中国农村土地产权残缺与农地制度创新，本文主要内容关键词为：农地论文,中国论文,制度创新论文,农村土地论文,产权论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
若将中国农村改革划分为前后两个阶段，80年代是以变革土地经营方式为主线，而整个90年代，将以实现土地产权制度的创新为主要追求目标。
一、现行土地制度的产权残缺
1.1 所有权虚置
一是现行土地所有权者地权界定不清。《中华人民共和国土地管理办法》对此规定：农村土地应该由村所有，也可以由乡村所有或组所有。在此规定下，现实中的“集体所有”大多数为村民小组所有，但也有地权界定不清晰的，常常引发土地集体所有权的虚置。这个问题表面上看没什么了不起，但由于所有权不明晰而引起的对土地的侵蚀行为却不容忽视。
二是国家、集体、农户对土地的权属关系不清。作为土地所有者的集体对土地充其量除了在农户之间进行调整一类的分配权力以外，并不拥有法律赋予所有权的全部权力，再加上统购统销制度改革不彻底的产物——农产品合同定购制度，国家凭借行政命令在很大程度上实行着集体对土地经营权的处置——种植权和收益权的种种限定。
三是土地制度变革的法律依据尚不完备，政府政策替代法律的现象时有发生，不能为农户提供稳定的预期。
1.2 所有权混乱
由于土地所有权主体的虚化，一些公用品资源，如灌溉渠道、水利工程、道路等现在无人负责。同时还使部分公用土地资产及其设施的使用呈现“免费搭车”现象。因此，对农业供给起很大作用的这一部分公共品的管理日趋衰退。
1.3 稳定性脆弱
现行土地产权关系是一种契约关系，但这种关系是非市场形成的，而是具有强烈的行政性，甚至包涵宗法性，因而缺乏市场机制下财产关系运作的自我稳定性。
1.4 流转属性不明显
目前，土地的最终处分权既不属于所有者——集体，也不属于直接使用者——农户，限制了土地流转的可能；长期存在的城乡二元经济结构，抑制了农业剩余劳动力在更大范围内脱离土地的可能性。同时中国特殊的城乡户籍制度、口粮配给制度和社会福利制度对农民脱离土地、进入城市设造种种屏障。因此，尽管工农产品之间的“剪刀差”使土地产出率相对于工业十分低下，但土地所包涵的风险和福利机制，给予农户基本的生存保障，也阻碍了土地经营流转市场的发育。因此现实中发生较少的土地流转，要么是自发产生、缺乏制度约束，要么是政府推动（如土地规模经营）、农民没有积极性。然而，土地转让对中国这样土地资源禀赋并不丰裕的国家却具有不可或缺的意义。[①]
二、土地制度残缺对农民经济行为的扭曲
实行家庭联产承包责任制以来形成的现行土地制度，其基本经济前提是坚持土地的集体所有制不变。这在有些层面上可能更多地是从政治的和意识形态角度体现出来的，但对农民来说却不仅表现为一个虚幻的所有制空壳，而且具有实际的内涵。
2.1 农民对土地的使用权和收益权受到土地所有权“上级”即“所有者”的种种侵蚀
自1958年人民公社建立至今，我国农村土地集体所有制内涵的产权安排曾随生产决策与分配单位的变更而经历了几次变化。第4次土地变迁以前的人民公社体制下，尽管生产队是土地使用与收益分配单位，但它的上级不仅实际上控制着作物种植的权利，而且还可以任意向它抽取收益剩余。在目前，尽管农民在土地使用权与收益剩余权的支配方面比生产队在这些方面的主动性大大增强，但实际上目前农户仍然无法拒绝各级“不在地所有者”对土地收益权利的随意分享，无数的上级以多种名目向农民摊派，在收益与劳动无法等量下，农民纷纷割舍土地而甩靶子不干，大量土地弃耕和荒芜。
2.2 土地集体所有形成的“均田制”破坏着农民对资源的有效配置
“土地集体所有”在农民那里表现为，每个属于这一集体的成员都有权分享集体土地的收益，而且每一个在相应集体地域内新出生的合法成员也应有权享同原有成员相同的土地权利。这实际上承认了农民的天然社员资格；只要户口在本社区的居民，都有平等的经济权利，无须社员资格审查，也不搞入社入股；只要户口在社区户籍簿上消失，就自行丧失土地承包权利，无须注销社员资格或办理退社手续，也不搞退股结算。但是，以家庭为单位来考察，就会发现现行农地按人均包在实质上的不平等。这是由各个家庭新增减人口多少不一造成的。一种情况是，留有机动的土地，随着家庭人口增减“随时”调增调减承包地，增人的家庭多了若干份土地承包权，减人的家庭少了若干份土地承包权，由此出现无条件的权利增加和无补偿的权利退出，初始的“人人平等”受到破坏；另一种情况是，在土地承包期内不随家庭人口增减“随时”调增调减家庭承包土地的数量，那么几口人种一口人地和一口人种几口人地的现象就会出现，这种人地矛盾不断产生、累积、激化，就会严种破坏“均田制”原则，最终导致土地承包调整。调整是上一阶段积累矛盾的解决，同时是下一轮矛盾累积的开始，如此周而复始，形成频繁调整土地的压力。土地频繁调整暂时维护了“均田制”的原则，却以破坏原有社员的初始平等为代价，以重新破坏这一原则为结果，为此，农民很少愿意对土地进行长期投资，并进行掠夺式经营，导致农业资源配置的无序和恶化。
2.3 产权的非稳定性弱化了农民对土地的长期预期，引致农民经营行为短期化
目前，农民面临着四大非稳定性因素的干扰：（1）土地面积的非稳定性。由于土地每隔几年进行再调整，而且每次新的调整都是根据变化后的全部人口、耕地数量和质量来进行再调整的，这样农户在现期使用的土地就很难在下一期仍旧分给他，从而得到或者丧失所进行的投资。（2）补偿的非稳定性，即土地频繁调整能否得到相应的投资补偿。（3）经营形式的非稳定性。即在意识形态的压力下，过去的集体一起干的经营形式会不会再现。（4）边界的非稳定性。即土地的调整即使面积不变但地边的位置则可能发生变动。
由于农民的长期行为以及农业固定资产的购置与积累主要是与预期相联系的，因此农户作为独立的经营单位，在一定时期和限制内，对土地投入多少农业要素资源，就不仅受到现实收益报酬的影响，而且受土地承包期的预期影响。预期的本质是对生产经营者的事先行为约束，它对决策的制约作用十分明显。过去和现在的土地变动和调整，对农户的经验反应，显然是影响预期的两个关键性因素变量。预期对现行土地制度提出的一个最现实的问题即是：对农产品产量的承包可以有年度为单位的稳定预期，但土地的资产投入却很难保证有足够收回的政策和技术预期。农民所面临的四大非稳定性以及土地产权制度的残缺，农民对土地的长期预期行为不足，使农民土地经营行为短期化（据国务院农村发展研究中心对1.33万农户调查，承包地作过调整的村1988年的粮食产量比1984年减少9.4%，而未作过调查的村粮食产量减少低于前者3.3个百分点）。
2.4 农民对土地投资的规模不经济
在现行土地所有制下，由于每个集体成员对集体土地的权利是均等的，这就意味着他们在土地数量、质量以及土地负担的分摊上应是均等的。这样，在每次再分配土地时，集体土地就必须根据这些条件在全体人口间分割，从而使每个农户拥有的地块极其零碎、分散，直接引致农民对土地投资的规模不经济。
2.5 农地均分掩盖农户之间人力资本差异
集体土地按人口均分，无法考虑每个农户在经营农业方面的人力资本差异。事实上，在实行家庭承包责任制后，农民之间在经营农业上的能力差异不仅存在，而且在逐渐拉大。但在集体所有的人均分地制度安排下，农户就无法根据各自的人力资本大小来自发地达到农地数量的对应，这显然不利于我国稀缺农地的更经济更有效的利用以及土地资源潜能的释放。
2.6 农地均分和频繁调整的实施成本高
集体所有导致的均分土地，从实施的角度看，由于每次重新调地时，都需要重新核查人口、土地和地块，并找到全体成员可以接受的办法，因此，为调整土地所支付的成本是相当高昂的。
2.7 福利保险机制下的农地粗放经营
由于农业产业的弱势特征，造成农民的就业偏好是收入水平较高的非农产业而不是传统农业，但转业的风险和不确定性，又使他们即使无力耕种直至抛荒，也力图占有一份土地以权作“退路”。据有关部门调查，这种作为“副业”的农业，土地的产出仅及土地的平均产出水平的60—70%左右。
2.8 耕地资源的严重浪费
我国耕地资源奇缺，人均耕地仅1.5亩。但非农产业较高的比较收入，在现行产权残缺的农地制度下，使许多土地资源被滥用于非农产业，其用地或勿需付费，或价格低廉，致使宽打窄用甚至圈而不用，引致土地资源的严重流失，农业发展潜力岌岌可危。
三、新型农地产权制度的构造
在具体设计我国的农地制度以解决农地产权的有效运作时，必须充分考虑我国现阶段的社会经济和政治背景，具体的制度安排不能超越宏观的许可。目前对我国农地制度安排影响最直接的经济环境是：粮食购销制度、地税制度、社会保障制度等等。在这样的经济环境下，经营者的使用权、收益权和处置权都是很不充分的。经营者并没有真正获得按比较利益选择种植作物的权利，还要执行国家“死一块”的计划；由于“价税合一，税费不分”，农民的收益权得不到充分保障，农民收益流失很大；土地使用权的转让也受到层层限制。所有这些因素，都或多或少地影响到经营者的行为，难以有效地激励经营者增加短期投入和进行长期积累。由此可见，外部的经济环境——产权——农民的供给行为是紧密联系在一起的。因此，对于目前土地经营中出现的种种问题，既不能单纯的从经营者身上找原因，也不能简单地归之于外部环境和制度，而应综合起来进行评价。新型农地制度的设计应该针对我国农地制度的产权残缺特征，综合考虑我国经济长期发展需要。
3.1 新型农地制度的总体原则要求：弱化集体所有权，活化农民永久使用权，强化国家宏观调控权
3.1.1 弱化集体所有权
我国现行农地制度为土地集体所有。根据产权经济理论，所有权包括占有权、使用权、收益权、处置权等权利约束。依前分析，太强的集体所有权容易造成各个“上级”以所有者的身份侵蚀农民的使用权和收益权，各种摊派收费往往使农民负担过重，集体内成员的人人所有造成土地细碎化、弱化集体所有权，即实行农民永包制，集体只占有有限的几种权利，这些权利仅限于：向土地承包农民收取少量的地租，其他的处置权、使用权、占有权皆虚化掉。由此使农民的生产经营自主权得到淋漓尽致地体现。
3.1.2 活化农民永久使用权
“活化农民永久使用权”是指在现行农地制度基础上，活化作为经营者主体的农民的永久使用权。农民的永久使用权包括从弱化的集体所有权转化而来的实际占有权、直接使用权、经营权、部分收益权和有限处置权。在不改变原出让合同的基础上，通过集体组织登记备案，可以对土地使用权出售、交换、继承、抵押等。
农民作为农村集体经济的成员，其对土地的使用权天然不可侵犯。要切实保障农民对土地的使用权利得到充分体现；确保使用合同的兑现；不准搞超标准、无原则、高价费的乱收乱摊；集体组织不得随意收回农民使用的土地。
3.1.3 强化国家宏观调控权
国家作为社会的代表，为了保障全社会的利益，有权对集体和农户的经济行为进行必要的管理和调控。国家作为管理调控主体，拥有土地利用规划权、土地征用权、建设用地控制权。各级政府有权实施区域建设规划，制定土地供应计划，确定供地方式，确定土地价格政策，调控基建规模和投资结构等，并以国家法律或政府条例付诸实施。
强化国家宏观调控权包括以下内容：
第一，健全组织机构。我国已于1986年成立了国家土地管理局，随后全国各级地方政府也都成立了相应的组织机构，一直延伸到乡镇一级。这个组织体系将是国家进行土地管理的组织载体。今后，一方面要优化它的机构、完善它的职能、强化它的功能，另一方面要使它与村民委员会等社区自治组织良好衔接，密切合作，以求共同完成好土地管理的重任。
第二，搞好地籍管理。地籍管理实际分两个内容：一是社会地籍管理，一是自然地籍管理。社会地籍管理主要包括对各种具体的土地所有权进行登记、造册、发放证书、权契等，对所有权的转换给予公证和换契等，对使用权的转让过程给以备案、公证等等。自然地籍管理则主要包括对土地数量进行统计、对土地质量进行记载、对土地面貌进行记录、对土地使用方向进行登记以及对土地进行经济评定等内容方面。前者是掌握土地关系，稳定土地秩序的基础，后者是检查、监督土地利用的依据，所以应重点加强。
第三，规定继承权。即对土地所有权的继承方式加以干预，也就是实行单嗣制。这一点将在后面作出相应的分析。
第四，保护土地。对于各种挖盗、掩压、滥占、污染和掠夺经营等毁坏耕地的行为，要严令禁止；对于已经发生毁地行为者，要严加惩处，并强令其设法恢复所毁土地。同时，对于损坏地力者要严加制止，要有一套保护地力的有效的奖惩措施。
第五，监督使用效率。对于弃耕、弃管和经营不善等浪费耕地的现象，要严加监察，并采取有效措施使其纠正，改善经营质量。对于情节严重者，可以强制收购、转卖其所有权，或强制终止、转移其使用权。同时，在另一方面也要实行各种优惠或奖励的办法，鼓励高产运动，鼓励科技进步，提高土地使用效率。
第六，限制使用方向。国家根据社会总体供求平衡关系的要求，对土地的使用方向进行限制。例如，对粮食用地转向其它作物用地时要有所限制。由此保证土地资源的合理分配，保证农业供给的稳定，保证社会总体经济效益的实现。
3.2 土地制度的新形式：土地永包制、单嗣继承制下的家庭农场制
3.2.1 土地永包制。在现行农地制度基础上，重新确认本社区社员资格。确认后的社员按股份合作经济运行原则获得股权，每个社员有平等的土地承包权。承包方法有两种：一是按人均面积、土地质量（包括土地肥力、地理位置、水源状况、交通条件等）的差异，利用地租级差来平衡；二是差异面积承包。在实践中，可以引入竞争机制，改集体对地块的统一、集中评价为社员对地块的个别、分散评价，在此基础上实行指标承包。土地永包制在实施时应打破现行农户土地零碎化、一户几块地、一块地几户的格局，使土地尽量连片，而后实现社员对土地的永久承包权。农民永包制的理由可概括为以下几点：
第一，土地承包期的5年或30年不变，其暗含的一个前提是最终还要变。这增大了农户的预期不稳定感，使农民投资短期化。尤其是在目前双重二元经济结构的背景下，这种不稳定感和投资行为短期化有可能愈演愈烈[②]。实行农民永包制能促使农民高效配置我国极其稀缺的土地资源，提高土地利用效率。
第二，在国际上，土地租用期限的长短，是影响地权制度有效运营的一个重要因素，各国一般都把延长土地租用期限作为完善地权制度的一项重要内容。澳大利亚、香港、新加坡等公有土地的利用比较有效，很主要的一个原因就是它们都不同程度地采用了土地的长久或永久租用制。由此可见，延长租用期与土地利用效率之间保持着密切的正相关关系。
第三，土地永包制结合的土地使用权（承包权）流转市场完善，可以建立起完整的土地流转机制，促使土地逐步集中。
第四，永包制不等于农地私有制。因为在永包制度下，完全可以通过建立相应的配套制，如土地使用方向的控制制度、续包制度、地租制度、土地利用的定期监测制度以及保留土地的最终处置权等，保证土地社会主义公有权不被架空，并在经济上真正得以实现。
3.2.2 单嗣继承制。与土地永包制相配套，实行土地使用权单嗣继承制。即土地使用权独子继承，男孩、女孩有同等继承权，留住本社区的子女优先继承；对于新增减人口，不再增减承包地，只有土地使用权继承人才能办理入社手续，成为新的社员，继承承包土地；与此同时，注销被继承人的社员资格，非继承性的入社需入股，非被继承性的退社需结算；对于新增劳力，鼓励到非农产业就业，对于获得继承权的劳动力，鼓励土地转包。实行单嗣制的优点在于：
第一，防止土地进一步细碎化，促使土地逐步集中。在我国，就大多数地区而言，目前农地主要是按人口或人劳比例平均分配的。这种土地平均占有方式是由土地仍是多数农民的主要生活资料来源这一客观事实所决定的。随着土地以外就业机会增加，均田模式已具备了改变的条件。单嗣继承制鼓励部分农民放弃土地的经营权，打破均田模式，促进土地经营的相对集中，特别是随着人口的不断增长，单嗣继承制是抑制农地经营规模进一步被分割细碎化的有效措施。
第二，有利于开展计划生育工作。计划生育工作一直是农村工作的难点。在目前的土地制度下，超生户在交过罚款之后，一般都能得到一份土地，这实质上等于鼓励农民多生。单嗣继承制限制了多生户子女的土地继承权，限于生存压力，部分农户放弃多生欲望而优生。
第三，我国已初步具备了实行土地单嗣继承制的条件。乡村工业的迅速发展，农村社会保障、保险工作的起步，“二元结构”的松动、城市发展对农村劳动力的吸纳等都为单嗣继承制创造了条件。
3.2.3 家庭农场制。随着农民永包、单嗣继承制的推行，以及农地使用权市场的建设发育，土地的相对集中就成了必然的趋势。家庭农场制是我国实行农地制度改革的必然。今后农业生产的基本单位是家庭农场。
第一，家庭农场的性质。家庭农场是具有适度规模的自主经营、自负盈亏的商品生产单位，也是具有增收欲望的自我利益约束的投资主体，因而它是具有较高劳动生产率和经济利益的独立经济组织。
第二，土地配置。家庭农场主有自己占有的农地，有向别的农民买进的土地，还可向别人租来农地，形成较大的规模经营。
第三，劳动力来源。家庭农场主有的是农业劳动能手，依靠本人和家庭成员自家耕种，有的只是农业生产的经营者，搞雇工经营；有的既依靠家庭成员劳动，又搞雇工经营。家庭农场制建立后，农村中必然出现剩余劳力，有的受雇于农场主，有的既自耕，又受雇；有的转入工商业和服务业。这些农业剩余劳动力所拥有的农地可以流转，也可以把土地作股参入农业股份经济组织，按股分红。
第四，经营规模。对家庭农场的经营规模，原则上是有利于集约化经营，对其量的规定可不作考虑。
第五，培养和管理农业企业家。农场主参加农业生产。从事农产品的营销活动，管理家庭农场的财产，主持家庭农场的收支活动，必须具备企业家的眼光、胆识、组织才干和经营本领。家庭农场主将是我国新时代的农业企业家。为了使农业企业家得到社会的认可，提高其农业经营管理水平，要通过多种渠道对经营使用农地的农民进行培训，合格者颁发农地经营证书。有农地经营证书的农民，可申请办家庭农场，经有关部门批准注册登记，接受社会的企业化管理。
被颁发农地经营证书的农场主必须具备下列基本条件：（1）具有初中及相当于初中以上文化程度的初级以上技术职称；（2）掌握我国及本省、地、县的农业法规、政策和条件；（3）具有商品经济观念和市场竞争意识，善于实现农业的高产、优质、高效益；（4）有一定的农业生产经验和经营管理能力。
四、新型农地制度的政策机制
作为一种制度创新，农村土地产权制度的具体营运尚需一整套政策机制去推动，这一政策机制应当体现出对新生制度的保障作用。
4.1 建立市场化的农地使用权流转机制
土地作为重要的生产要素，只有在流转中才实现增殖，提高其边际效益。为了促进土地使用权流转并制止以土地作为资产保值手段或其它不合理利用行为，还应规定拥有土地使用权证的具体要求，即：（1）土地使用权人履行保护和合理利用土地、支付土地出让金、缴纳土地使用税等义务；（2）土地使用权人无权自己变更土地用途用作非农用，只有务农的劳动力才有资格拥有农地使用权；对土地使用权人造成土地闲置或荒芜的，要课收土地特别税；（3）土地使用权发生流转时，原使用者对土地的投资应得到相应的补偿，使土地在使用过程中的增值效益得到相应体现。
4.2 培植城市与乡村市场，提高农业比较效益
从理论上而言，实现土地使用权流转的前提条件是发育和培植比较成熟的城乡融通的市场体系。同时，还必须具有在这一条件下形成的超额利润。但是，我国正处于经济体制转轨期，各种市场的发育程度远远没有达到成熟市场的最低要求，主要表现在市场还处于初级现货市场阶段；全国统一市场由于地区分割、城乡分割、部门分割而无法形成，地区市场发育不平衡，生产要素市场才刚刚起步，价格体系滞后，市场法规制度建设尚未跟上等等。另外，工农比较收益的差距在近几年呈显著加剧趋势，农民收入增长滞缓等更一步恶化了农业生产条件，在短期还难以扭转。因此，土地使用权流转市场的发育要综合考虑各方面的综合发展。单纯就土地使用权流转市场来论市场是远远不够的，各方面的改革配套措施要跟上，唯此，才能保证土地使用权流转市场的正常发育和有序运行。
4.3 缔造土地流转中介组织，规范交易行为
一类是农村土地经营公司。公司作为土地流转的交易所，专门从事进入市场的农地批租。自营开发，进行果园、林木、鱼塘的产权买卖和农林牧渔产品的期货交易。特别为大面积未开发、待开发的荒地寻找开发使用者，为当地的经济发展积聚更多的生产性资金。农地经营公司可以附属于国家土地管理部门之下，或作为后者的业务组成。
二类是土地银行或土地融资公司。从事土地抵押业务和土地储蓄业务。它可以由国家支持农业的资金、地方政府的农业发展基金、社区土地基金以及储蓄资金等形成。它可以附属于地方农业银行或农村信用机构之下，作为其中的一个特殊业务部门存在；它可以通过自己的中长期信贷活动来支持农业的中长期建设，来执行国家的农业发展政策；它可以通过收受逾期抵押土地并将其出租、转卖等活动，来充当土地交易的中介组织；它也可以直接收购那些经营能力凋萎者的土地，转租或转卖给那些经营能力旺盛者，通过这种活动来促进土地的有效流转和集中；它还可以通过一些保险业务活动，给离土农民提供新职业培训费或养老金等，由此进一步驱动农村人口转移、土地集中和产业分化等等。总之，国家或政府可以在可行范围内对它进行组织设计和功能导向，使其成为促进农业发展和推动土地合理流转的有效工具。
4.4 进一步调整土地税制
土地制度变革实质上是对各种利益关系的重新调整，这种调整最终体现在土地租税制度的具体安排上。因此，土地租税制度的改革是土地流转市场发育的重要内容之一。目前我国土地租税制度还极不规范，突出表现在租、税、费界限不清。当前存在的突出问题是租费不分，都被冠之以集体提留的名义；租费的收取具有很大的随意性和不确定性，而且，租费在相当大的程度上还具有税收的性质；农民耕种土地缴纳的“明税”不高，但通过农产品低价收购所缴纳的“暗税”并不低。因此，对现行土地租税制要进行大的改革，其大体框架是：用规范的地租制取代非规范的集体提留制，理顺国家同农民的税收关系，将暗税转为明税。以此规范税收的征收，使土地的地租征收贴近土地的价值。
4.5 加速工业化、城市化进程
农地流动和相对集中的前提是，不断提供新的就业机会，让一部分农民从土地上转移出去，从而减少农业人口，扩大农业的经营规模。按目前的户籍制度统计，农村人口占总人口的80%，尽管其中包括一亿多乡镇企业劳力从事其它非农产业的人口，农业人口仍然过多，这是农地集约化程度低的重要原因之一。从我国实际看，减少农业人口除有赖于大工业和大中城市吸收一部分外，主要依靠发展乡镇企业和新型的小城镇。因此，保持工业化与城市化协调推进、农村发展与城市发展相同步应当成为中国跨世纪农地制度变革所必须创设的一个重要条件[③]。
注释：
①参见章芮《论市场化农地流转机制的构建》载中国马克思主义基金会《燧石》1995年第2期。
②参见章芮《二元经济结构下的农业发展》，载《北京社会科学》1991年第4期。
③参见章芮《中国工业化与城市化：世纪之交的战略构建》，载《人文杂志》1995年第3期。
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