首脑外交及其未来趋势，本文主要内容关键词为：首脑论文,外交论文,趋势论文,未来论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D815 ［文献标识码］A ［文章编号］0257-2826(2007)12-0052-07
外交是代表国家主权意志的严肃政治行为，在代表国家主权实施外交行为的诸多行为体中，政治首脑是地位最重要、影响最广泛的角色。尽管首脑外交一词是英国前首相丘吉尔在20世纪50年代第一次引入外交领域，但事实上首脑外交与历史一样久远。[1]特别是随着信息技术革命和交通技术的日新月异，人们发现以国家元首与政府首脑为主要代表的政治首脑在外交活动乃至整个国际舞台上日益活跃，不仅各种形式的首脑会议被称为首脑外交，就连首脑通信通话、首脑特使的外交也被纳入首脑外交的范畴。首脑外交成为20世纪中叶以来日益普遍的外交形式，越来越引起国际学术界的浓厚兴趣和外交界的高度关注①。
在国际学术界，由于各国政治体制不同、社会文化传统各异，对政治首脑的界定存在较大争议②。尽管对首脑的界定不同，但人们还是通常把由国家元首或政府首脑从事的、具有鲜明高层外交特征的外交形式称为首脑外交。从目前学术界的研究来看，对首脑外交的研究更多停留在案例考察和现象描述上③，关于首脑外交的理论研究屈指可数，最集中体现在普利施科的《首脑外交》一书中。在该书中，普利施科以美国总统的首脑外交为例，集中考察了总统通信、总统特使、总统出访和会晤等首脑外交形式，着重研究了总统的主动性和首脑会议技巧的发展及其各种倾向，进而认为，“首脑外交反映出当今世界关系的复杂和国际政治的活力；反映出一种经久地、不知不觉地吸引人参与外交的诱惑，也反映了一种日益增长的倾向，要在政治领域的最高级别上把责任和行动融为一体。”[2]因此，普利施科认为，首脑外交具有强大的生命力。然而，迄今为止，学术界关于首脑外交的概念、产生与发展的逻辑、首脑在全球化时代的挑战及其未来走势还众说纷纭，尚无定论。本文的主要任务是在科学界定首脑外交含义、特征以及历史发展的基础上，对全球化时代首脑外交的争论进行分析，以增进对首脑外交一般规律的认识。
一、何谓首脑外交
学术界关于首脑外交的争论首先集中体现在对首脑外交概念的界定上，尤其是究竟哪些人算首脑，仍然见仁见智。首脑，泛指人类社会中占有最高权力并享有特殊地位的人们，如宗教首脑、企业首脑、政党首脑、国家首脑、军事首脑等。政治首脑则一般指掌握着国家最高行政权的行政首长，包括国家元首（如主席、总统、国王等）和政府首脑（如首相、总理等），是国家的最高领袖，也是国家内政外交的最后决策人。在不同的政府体制下，最高行政权往往掌握在不同职位的人手里，有的为国家元首所掌握，有的为政府首脑所掌握，有的为政党领袖、军事领袖或者宗教领袖所掌握，还有的为没有首脑名义的其他人所掌握，等等不一。
在政界，最早赋予政治首脑（summit，峰顶）以外交意义的是英国前首相丘吉尔，他在1950年号召西方资本主义国家召集首脑会议，共同对付所谓“铁幕后的威胁”。[3](P28-33)此后，首脑外交一词频频在媒体出现。关于首脑外交(summit diplomacy)的含义，学界还存在不少分歧。归结起来，主要有以下几种看法：
第一种看法将首脑外交看作是政治首脑亲自参与重大国际问题和外交活动的做法。比如《世界知识大辞典》中对首脑外交的定义是“国家和政府首脑通过双边或多边的外交接触，亲自接触重大国际问题的做法。”[4](P1331)再比如《新编国际知识手册》将首脑外交概括为“国家元首或政府首脑正式以个人身份参与的外交活动”。[5](P209)此种界定将首脑外交等同于首脑亲自从事的外交行为，涵盖的范围比较小，且没有把首脑外交与个人国际活动区别开来。
第二种看法侧重于强调一国最高政治级别的领导人直接参与外交活动以推动实施其外交决策。最具有代表性的是美国学者埃尔默·普利施科在《首脑外交》一书中认为，“当外交超出部长级而达到最高一级时，就被认为是首脑外交了。”[1](P14)他认为，“首脑外交包括总统参与对外政策的制定和实施的所有方面。这种外交包括由总统制定、发表政策和使之规范化；总统通过信件、电报、电话和热线与其他国家领导人个人的通讯；总统任命上百名特使，作为他个人的代表在最高级别与别国政府打交道；接待对本国进行正式或非正式访问的外国领导人；为参加礼仪大事、协商和谈判而进行的出国周游或短途旅行；以及总统参加在本国或外国召开的国际会议等。”[1](P14)可见，普利施科的定义更多以美国的政治制度为基础，强调美国总统作为首脑外交的主体地位。其实，不同制度的国家，首脑外交的主体不同。
第三种看法认为首脑外交不仅是首脑亲自参与的外交，而且是首脑作为最高外交决策者从事的一切外交决策和执行活动，而且在首脑的界定上比第二种看法更加宽泛。比较具有代表性的是中国外交学院的《外交学概论》教科书中将首脑外交界定为“国家元首或者政府首脑或者国家对外政策最高决策人（如社会主义国家的执政党共产党的最高领导人）直接参与的，主要是双边的（也包括一些多边的）会商和谈判。”[6](P147)《全球化时代的国际关系》将首脑外交界定为“国家元首、政府首脑或最高外交决策者直接参与双边或多边协商或谈判”。[7](P111)由此可见，首脑参与具体的外交活动，其意义不仅仅在于亲自接触重大国际问题，而是作为最高外交决策者，参与并推动其外交决策的具体实施。
由于政治首脑的地位特殊，再加上外交权力十分集中，故而对首脑外交的界定必须坚持合理、准确和实用的原则。如果界定过于狭窄，仅仅认为首脑外交是由政治首脑亲自参与的正式外交活动，那么就会导致一些首脑特使所从事的外交活动和政治首脑的非正式外交活动没有纳入其中；如果界定过于宽泛，把一切与首脑相关的外交活动统统纳入之中，就使得几乎一切外交活动都与首脑外交相关，失去了首脑外交概念的学术意义。综合以上几种定义，我们认为，首脑外交指国家元首、政府首脑、最高政府领导人或者国际组织的最高代表为了推动外交战略和外交政策的顺利实施，服务国家利益，直接参与或者委派代表实施的正式或者非正式的外交活动，包括通过信件、电报、热线电话等与其他国家领导人进行通讯，任命特使，互访和多边会晤，参加最高级会议，发表外交宣言和声明等等。具体来说，作为一个严格的学术概念，首脑外交满足以下四个本质特征：
一是主体特征。外交必须是中央政府的行为，故而首脑外交的主体必须是具有合法权力的中央政府的政治首脑及其私人代表，包括在职的国家元首、政府首脑、政府最高领导人以及国际组织的最高级代表等。这一特征把首脑外交和职业外交、非政府外交区分开来。
二是内容特征。首脑外交的客体是正式或者非正式的外交活动，首脑外交的所有活动都必须代表着国家主权或者国际组织的意志，首脑的一切行为都必须对整个国家或者国际组织负责。这一特征把首脑外交与首脑私人国际活动区分开来。
三是方式特征。首脑外交方式是决策与执行高度一体化，不像传统外交那样过于注重外交礼仪的繁文缛节，而是直接、迅速、面对面地同对方打交道，寻求高度集中、有效处理共同关心国际事务的途径。这一特征把首脑外交与传统的大使外交区别开来。
四是目的特征。尽管首脑外交看上去十分灵活，目标却十分清晰而明确，着眼于推动外交战略和政策更好实施，服务于国家利益的实现，这一点与一切外交活动是一致的。相比之下，首脑外交目的集中于国家战略利益和确立国家间关系的原则和基础，这些战略利益、原则立场和指导方针往往刚性较强，一旦确立就不容易改变，缺乏回旋余地。这一特征将其与注重讨价还价的外交谈判区别开来。
二、首脑外交的起源与复兴
首脑外交起源于远古时代，最早可以追溯到原始部落酋长之间的互访和谈判，处理与外邦之间的关系问题，一直由皇帝、君主、国王所垄断，其他人不许染指。《韩非子·有度》中认为，“忘主外交，以进其余”，[8](P10)除非国君授命，私自“外交”是犯大忌的，即使贵为太子也不行。许多世纪以来，在位的君主和其他政治领导人一直以个人身份从事外交活动，如任命密使，到国外进行正式访问，谈判和签订条约，等等。在此范式下，所有的外交活动都只是君主的特使外交，完全听命于君主的个人意志和政治偏好。
近代以来，现代外交制度的建立削弱了首脑外交的机会和频率。现代外交制度是近代以来首先在意大利城市共和国时期萌芽，随着现代民族国家的产生而出现的，形成于18世纪的欧洲，“外交活动的制度化是文艺复兴的一个发明，此后很长时间也一直是欧洲的一个特征。”[9](P457)随着现代外交制度的建立，依靠职业外交官的谈判处理外交事务成为现代外交的典型形态。尽管首脑是一个国家内政外交的最后决策人，职业外交也必须听命于政治首脑发出的外交指令，但外交行政上却是由职业外交官出面实施，职业外交的基本精神就是法治精神，职业外交官基于专业化和理性的要求，严格按照程序办事，具有相对独立性，减少了传统经验外交管理过程中的人治因素，政治首脑也必须尊重职业外交的程序和意见。
二战期间基于战争协调的需要，首脑外交获得了新的社会基础。在第二次世界大战之前，首脑外交在国际事务中还是一个不大经常出现的外交现象，外交更多通过职业外交官进行。战争为首脑外交注入了强劲的动力。在第二次世界大战中，为讨论反法西斯战争和战后世界重建等问题，罗斯福、丘吉尔和斯大林“三巨头”几次聚首，德黑兰会议、雅尔塔会议和波茨坦会议三次首脑会议协调了反法西斯联盟的军事行动，并为战后的世界安排奠定了基础，成为现代首脑外交发端的一个里程碑。
二战结束后，作为首脑外交基础的战时合作很快烟消云散，但首脑外交并没有因为战争的结束而重归幕后，而是在此后的冷战对峙和冷战后发展过程中获得了快速发展，迅速成长为一种相当成熟的外交实践形态。在冷战的两极格局下，首脑外交的动向曾是人们判断国际形势走势的一个重要的“风向标”，牵动着各国敏感的神经。首先，东西方阵营之间的首脑外交，成为判断国际形势的关键。从1955年开始，美苏首脑外交开始恢复，从1955年到1994年，美苏（俄）两国共举行了24次会晤，著名的“戴维营会谈”、“尼克松的莫斯科访问”、“戈尔巴乔夫和布什的冰岛会晤”都曾经是引发国际形势转向的重要征兆。其次，东西方阵营内部首脑外交，成为判断国际关系发展的参考依据。比如法国总统戴高乐和德国总理阿登纳的外交行为，对于欧洲一体化的成长至关重要，社会主义国家在布加勒斯特会议上的纷争成为社会主义阵营产生摩擦的一个直接标志。另外，发展中国家的首脑外交以及南北国家首脑对话也成为20世纪60年代以来的一个重要趋势，尤其是不结盟运动、77国集团、石油输出国组织的首脑外交，对于推动南南合作和南北对话都起到了巨大的作用。
冷战后，随着国际多极化趋势的发展和交通、通讯技术的不断进步，政治首脑和国家领导人参与外交活动的情况与日俱增，甚至大有取代职业外交官之势。当今的现实是，大多数国家的政治领导人都是外交事务和国际政治舞台上声名显赫的角色，并日益卷入其中。[10]特别是20世纪80年代以来，整个世界的首脑外交发展速度进一步加快。在全球化飞速发展的今天，首脑外交从“垂帘听政”向“赤膊上阵”的转变，集中体现着国家与国家之间的关系已经发展到一种需要高层战略对话的新阶段，单靠外交官的努力已经不能够涵盖外交内容的全部，首脑外交成为全球化时代外交发展的一个重要趋势。
二战后以来，首脑外交大放异彩、日益流行的原因是复杂的，既有外交发展的客观需要，也有技术变革的现实要求，还有首脑外交权力上升带来的主观动力。归结起来，主要具有以下五个方面的原因：
一是战后两极格局的发展和国际组织的成长，使得首脑外交成为处理国际事务的最佳平台。两极格局和冷战的高压环境，使得各国民众普遍高度关注首脑对外交的言论和主张。同时，国际组织大量产生，在客观上为各国政治首脑召开峰会提供了条件。
二是信息技术革命和交通技术的变革，为首脑外交提供了技术上的可能和现实需要。电报、电话、广播、电视、互联网的发展，在技术上替代了驻外大使作为“诚实的间谍”(honest spy)的角色，首脑可以不必通过职业外交官就能立刻掌握外国首脑的信息。同时，以喷气式飞机为主要代表的交通技术的改善，也大大缩短了首脑长途旅行的时间，使得首脑介入外交可以轻易实现。
三是大众传媒的兴起和公共舆论对外交的渗透，使得首脑外交成为公众可视的景观，激发了广大公众对首脑外交的强烈期待。电话的出现为首脑间的直接热线联系创造了现实的可能。后来有了电视直播，几乎所有上台的首脑很快就会发现首脑外交是引起民众注意并宣传政策的绝佳平台，他们在外交舞台上的精彩表演，不仅会凝聚民心，而且有助于提高自己的执政威信。[11]对于塑造公众对自己的外交权力合法性支持具有十分重要的作用。
四是外交权力的集中化趋势，将政治首脑置于外交事务的中心地带。由于冷战高压的影响，二战后，无论是民主国家，还是非民主国家，普遍把外交事务交给国家元首或者政府首脑掌控。政治首脑外交权力的增长，直接推动了首脑外交的日益活跃。
五是国家的增多和区域主义的成长，也是刺激首脑外交扩展的重要推动力量。20世纪60年代以来的非殖民地化进程，催生了一大批新生民族国家，这些国家往往具有根深蒂固的权威政治传统，所有内政外交事务都依赖于政治首脑和领袖人物的决定和亲力为之。20世纪70年代以来，区域主义掀起了新的浪潮，包括亚太地区、阿拉伯国家、非洲国家、拉美国家在内的众多发展中国家和欧洲区域主义、北美区域主义一道，形成了区域主义蔓延的趋势，区域首脑会议成为推动首脑外交的动力之一。
三、首脑外交的未来趋势
毋庸置疑，随着首脑外交的活跃，对传统职业外交产生了复杂而深刻的影响。此种影响既有有利的一面，也有不利的一面。从有利的方面来说，首脑外交的兴起，为政府外交注入了强大的动力。首脑之间的直接交往不仅可以避开一些纠缠不清的技术细节，直面问题的核心，而且在很多情况下还可以避开外交上的繁文缛节，以个人之间的情谊化解看似不可调和的利益冲突，有利于外交向纵深发展并克服或者抑制一些外交谈判过程中出现的分歧和矛盾的爆发，创造一个有利的外交环境。从对其不利的方面来说，首脑外交的兴起，对职业外交官的外交资源形成了一定程度的“挤占”和“挪用”，职业外交官花费越来越多的时间用于筹备首脑外交，几乎每一次首脑外交的成功，都离不开外交官大量的先遣筹备和安排工作。比如最简单的首脑外交形式——首脑热线电话也需要外交官的大量努力，一定程度上导致外交官的独立角色被侵蚀，转变成为首脑外交的助手和工作人员。
尽管学术界对首脑外交的批评已经次第出现，八国集团、北约、欧盟、北美、拉美和亚太地区的首脑外交实践也产生了诸多问题，公众对首脑外交存在的诸多问题也必将会逐步清晰化，首脑外交的名声在今后也将是一个饱受关注的问题。但首脑外交特别是多边首脑外交的实践在可见的未来是绝对不会消失的。首脑外交所面临的不是取消的问题，而是调整和改革的问题。首脑外交在今后相当长的一段时期内的发展趋势将是“重塑首脑外交”。具体来说，首脑外交的改革包括以下四个方面。
改革方向之一：首脑外交议题多元化。
全球化和全球公共问题的兴起，为当代首脑外交确立了涵盖范围更广、具有众多面向的日程，要求首脑外交的日程要与公众所能认知的国际议题更加接近。从近年来各国首脑外交所设定的议题来看，与首脑外交传统上关注的战争与和平问题、国际战略问题以及宏观经济管理问题相比，改进的首脑外交更加注重与公众日常生活密切相关的议题，比如牛排质量、环境污染、跨国犯罪、社会福利等。这些问题日益跨越职业外交层次而直达首脑外交的议事日程，成为首脑谈判和会晤的重要议题。
在全球化时代，首脑外交议题的多元化将是一个长期的趋势。尽管首脑外交的独特地位决定了首脑不能就某些具体问题争论不休，但完全可以把这些议题纳入讨论范围，通过对话和谈判确定一个共同接受的指导原则和基本立场，这些原则和立场作为职业外交进一步讨论协商的基础和依据。一旦首脑外交就某些议题达成共识，职业外交就成为涵盖众多政府部门和非政府部门协同努力的大合唱。除了职业外交部门外，包括经贸部门、财税部门、执法部门、教科文卫部门在内的其他政府部门也将委派高级代表参与外交事务，甚至非政府部门、思想库和专家学者也会扮演日益重要的角色。首脑外交的变化将进一步推动整个现代外交形态的转型。
改革方向之二：首脑外交对象社会化。
冷战结束以后，在全球范围内出现了一场“结社革命”，跨国公司和非政府组织在一个国家对外事务中的影响越来越大。尤其是随着国际政治与国内政治之间界限的日益模糊，国内社会利益的全球化程度越来越高，公众在外交事务上越来越积极，成为各国外交不可回避的“公众向度”(public dimension)，[12]公众、大众传媒、利益集团和各种非政府组织日益成为国际关系和外交事务的“利益攸关方”(stakeholder)。[13]传统的首脑外交更依据国家利益行事，改进的首脑外交则必须把公民利益放到重要地位，首脑外交对象的社会化成为大势所趋。
首脑外交对象的社会化，可以间接地推动国家首脑外交。诚如普特南所言，各国首脑处于国际压力和国内压力的夹缝之间，对于大多数首脑而言，他们对来自于国内行为体的压力要比对来自国际行为体的压力更重视。[14]首脑外交对东道国国内行为体领导人开展外交，可以间接地影响东道国政治首脑，甚至其威力更大。因此，首脑外交也必须逐步把外交对象从国家首脑和国际组织高级代表拓展到跨国公司首脑、利益集团首脑、非政府组织首脑乃至于公众舆论的意见领袖等众多角色，通过开展东道国“民间首脑”的“新首脑外交”，间接地实现传统首脑外交的目标。
改革方向之三：首脑外交实施制度化。
首脑外交如果没有被纳入制度化轨道，缺乏相应的监督，也必然会导致严重的腐败问题。长期以来，由于首脑外交事关国家主权，且广大民众对首脑的国外活动缺乏监督意识，关于首脑外交的法律、法规和制度建设进展缓慢。近年来，世界各国都纷纷对首脑外交作出相应的法律、制度和规范建设，将首脑外交的管理纳入规范化和制度化的轨道。
首脑外交的制度化包括两个层面的内容：其一，从国内来讲，必须建立首脑外交的相关法理和管理制度，将首脑外交置于议会管理和法律监督之下。比如要通过宪法条文或者修正案的形式，明确规定首脑的外交权力和相应责任，确保首脑在其职权范围内处理外交事务。建立专门的《首脑外交法》，就首脑外交的基本原则、制度规定、批准程序、预算约束、管理机制等内容作出明确规定，确保首脑外交严格按照法律和制度规定运行，避免首脑外交的“私有化”。其二，从国际来讲，必须在国际组织和国际制度中确立相应的首脑外交规范和制度。依托联合国和其他国际组织，制定《首脑外交行为国际公约》，将首脑外交纳入国际制度的框架内运行。
改革方向之四：首脑外交运行透明化。
传统上，首脑外交往往是秘密外交行为，特别是首脑特使外交，一直充满着神秘色彩，其中内情并不为公众所熟知。随着大众传媒的兴起，首脑外交才逐渐解开神秘的面纱，进入公众视野，有关首脑外交的电视直播迅速把信息呈现在公众面前，外交运行的透明化程度大大提高。
然而，迄今为止，首脑外交运行的透明化程度还不够，特别是首脑为什么要访问某一国家，有没有征求民众或者民意机构的意见，公众对首脑外交有哪些期待，首脑外交要完成什么任务等，都是为公众不知的，仅仅停留在少数外交官圈子内。此种状况已经越来越受到民众的不满和学术界的批评。首脑外交必须适应社会的要求，逐步扩大首脑外交运行的透明度，通过机制建设将公众和代议机构纳入首脑外交方案的制订中来，形成首脑外交公众参与的格局。
四、结论
首脑外交自20世纪40年代在国际舞台上流行开来，经过近60年的发展已经日益成熟，越来越成为世界各国和国际组织广泛采用的外交形态，在发展正常国家关系，建立、促进国际信任与合作，处理国际危机和冲突，推动裁军和军备控制，促进区域一体化等诸多方面和领域都发挥了十分积极而特殊的重要作用。
从理论上来说，首脑外交也是一种政府外交实践，外交的一般规律在首脑外交中也完全适用。同时，首脑外交又是由各国政治首脑直接出面实施的外交形态，政治首脑一言九鼎，一举一动举世关注，尤其是那些大国的政治首脑，几乎任何一个细微的行动都会导致众多政治意义。因此，首脑外交亦有特殊的运行规律，任何一个国家的政治领导人在实施首脑外交的时候都必须遵循这些规律，决不能心血来潮，随意而为。可以预见，在全球化时代，首脑外交是一种具有强劲生命力和远大前途的外交形态，必须引起高度重视，并根据社会发展的客观规律，不断发展首脑外交。
注释：
①埃尔默·普利施科：《首脑外交》，北京：世界知识出版社，1990。Vladimir Matveev,Summit Diplomacy of the Seventeen Century:William Ⅲ and Peter in Utrecht and London,1697-1698,Diplomacy & Statecraft,Vol.11,No.3,November 2000,pp.29-48; Jan Melissen,Summit Diplomacy Coming of Age,Discussion Papers in Diplomacy,University of Nortingham,Issue 86,Vol.5,2003.
②比如君主制国家中将政治首脑仅仅界定为君主或者国王，议会内阁制国家则把首脑看作是总理，总统制国家认为总统是唯一的政治首脑。
③Samuel S.Kim,North Korea in 2000:Surviving through High Hopes of Summit Diplomacy,Asian Survey,Vol.41,No.1,Jan./Feb.,2001,pp.12-29；郑华：《冷战背景下首脑外交核心要素考察——以中美关系解冻系列谈判为例(1969-1972)》，载《国际观察》，2007,(4)。
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