不足400元，年现金收入户均不足百元，人均有粮仅253斤，98％的房屋属危旧房，群众生活相当困难。
此外，劳动力、生产及生活资料及水资源的缺乏，更加重了农牧民的贫困程度。2004年6月，四川省民族地区扶贫开发工作调研组曾至甘孜州调查，据对19户贫困家庭调查登记的情况反映，因为缺乏劳动力导致贫困者有11户，占被调查总数的58％。德格县牧区的无畜户占5％，农区占到20％；白玉县登龙乡人均有牲畜不足2头，一个月难得喝上一碗酥油茶，仅有少数人户能够吃得起肉；石渠县西区因为缺乏生产资料又无固定收入来源而外出流浪乞讨人员有近400人。而地处金沙江、雅砻江两江沿岸的县还普遍存在缺水的问题，全州还有25.8万人没有解决饮水问题。巴塘县1.7万人、5.5万头(只)牲畜饮水困难；乡城县全县近300公里的土水渠待改造，三河沿岸2万多亩荒坡、荒坝不能开发利用，全县相当部分地区人畜饮水困难。
在阿坝州，贫困人口主要分散居住在偏远地区、高海拔地区、高寒地区和地方病高发区。全州1356个行政村中，人均纯收入在1000元以下的村有1048个，大约占总村数的77.3％；其中，人均纯收入在625元以下的村有475个，占总村数的34％。人均纯收入在1000元以下的贫困人口(尚未解决、初步和基本解决温饱的贫困人口)有36.8万人，占农村总人口的56.6％。其中，人均纯收入在625元以下的特殊贫困人口有17.3万人，占该州农村总人口的26％。四川省分配给该州的扶贫新村仅有432个，约占贫困村总数的41.2％，占行政村总数的31.8％，未纳入的616个贫困村、24万多贫困人口得不到扶贫政策和资金的扶持，基础设施条件难以改善，农牧民的生产、生活水平难以提高。绝大多数行政村基础设施和生产、生活条件的变化，还需要很大的资金投入。目前的现状是，至2004年5月，全州1356个行政村中，尚有350个村不通公路，200个村不通电，1334个村不通电话，735个村没有卫生站，571个村未覆盖广播、电视，15万人、105万头(只)牲畜的饮水困难未从根本上得到解决，21202户贫困农牧民住房困难；贫困乡村小学的教育教学条件还比较落后，有4万多农牧民还居住一方水土养不活一方人的地方。各县虽然根据各地实际开发了一批农牧业增收项目，但由于其负责周期较长，开发的项目与当前的市场经济形势很不适应，尚未见实效。一些偏远的贫困乡村农牧民增收的门路还较少，存在着增产不增收的低水平条件下的农副产品过剩的问题。农牧民自身也存在问题，因为不知道种什么、怎么种，生产有较大的盲目性。增收的难度越来越大，返贫现象还在加剧。据阿坝州扶贫两资以工代赈办公室统计，仅2003年，返贫人口即达2322人，返贫率高达19.57％。
值得注意的是，四川藏区城镇也出现了大量的贫弱者群体，主要分布在采矿、轻工业机械、商贸、森工等已经被兼并、改制或破产的传统产业中，多数是下岗职工和离退休人员，失业或待业人员占了较大的比例。
这里着重要强调的是，目前剩下的贫困人口是长期持续性的绝对贫困人口。许多刚刚解决温饱问题的贫困户一遇自然灾害就返贫，返贫率一般在10％以上。因病致贫、因病返贫现象日渐突出。据民政部门统计，在农村贫困群体中，因病、因残、因灾和缺乏劳动力致贫的人口占到了总数的63.6％；在城镇享受低保人员中，国有、集体企业下岗职工和离退休人员占到了总数的53.86％，这部分人属于长期贫困集体，而且都是赤贫人口，多数人的粮食短缺问题基本解决了，但医疗、教育、住房等困难仍然非常突出。
二、四川藏区贫困问题的成因
四川藏区贫困问题形成有多种原因，笔者认为主要是：
——特殊、恶劣的自然地理环境。这是导致四川藏区贫困和返贫的主要原因。四川藏区多数地方自然地理环境恶劣。据统计，甘孜州海拔在3500米以上的乡(镇)共有130个，占全州326个乡(镇)的39.9％。这些乡(镇)海拔主要集中在该州石渠、色达、德格、理塘、稻城5个高海拔县，这些地区年均气温在0℃度左右，长冬无夏，无绝对无霜期，气候环境相当恶劣，部分地区还有长时间的季节性风沙造成的各种巨大的自然灾害。绝大部分农牧民居住在干热河谷和高原地区，且灾多、灾重，使稳定地解决农牧民的温饱问题的难度很大。据初步统计，全州至今仍然居住在生存条件十分恶劣、生存环境非常脆弱地区及“天然林保护工程”(后简称“天保工程”)实施核心区的居民达22万人，居住在山体滑坡、泥石流、地震等严重自然灾害频发区的农牧民达15万人。该州典型的干热河谷地区雅砻江流域，因为自然环境恶劣，加之多年来森林过伐、草场过牧等多种原因，水土流失严重，草场退化、沙化、泥石流、滑坡、草地鼠虫害等灾害严重，需要生态移民的达2.57万户、13.6万人。这种恶劣的自然地理环境导致的贫困特点是，贫困面大，发生率高，贫困程度深。
由于该州特殊的地理位置，长期以来，雪灾、旱灾、岩崩、滑坡、泥石流、冰雹等自然灾害年年不断，交替发生。据甘孜州民政局统计，1999～2003年，各种自然灾害连续不断，5年中，累计受灾人口达178万人次；成灾人口134万人次，因灾死亡130人，伤60159人，农作物累计受灾面积达26.2万公顷；损失粮食10万多吨，因灾死亡牲畜110头(只、匹)；倒塌民房4.3万余间，损害民房13.2万余间；因灾造成直接经济损失达14.3亿元。由于气候恶劣，该州粮食产量极低，大多数地区亩产长期只有100公斤左右。
实际上，四川藏区两州一县都不同程度地遭受洪涝、泥石流、山体滑坡、风雹、地震、病虫等自然灾害的严重袭击，给灾区人民的生命财产造成了严重的损失，对生产、生活有巨大的影响。
——低下的社会历史起点。中华人民共和国建立前，四川藏区大部分地区处于封建农奴制社会。政治上的各种令人难以忍受的压迫和经济上的残酷剥削严重地束缚着藏族人民生产、生活的发展，生产工具和生产手段的落后使藏区的生产力远远低于省内外汉族地区，也使藏族人民要改变现实的经济状况非常困难。而封闭的视野和各种原始、落后的思想观念，则使藏族人民在某种程度上对现实社会的一切表现出惊人的承受力和忍耐力，使这一地区很难自发地产生改变现实的窘迫处境的要求和行动。这使藏区经济发展水平落后的状况长期持续，以致新中国建立后各民族人民的不断艰苦努力和国家的扶持及国内先进地区的支援，都很难缩小藏区和汉族地区经济、文化发展的差异。改革开放后，国内外的各种援助持续增加，但因为经济基础薄弱，建设成本高，虽然多年来投入甚巨，但效益却不显著。这使藏区经济发展水平仍然与汉族地区存在着巨大的差距。仅以基础设施的建设为例，如甘孜州，至2003年底，仍然有42个乡(镇)和80％的村不通公路，535个村尚未通电。这种极为落后的经济现状，除了各种环境、经济因素之外，笔者认为，思想观念和生产、生活习俗的因素也是极为重要的原因。对此，我们在后文再述。
——各种地方病导致贫、病相互作用，恶性循环。如甘孜州，地方病发病率高，种类多，17个县属于饮茶型中毒病区；全州结核病率高达1.52％，患者1.6万人。巴塘县结核病发病率高达2.5％，病毒性肝炎感染率达53.83％。乙型肝炎感染率达33.5％。石渠县长期患病者有2677人，主要有包虫病、肺病、肝病、心脏病等。其中，包虫病发生率达9.8％，居世界之最。农牧民患病后缺医少药、缺钱就医的现象非常普遍，因此难以摆脱因灾返贫、因病返贫的恶性循环。据统计，2003年，甘孜州脱贫人口中因灾返贫、因病返贫率高达5.3％，巴塘县因病返贫率更高达6.1％。（注：参阅刘子寿《省民族地区扶贫开发工作调研组同甘孜州的交换意见》，打印稿，2004年6月30日。） 由于自然灾害频繁(包括医疗卫生条件差，因病返贫和退耕还林的政策性因素)，因灾返贫率高，2003年，仅甘孜州脱贫人口的返贫率即达5.3％。
经济、福利条件较农牧民好的干部职工的情况也不容乐观。在色达和石渠，干部职工中患高原性心脏病者，石渠达50％，色达达20％以上；患风湿性关节炎、内风湿、肺心病、高血压、肝包囊虫者，石渠达70％以上，色达达30％以上，发病率在10％以上。经济条件相对较好的干部职工情况尚且如此，普通农牧民患病后生活的艰难可想而知。
阿坝州的地方病主要有大骨节病、地氟病、碘缺乏病等，传染病主要有肝炎、肺结核等，尤其是大骨节病面大，危害程度深，涉及11个县的91个乡(镇)、202个村，有现症病人46758人。以阿坝县、壤塘县、若尔盖县巴西地区、马尔康县龙尔甲地区一带及松潘县热务沟一带病情最重，共有病区乡63个，重病区全部分布于此。受害深重的阿坝、壤塘两县就有患者2.53万人。壤塘县就有大骨节病患者1720户，12400余人。大多数患者部分或者完全丧失劳动力，在卫生人员少、医疗设备简陋、就医难的状况下，大骨节病患者处于贫病交加的艰难境地，扶持的难度很大。
总之，四川藏区卫生事业与藏族人民对医疗卫生保健的需求极不相称。卫生投入严重不足，卫生事业全靠“项目”支撑。乡镇卫生院不健全，服务功能低下。不少地方卫生网底破裂，群众看病就医相当困难。防保工作不落实，健康教育难度很大。同时，卫生队伍不稳定，人才引不进、留不住的现象非常突出。这些，使藏族群众患病后往往陷入十分窘迫的困境。
——贫困群众自身的问题。各地因为社会结构相对封闭、科技文化知识水平低下，群众的思想观念、行为方式长期处于落后的状态。主要表现为视野狭窄、心态闭塞愚昧；心理惰性严重、安于现状、不思进取。有些贫困户虽然有一定的劳动力，但以难为难，从过去的农村合作社到现在的承包到户，几十年来老少几代一直依靠政府的救济，已经成为“老救济户”。这些人早已产生了一种难以根除的“等、靠、要”的思想，一旦政府停止救济，其基本生活就没有来源。有些贫困地区的群众甚至干部至今仍然固守着过去那种“输血”的扶贫观念，不愿意付出劳动，致使部分贫困户年年扶持年年穷，或有的生产、生活状况有所改善，也仅仅是食能果腹、衣能蔽体、居能遮风雨的低水平，难以达到脱贫标准。（注：参阅马秋太《“援之以鱼”与“授之以渔”—对甘孜州特殊贫困群体走开发式扶贫之路变“输血”式为“造血”式发展的思考》，甘孜州扶贫开发办公室、甘孜州两项资金管理办公室、甘孜州以工代赈办公室编《甘孜州扶贫、两资、以工代赈调研文集》(二)，2004年印。）
许多人都有“少不离乡，大不出村，老不出户”和“等、靠、要”等思想，不能自发地产生脱贫致富、改变现状的主动性和积极性。一遇到困难就向上级伸手要钱、要物、要粮，认为反正党和人民政府不会饿死人。（注：参阅雍国荣《浅析壤塘县农村贫困成因及对策》，中共阿坝州委、阿坝州人民政府政策研究室编《调研与思考—阿坝州州、县和州级领导同志调研论文汇编(2000—2001)》，2001年印。）
各地脱贫致富进程缓慢还有宗教影响的深刻因素。如藏区，多数农牧民将平时省吃俭用的财物奉献到寺庙。平时举办丧事，1户富裕人家请僧人念经50天，花费高达2～3万元；1户中等生活水平的人家，花费1～1.3万元；一般家庭花费2000～4000元。群众互相攀比，明显地增加了负担。还有少数僧人到社会上化缘，也使群众增添了额外的支出。
藏区各地还较为普遍地存在因为宗教观念而导致的惜屠、惜售、牲畜不出栏现象，很多人有以畜多为富的思想，甚至牲畜多的不卖畜，让其自然病死、老死，牲畜少的反而多卖畜——部分贫困户因为婚丧嫁娶等原因，往往将最后的基本畜群卖掉，形成无畜户，因为缺乏基本的生产资料，生活和再生产都难以为继。（注：参阅马文新《色达县贫困状况及对策思考》，甘孜州扶贫开发办公室、甘孜州两项资金管理办公室、甘孜州以工代赈办公室编《甘孜州扶贫、两资、以工代赈调研文集》(二)，2004年印。） 这种“不杀生”的习俗，造成了大量的商品资源的浪费，影响到农牧业实用技术的推广和农牧民收入的增加，制约了经济的发展，使许多农牧民始终徘徊在贫困——祈求神灵——贫困的怪圈之中。（注：参阅雍国荣《浅析壤塘县农村贫困成因及对策》，中共阿坝州委、阿坝州人民政府政策研究室编《调研与思考—阿坝州州、县和州级领导同志调研论文汇编(2000—2001)》，2001年印。）
另如移民扶贫中宗教的影响。如一个村群众信藏传佛教宁玛派，要迁徙到另一个村，而该村群众信仰格鲁派，就因为信仰派别不同的原因，群众不愿搬迁，无论有关方面如何做工作也无效。
还应当注意的是，目前各地贫困户有的是缺乏劳动力，有的有剩余劳动力，但因为普遍文化水平低下，参与市场经济活动的能力较差，只能从事简单体力劳动，而各地客观上具有的能够使他们从事的简单体力劳动的机会又不是随时都有。如在藏区，有半年时间休闲(在甘孜州，参加公路建设一类的劳动每年只有6～7月)，许多人只能从事挖虫草一类的副业(这又涉及资源有限和环境保护的问题)，不能自主创业。
——人口增长的制约。虽然经过多年艰苦的努力，绝大多数群众在长期、广泛、深入地宣传教育和政策规范下，生育观念发生了明显的转变，但在许多偏远、闭塞的贫穷地区，民众的生育观念并未彻底转变，多子多福、养儿防老的传统生育观仍然充斥在许多农牧民的脑子里，计划外生育的情况也基本上集中在这些地区。过去在汉族地区常见的越穷越生、越生越穷的现象在这些地区至今普遍存在。人们对传统的生育方式习以为常，认为是天经地义的。显然，这和农村社会保障体系远未健全有直接的关系。另一方面，国家承诺的计划生育政策在农村尚未落实，如对实行计划生育的农牧民的奖励政策很多没有兑现，农牧民得不到优质的计划生育的技术服务。
——实施“天保工程”后造成了新的经济困难。“天保工程”不但事关中华民族的整体利益，甚至影响到周边国家，具有长远的生态意义和经济、社会意义。其重要性勿须赘言。但国家实施“天保工程”，对四川民族地区产生了巨大的影响。主要表现为：经济总量减少，地方财政收入锐减。1997年，四川民族地区木材产量216.7万立方米，大约占全省的53.75％。林业产值约10.44亿元，占民族地区工农业总产值的8％。1998年天然林禁伐后，甘孜州工业产值减少41.38％，工农业总产值减少25.68％；阿坝州工业产值减少21.9％，国内生产总值减少8.67％。
实施“天保工程”前，四川民族地区财政收入来自木材的税收达3.6亿元，其中，凉山州1.04亿元，甘孜州1.0935亿元，阿坝州8837万元，乐山、攀枝花各3000多万元。禁伐后，甘孜州财政减收80％，阿坝州大约减收51.4％。40多个林区县中，新龙、道孚、木里、黑水、壤塘等县财政减收90％以上，其余各县均减收40～80％。同时，农牧民人均收入下降，甘孜州人均减少135元，阿坝州人均减少约有150元，各林区县人均减少300～500元。许多脱贫户返贫。道孚、炉霍等非贫困县，农牧民人均收入由900元下降到500元，低于州内乡城、稻城等省定和国定贫困县的水平。同时，以木材为原料的生产单位和相关产业关、停、并、转，全面停产，林区从事木材运输的7000多台农用车大部分停运。林区及交通沿线的商贸、餐饮、娱乐等服务业相应萎缩，有的被迫停业。（注：参阅李登全《民族·财政·经济问题研究》，四川人民出版社2001年版，第111～112页。） 据统计，仅甘孜州，1998年以前，常年有2000多台货运车辆专门从事木材运输(涉及农户3000余户)，每年木材运输收入在1亿元以上；每年各大森工企业和县属林业企业的青山采伐，直接使用农村剩余劳动力1.2万人以上，全州公路沿线的饮食、住宿等服务行业每年营业收入上亿元，吸纳农村剩余劳动力4000人左右。随着国家宏观政策的调控，直接导致该州农牧民上述增收渠道消失，就业机会大量减少。（注：参阅甘孜州发展委员会、州民委、州两项资金管理办公室：《甘孜州农村剩余劳动力转移课题研究》，打印件，2004年6月。）
“天保工程”实施后，国家规定退耕还林的粮食补贴政策期限为5～8年，而四川民族地区自然地理环境特殊，林木生长周期与其他地区不同。如甘孜州，林木需要20～120年方能成材，而禁伐后另辟的新的产业难以在近期内形成并产生效益。这就直接影响到农牧民的收入。据统计，至2001年，该州已经退耕还林38万亩，涉及农户89620户、448100人，分别占到全州农户总数和人口总数的60％和61％。天然林停采后，全州农牧民群众直接减收300多元。上述各种因素导致四川民族地区地方财政收入相当匮乏。以2003年为例，全省民族自治地方财政一般预算仅为1457亿元，人平只有227元，财政自给率只有20％。
——扶贫投入不足是扶贫效果不显著的另一个原因。如甘孜州，仅有石渠、色达、理塘、新龙、雅江5县被列为“国家扶贫开发工作重点县”，其余13县则纳入了扶贫开发实施范围，致使占全州总人口55.68％的农牧民未能享受“国家扶贫开发工作重点县”的有关待遇。四川省确定了1万个扶贫工作重点村，该州只有808个村被列入，仅占全州总村数的37％。内地人均纯收入在1000元以上的不少行政村都列为新村扶贫对象，而该州尚有340个人均收入在625元以下的村未列入新村扶贫范围。又如，2001年扶贫新村建设项目资金，每村只有9.7万元的财政扶贫资金以及通过项目覆盖的以工代赈资金，2002年、2003年每村财政扶贫资金和以工代赈资金仅20万元。而该州由于条件特殊等多种原因，扶贫项目建设成本远远高于内地。就住房而言，因为建材价格高，农区各县建房每平方米造价达600元以上，如水泥在内地每吨300元左右，而在该州部分县每吨达900元以上。
另如阿坝州，扶贫资金总量不少，特别是信贷扶贫资金量大，但能够用于“五项扶贫工程”建设和到村到户的资金较少，未能真正体现和发挥扶贫效益，实际投入到位的无偿资金严重不足。
从扶贫方式上看，当年投入资金，次年才能组织实施，资金到位迟，投入不足，建设时间短，难以达到整体脱贫的效果。专项资金名目多、来源广、途径不一，有关部门也一再强调“通盘考虑，集中力量，捆绑使用，各记其功”的原则，但在具体安排使用时，各相关部门协调的难度较大，客观上存在着资金分散的现象，没有很好地发挥资金的整合作用。信贷资金的投入往往只处于一种上面有政策、下面却落不到实处的尴尬境地。贫困程度深的较大的贫困村，在信贷资金落实不下去、部分“新村扶贫工程”资金又不能完全集中使用的时候，要全面推进新村的建设难度极大，支撑贫困农户实现增收的种养业项目更得不到资金的支持。这不但对稳定解决贫困群众的温饱问题带来难度，还对贫困乡村产业结构的调整也带来不同程度的影响。
此外，因为地方财政困难而导致的地方扶贫资金份额较少，扶贫主管部门的业务经费相当紧张。
——劳务输出存在较大的困难。因为语言交流存在障碍、文化素质低下、专业技能缺乏、视野狭窄，四川藏区各县普遍存在着劳务输出困难的问题。因为地域偏僻、信息不灵，许多人根本就没有外出务工、经商的打算。目前，各地劳务输出不但有一个劳动者素质的问题，还有一个观念的问题。从县一级的领导干部到区、乡、村的基层干部和普通群众，都有一个思想认识的根本转变的问题，还有许多工作亟待进行。
三、若干思考和建议
笔者认为，要从根本上解决四川藏区的贫困问题，急需采取以下措施：
一、调整政策，加大生态环境建设的投入，逐步改变四川藏区的生存环境。
目前应当进行的主要工作是要继续加强“天保工程”的建设，这首先需要调整政策，进一步加大生态环境建设的投入。建立、健全稳定的投入保障机制，加强对这一地区生态林建设的政策扶持，这是今后本区生态环境建设可持续发展的根本保证。
考虑到四川藏区人民对国家生态环境作出的特殊贡献和重大牺牲，按照民族区域自治法第66条第2款的规定，长江、黄河中下游地区应当在当地财政预算安排一定比例的资金，补偿四川藏区，以支持他们进行资源开发和基础设施建设。补偿可以采取资金转移的方式或项目建设的方式。因此，建议对享受到长江上游生态环境优化巨大利益的长江、黄河中下游地区抽出年财政收入的5～10％作为补贴四川藏区保护和建设生态环境的建设资金；同时，对长江、黄河流域的大型水电站征收年利润0.5％的“生态建设”附加税，作为藏区的草原、森林保护建设专项补偿基金。
建立合理的森林生态补偿资金是经济补偿的另一重要方面。《森林法》对此已经做了规定，四川藏区应当根据民族区域自治法的精神，结合本地情况，进一步对此作出更为宽泛、灵活的规定。特别是应针对群众造林营林的投入无法通过市场获得回报和补偿的现实情况，明确优惠政策，鼓励和调动民间各种积极因素造林营林。目前，国家有关部门连续13年每年拨出4.8亿元用于营造生态公益林，看似一个庞大的数字，但落实到藏区各县，就有很大缺口。因此，建议对森林生态补偿基金的基数要重新核算，应加大投入，确定合理的比例。省、州两级配套，省里应占大头。
实施“天保工程”后，国家根据实际仍然每年下达了部分自用材和薪炭材计划，且随着西部大开发战略的实施，工程建设增多，对木材和林地的需求增大且时限要求极高，为此，建议四川省根据《森林法》第9条和省有关部门文件的精神，对省里在州内征收的20％森林植被恢复费和自治州征收的育林基金上缴省上的10％全部返还给自治州。
目前实行的退耕还林还草政策中对民族自治地方的补贴标准与民族自治地方的实际需求相比，显然偏低。因此，建议至少提高一倍。又如，目前规定的退耕还林的农民享受的5～8年的粮食补贴等待遇得到了广大农牧民的衷心拥戴，但5～8年的时间显然太短，对尚未寻找到新的致富产业的农牧民，到期后会在经济上形成巨大的压力。因此，延长期限势在必行。建议修改这一政策，延长享受粮食补贴的期限，以巩固退耕还林的成果，为各地农户脱贫致富提供必要的保证。此外，种苗补助费的标准也应适当提高，并建立退耕还林还草专项工作经费，以推动这一工作的持续开展。
税收政策是有待改进、完善的政策的一个重要方面。国外先进经验证明，以优惠的税收政策促进生态环境的建设是行之有效、费省效宏的多得之举。目前，在四川藏区可以考虑建立和完善环境资源税，如森林资源税、水资源税等，逐步把现有的资源补偿费变为资源税，并使之长期稳定。同时，积极试点，开征生态环境补偿税。
随着“天保工程”的逐年推进，植树造林的难度越来越大。目前，四川藏区的造林地主要分布在高山陡坡、干旱河谷、高原沙化等区域，造林的难度大、成本高；加上在工程实施中林牧、林农矛盾尖锐，农牧民缺乏造林积极性。要确保造林任务的完成、保证工程质量，必须进一步加大投资，出台相关政策，实行综合治理。建议国家在“天保工程”公益林建设中，分区域制定造林标准，提高干旱河谷和荒山造林的成本。
二、加强扶贫立法，建立扶贫工作的长效机制。
扶贫工作是一项长期的战略任务，仅仅有各种政策、措施是不够的，建议尽快对扶贫工作进行立法，制定法规，依法治贫。可以想象，因为各地贫困地区差异极大，未来各方面的发展、变化也会有许多差别，扶贫立法的进程是困难的，很多标准、细则很难统一，需要较长的时间和成熟的经验，但不能因此就不推动这项工作的开展。四川藏区应当充分利用民族区域自治法赋予的立法权力，根据各地的实际积极开展扶贫立法的试验。要大胆果决，根据国内外各方面的形势的发展和社会主义市场经济不断发展变化的实际，勇于突破某些既有的条条框框。应当硬性规定的标准、原则、作法就以地方性法规的形式先定下来，不必有过多的顾虑。建议四川藏区各州、县目前就可以根据当地实际率先试验，以为各地贫困地区提供有益的立法经验。
三、要进一步加大扶贫的力度，努力解决扶贫工作中现存的若干具体问题。
四川藏区各地条件差异甚大，以州为单位而言，目前甘孜州存在的困难最为突出。该州不但农牧区生产条件极差，各类基础设施也严重滞后。因为自然条件等多方面原因，需要投入的扶贫成本极高。州、县财政均非常困难。因此，应当积极支持甘孜州委、州政府向上级提出的请求，加大对该州农牧区基础设施建设、扶贫产业、生态移民、社会事业等方面的扶贫投入，并将扶贫新村建设的无偿资金增加为每村80万元以上。
由于现存的扶贫难点并不仅仅集中在国家扶贫开发重点县，一些非重点县也往往存在扶贫攻坚的老大难问题。因此，应当根据新世纪扶贫工作重点发生变化的新情况，将一些非重点县的重点贫困村按国家扶贫开发工作重点县的要求，在政策、资金上给予特殊扶持。
改变政策性扶贫资金由商业银行运作的现状，国家投入的信贷扶贫资金应该由政策性银行(农业发展银行)投入，入户贷款免担保，确保到村到户，让穷人使用扶贫资金。
国家应当加大政策性银行对民族地区经济和社会发展的信贷投入力度，以缩小与发达地区的差距。政策性银行要加大对扶贫、农业综合开发、生态环境、商业、教育、医疗的信贷投入，同时，国家提高政策性银行对这部分贷款的呆帐准备金比例。明确规定对这部分贷款的利息进行全程、全额补贴。民族地区银行吸纳的当地存款全部用于当地经济的发展。商业银行在民族地区的分支机构对当地企业的贷款按基准利率执行，不实行利率上浮。鼓励、支持民族地区企业进入资本市场和融资市场，放宽民族地区企业上市在企业规模和注册资本上的标准，拓宽民族地区建设资金的渠道，扩大民族地区银行贷款的审批权限。
对大企业使用扶贫贴息贷款的效益(带动辐射作用)，按贷款期限开展中期评估；对效益不好的企业，停止使用扶贫资金。
要增加基础设施投入，解决好制约贫困地区发展的“瓶颈”问题，增强“造血”功能，提高自我发展能力，扩展财政、国债、贷款(政策行贷款)投入渠道。
四、采取切实可行的措施，进一步提高农村劳动力的素质，加大农村劳动力的转移。
四川藏区农村劳动力转移是解决“三农”问题的关键和核心，是促进农牧民脱贫致富的“短、平、快”的有效途径，有利于农牧民开阔视野、增长见识、转变观念，是发展中国家在发展中和工业化进程中必然出现的现象。与一些国家相比，目前我国农村劳动力转移是很低的。如美国是95％，墨西哥是70％，我国仅为39.1％。问题是观念问题。许多地方的农牧民还没有产生转变传统产业的自发要求，包括一部分领导者在内的有关部门的管理干部也尚未认识到在本地实现劳动力转移的必要性和迫切性。因此，目前急需加强这方面的宣传和教育，尽快使人们转变观念，将劳动力转移从领导的号召变成广大农牧民的自觉行动。同时，要积极地创造条件，为藏区转移后的劳动力能够顺利地进入新的行业并站稳脚跟。实践证明，大批低素质的农村劳动力或大批农村初高中毕业生不经过职业教育和职业培训就直接进入劳动力市场，其就业是不稳定的。据报道，国家将推行3个准入制度：职业准入、城市准入、年龄准入。严格执行《劳动法》，对未足年龄的农村初中毕业生实行就业年龄准入。面对未来日渐严峻的就业形势，农村劳动力转移只会对劳动者的素质提出越来越高的要求。因此，对农村将转移的劳动力进行必要的培训，使之学得一技之长后成为具有职业技能鉴定证书的人员，以保证进城后100％就业，很快地适应用工单位的要求，获得技术性强而稳定的工作和较高的报酬，就成为当前各地农村都必然将开展的在劳动力市场上的一项特殊的竞争。目前四川藏区劳动者的素质普遍偏低，急需对其加强各类实用技术的培训，以使其尽快地掌握一项或几项技能，全面地提高素质。因此，开展不同形式的职业教育，满足农村劳动力不同层次的就业需求，就成为实现农牧区剩余劳动力有序转移的关键。要突出农村职业教育的战略地位，提高农村职业教育的比重，将职业教育的重点从城市转移到农村。要充分利用现有的职业教育资源，协调组织多方力量，完善职业教育的各种形式，扩大农村职业教育的规模，有计划、有重点、分层次地建立就业培训网络，开展短期职业技术培训，使广大农牧民在较短的时间内熟悉和掌握必要的基本职业技术职能，以适应城市不同岗位的就业需要。要关心那些贫困的农牧民家庭，采取切实有效的措施，保证无经济能力接受职业技术培训的贫困家庭的子女也能够参加职业技术培训，以走上脱贫致富的道路。
在培训内容上，可以结合当地实际开展特色培训，结合市场需求开展对口培训。在培训方式上，主要针对农村剩余劳动力转移就业进行引导性和示范性培训，并与职业技能鉴定挂钩，从而达到提高农牧民进城务工就业素质和技能，促进农牧区剩余劳动力合理有序地流动。
目前，四川藏区的劳动力转移仍然存在较大的盲目性，需要建立、健全劳动力协调的社会调节机制。用灵活的市场机制引导劳动力的流动。逐步形成包括就业信息、咨询、职业介绍、安全保障、后续服务在内的社会化就业服务体系。
五、加强民族教育法制建设，加大对民族教育的投入。
教育扶贫是从根本上解决贫困问题的长远措施，因此应当进一步加大教育扶贫的力度。而民族教育要有更快、更稳定的发展，根本在于民族教育的法制建设。当前，制定一部在全国范围内通行的民族教育法的时机已经成熟，应当就此问题尽快展开讨论并着手起草工作。
民族教育法至少应当包括以下内容：国家在政策上明确对民族教育要加大投入，切实保证民族地区教育投入长期高于当地经济增长速度；国家对民族地区农牧民子女实行九年义务教育免费制度；国家向西部民族地区贫困学生免费提供教学用书；以法律的形式保证建立对民族教育稳定的资金投入机制和保障机制；国家对边远民族地区和贫困地区民族教育的扶持政策；国家对民族教育工作者在工资、福利等待遇问题上的优惠措施；国家对在民族地区推行寄宿制、半寄宿制教育的办学形式的政策支持；国家对在民族地区推行双语教学的政策措施；国家对少数民族教师在进修、培训、职称评定等方面的特殊政策；国家对国内先进地区与民族地区在教育方面的对口支援的规定；国家对在民族地区实行远程教育的扶持和帮助；国家部分大学举办的少数民族预科班如何进一步向民族地区倾斜；民族地区开展双语教学的制度保证和师资、经费等软硬件设施的投入；设立民族自治地方教育发展专项资金和在校贫困中高等学校学生助学基金，对考上大中专的农牧民子女给予救助；进一步完善民族地区现代远程教育直播教学点建设，有条件的地方应当尽快启动校园网络；要整合现有的技术和资源，发挥电视媒体、卫星和计算机网络资源的整体功能；民族自治地方可以结合本地、本民族实际，暂时保留一点比例的定向招生和定向分配计划，在条件成熟的时候，再稳妥地推进教育体制的改革，等等。
资金问题始终是困扰藏区现代教育发展的首要问题。四川藏区的教育资金缺口是非常大的。建议每年中央和省配套下达民族教育专项资金，以年递增率不低于3％的比例逐年投向民族地区。按照《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》，县级政府要按照省级政府制定的标准拨付公用经费，对实行“一费制”的国家扶贫开发重点县和财力确有困难的县，省、地(市)政府要补足其公用经费的缺口。建议国家有关部门尽快作出决策，将生均公用经费纳入财政转移支付以保证贫困地区学校的正常运转。
针对广大农牧民群众难以承担最低教育成本的现实，建议对四川藏区农村、牧区实行义务教育阶段的免费教育，同时，将民族自治地方的高中教育列入义务教育范畴，以保障农牧民子女接受义务教育。对人均收入不到 2000元的地区的学生，其费用由国家实行全免。设立政府专项资助津贴，减免农牧民子女上学的费用。
建议将新增教师工资和生均公用经费纳入中央、省财政转移支付。四川藏区各州、县地方财力均不同程度地存在着困难，而未来发展教育的任务繁重、时间紧迫，各地新增教师的工资，州、县财政根本无力支付，国家和省有关部门应当根据国务院关于“中央、省和地(市)级政府要通过增加转移支付，增强财政困难县义务教育经费的保障能力”的精神，继续加大对藏区的政策倾斜，把藏区“普九”新增教师工资纳入中央、省的财政转移支付。
在各项专项资金的分配中严格按照专款的要求，首先考虑事业发展的实际需要和目标任务的要求，同时，要考虑贫困面和贫困程度，考虑学生数量的多少，有所侧重和倾斜。
建议将部分教育建设项目整体招商引资，进一步加大对口支援的力度，中央和国家机关及发达地区都积极推进以现代远程教育为重点的民族教育手段的现代化。
有关方面帮助牵线搭桥，动员发达地区社会各界力量，吸纳国内外个人、慈善机构等的资金，多渠道筹措资金。
六、加强现代文化传播网点的建设，普及科技文化知识。
无数的事实证明，民族地区的落后在很大程度上是观念的落后，而现代文化传播网点的建设是促进各民族群众开阔视野、转变观念的最有效的手段和最便捷的途径。自20世纪90年代广泛开展广播电视“村村通”工程以来，目前四川藏区绝大部分乡村已经具备了广播、电视的基础设施，大多数农牧民家庭安装了电视，收音机更是远比过去普及。目前需要进一步开展的工作是，强化有关电视节目的引导，加强适合本地、本民族特点的科技、文化、教育内容的电视、广播节目的制作，特别是有可能在本地推广的实用技术的示范和对群众脱贫致富确有帮助的项目的展示，使广播、电视真正发挥其特殊的启蒙作用和教育作用，在民族地区全面建设小康社会的进程中担当起领头羊和示范者的重任。
藏区广播、电视网点的建设和现代远程教育设施的建设应当相互推动、相互促进。目前，要力争在较短的时间内，在藏区所有农村中小学配备教学光盘播放系统、农村小学基本建设卫星教学收视点，要大力开发教育资源库和多媒体教育软件，利用已经建成的省、州、县校的网络系统推进“校校通”工程，进一步强化优质教育资源共享和信息化管理工作。在一定意义上讲，对藏区远程教育的投入实际上也是对农村广播、电视网点的投入，二者是相辅相成、互为促进的。只有让更多的受教育者享受现代信息化建设所带来的巨大效益，广大边远藏区农牧民群众的观念才有可能在较短的时间内迅速改变，从而跟上时代的步伐。
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