本世纪末农村剩余劳动力转移的研究，本文主要内容关键词为：劳动力转移论文,剩余论文,农村论文,本世纪末论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、本世纪末农村劳动力剩余状况预测及其转移前景分析
（一）本世纪末农村劳动力供给预测
由于生育率下降的滞后影响，与80年代相比，农村适龄劳动人口增长的压力在90年代会有很大缓解。按中国标准计算，1982—1998年农村劳动适龄人口年均增加1427.6万人，年均增长率为2.24%。1990—1998年，农村劳动适龄人口年均增长量下降到835万人，年均增长率则下降到1.47%。若按国际标准计算，1982—1997年农村适龄劳动人口的年均增长量为1485.8万人，年均增长率为2.16%；1990—1997年上述两项指标则分别为865.77万人和1.4%。
劳动适龄人口只是潜在的劳动力供给，实际需要安置的劳动力取决于劳动力资源的参与率。1990年我国劳动力资源的参与率为82%。农村由于教育落后，参与率一般在90%，按这样的参与率计算，90年代农村适龄劳动力中每年需要安置的约在750万人左右，农村新增劳动力总量将在7500万人左右。
今后农村劳动力就业的压力，不仅来自目前剩余劳动力的存量和今后自然增量，从动态上看，随着农业劳动生产率水平的提高和耕地资源数量的减少，农业部门还会不断地再生出更多的农业剩余劳动力。特别是对非农业部门的劳动力供给，除了受上述因素的影响外，还受到其它一些重要因素的影响。例如，由于农业比较效益低下，相当一部分农业部门所必需的劳动力也会产生向非农业部门转移的冲动，尤其是青壮年农民和有文化的农民。把现有的和今后新产生出的农业过剩劳动力都包括在内，我们初步估算，若以实现农村劳动力的充分就业为目标，到本世纪末需要安置的农村劳动力约在2亿人左右，平均每年约2000万人。
（二）农村劳动力的需求及其主要制约因素
1.农业部门吸纳劳动力的能力有限。就农业资源的人均占有量而言，我国是世界上最少的国家之一。随着经济建设的发展，今后我国耕地面积将继续呈减少之势，这将会加重有限耕地上的就业压力。更为重要的是，随着农业技术进步，特别是农业机械化水平的提高，在发达地区农业中已出现了用资本代替劳动力的趋势。目前农村劳动力普遍过剩，但由于劳动力市场不发达，农村生产要素的流动还有不少困难，发达地区农业技术的选择往往并不是从宏观的要素禀赋出发，而是从本地的要素供给条件出发。这些地区农业中过早走上资本替代劳动力的道路，从宏观上看，必将削弱农业部门继续有效地充当农业过剩劳动力“蓄水池”的作用。
2.乡镇企业吸纳劳动力的能力严重下降。同80年代前期相比，80年代后期以来农村非农产业吸收劳动力的能力明显减弱了。农村非农产业产值每增长1%，相当的就业增长率1978—1984年为0.65%，而1985—1992年下降到0.39%，农村工业产值的就业弹性则由0.57下降到0.24，农村服务业的就业弹性由0.91上升到1.20。1978—1984年间，乡村两级企业每万元固定资产投资提供的就业机会为3.35人，而1985—1993年平均只有0.22人。
3.城市吸纳农业劳动力的能力难以令人乐观。长期以来，由于追求普遍就业，在城市形成了“刚性”就业制度，这种制度掩盖了城市劳动力过剩的真相，把城市劳动力的公开性失业转化成了企业内部的隐蔽性过剩。据估计，目前城市劳动力过剩的程度约在15%以上。随着市场化就业制度的逐步实施，城市企业内部劳动力的隐蔽性失业必然会日益显性化，有相当多的“在职失业者”将被抛向劳动力市场。在城市劳动力过剩不断显性化的情况下，即使允许农民自由向城市迁移，能够转入城市的农村劳动力也不会很多。
（三）本世纪末农村劳动力的剩余状况能否缓解将直接取决于农业、乡镇企业以及城市二、三产业今后对农业剩余劳动力的吸纳能力。由于影响劳动力需求的因素非常复杂，这里，只能根据有关资料，作一粗浅估算。
农业：1978—1989年期间，从统计上看，农业劳动力的数量由2.75亿人增加到3.24亿人，平均每年增长率为1.5%。世界银行有关专家认为，农业就业的实际增长可能被夸大了，上述增加了的近5000万农业劳动力中，可能包括了相当一部分隐蔽性失业的农业劳动力。他们利用各种主要农业生产活动的平均劳动定额对1978—1989年农业劳动力的实际增长率的估计结果表明，1978—1989年期间，由于农业生产活动劳动定额的急剧降低，在此期间，农业劳动力的需求减少了1／3。世界银行认为，劳动定额减少的主要原因是实行家庭承包所带来的生产率的增长，而不是农业机械化的发展，因为在此期间机械耕种面积减少了20%。而1984—1989年期间农业劳动力的需求并没有明显的增长，世界银行估计，1978—1990年期间农业劳动力的需求至多增长了10%，只相当于上述官方统计数字的一半。[①]世界银行假设劳动定额按1989年的标准，对1989—2000年的农业劳动力需求的预测表明，90年代农业劳动力的总需求将增加10%，约为2500个工作年（一个工作年约为225个工作日）。考虑到劳动效率和生产率的提高，世界银行估计，90年代农业实际就业可能不会增长，或至多增加5%，约相当于1000—1500万个工作年。
我们认为，世界银行的上述预测比较符合实际情况。90年代农业就业总量很难增长，因为我国农业部门的劳动力密集程度已经很高，农业内部的就业潜力已经不大，今后随着农业技术的进步，还会有一些劳动力从农业部门被排挤出来。当然，由于农业部门滞留了相当数量的剩余劳动力，并且每年都有750余万新增农村劳动力需要就业，农业部门资本对劳动力的替代在本世纪末不会太快，农业部门对劳动力的需求不会急剧减少。
乡镇企业：90年代乡镇企业就业的增长速度将直接取决于乡镇企业产出的增长速度及平均的就业／产出弹性系数。1985—1992年乡镇企业就业／产出弹性系数为0.39。90年代如果乡镇企业技术选择恰当，且能把乡镇企业的发展与小城镇建设结合起来，大力推进第三产业的发展，仍有可能把乡镇企业的就业弹性系数保持在一个相对较高的水平上。如果90年代乡镇企业的就业弹性系数仍保持在0.39，且产出的增长速度能保持在15—20%，则乡镇企业的就业增长速度可维持在6—8%左右。如果以1992年为基期，按这一增长速度计算，到本世纪末，乡镇企业从事二、三产业的就业人数可以达到1.65—1.77亿人，共增加6200—7400万人。平均每年净增775—925万人，占农村劳动力（以5.4亿人计）的比重达到30—33%。从近年来乡镇企业的增长态势来看，只要90年代中后期我国经济不再出现像1989—1991年那样的波动，实现乡镇企业就业的上述增长目标是可能的。从过去情况看，1984—1992年期间，农村非农就业增长率为9.7%，其中工业和建筑业为7.74%，交通运输和商业饮食业为19.4%，年均净增量分别为675.3万人、442.2万人和231.8万人。估计今后乡集企业就业增长速度会有所减缓，因为随着技术进步加快，从劳动密集型向资本和技术密集型转化，乡镇工业劳动替代资本的程度越来越小是难免的。80年代后期以来农村工业的发展已出现了这种征兆。今后乡镇企业就业保持较高增长速度的关键，在于大力发展农村第三产业。如果第三产业就业增长速度，比农村第二产业增长速度平均高出0.68倍（这是1978—1992年的水平），即按10—13.4%的速度增长，则到2000年，农村第三产业就业总人数可达到5300—6700万人，对农村非农就业增长的贡献率可达46—57%。
城市二、三产业：由于城市人口生育率比农村人口下降得更早，90年代城市劳动适龄人口的增长率会比农村劳动适龄人口下降的更快。这会为农村劳动力进入城市就业，尤其是进入一些技术层次较低、城市人不愿从事的行业提供机会。但考虑到90年代城市国有企业“在职失业”人口和失业人口消化的巨大压力，进入城市就业的农村劳动力数量很难出现戏剧性变化。1980—1990年期间通过政府计划内“农转非”渠道转化为城市工人的农村劳动力平均每年为123万人。90年代通过这种渠道进入城市就业的农村劳动力，随着城市就业制度等改革的深化会越来越少。虽然农村劳动力廉价，但考虑到失业对社会稳定产生的影响，政府90年代也不会完全容忍国有企业自由雇佣农村劳动力。90年代农村劳动力进入城市就业，将主要通过劳动力的自由流动来实现。城市对这种劳动力的需求在一定时期基本上是一个常数。目前，进入城市的农村劳动力基本上已趋饱和。根据世界银行的估计，按1985—1990年间城市就业的年增长率，90年代城市可以提供4800万工作机会。这样的劳动力需求增长速度，对农村劳动力的安置来讲，起不了太大的作用。根据80年代的经验，90年代城市每年平均再吸纳200万农村劳动力就业已相当乐观。
根据上述分析，比较乐观的估计是，90年代城市非农产业的发展每年可为农村劳动力提供约1000万个就业机会。这说明，农业劳动力过剩问题，在下个世纪仍是我国所面对的一个严峻问题。
（四）本世纪末农业劳动力转移的前景展望
农业劳动力转移过程，直接表现为农业劳动力占社会总劳动力份额不断下降的过程，这一过程的快慢，又直接受初始年份的农业劳动力比重、非农就业增长速度以及社会总劳动力的增长速度的影响。
本世纪末我国总劳动力的增长速度，主要取决于劳动力适龄人口的增长速度和劳动人口就业率的变动。从现在到本世纪末劳动适龄人口的增长速度基本上已是一个确定的值，它取决于人口年龄构成和分年龄组的死亡率，而劳动人口的就业率水平，估计本世纪末随着教育的发展会略有下降，大约在85—90%之间。根据上述条件，估计到本世纪末总劳动力的年增长率保持在2%左右。
未来我国非农业就业的增长速度，从根本上讲取决于整个国民经济的增长速度。1979—1991年期间，我国国民生产总值平均每年增长8.7%，非农业劳动力的年均增长率为5.5%，就业弹性值为0.63。90年代我国国民经济将进入一个新的高速增长期，实现国民生产总值年均增长8—10%的可能性是比较大的。同时，考虑到90年代我国国民经济将处于一个产业技术水平不断提高的时期，非农产业就业弹性的提高将是比较困难的，如果能稳定在0.6左右就相当不错了。这样，非农业就业的年增长率估计能达到4.8—6%。
我们分析了在总劳动力的年均增长率为2%，非农就业的年增长率分别为4%、5%、6%的情况下，90年代我国就业结构演变情况，计算结果表明，在第一种方案下，到2000年我国农业劳动力份额将下降到52.1%，农业劳动力的绝对量一直呈增长趋势；在第二种方案下，2000年农业劳动力份额将下降到47.8%，农业劳动力的绝对量从90年代初就开始减少；在第三种方案下，2000年农业劳动力份额将下降到43.1%，从90年代初开始，农业劳动力的绝对量就明显减少。
由此可见，加速我国农业劳动力转移进程的关键在于提高非农就业的增长速度。如果我国人口增长不发生失控，下个世纪最初20年社会劳动力年增长率保持在1%以下，非农就业年增长率保持在4%，则在2020年，我国社会总劳动力将达到8.51亿人，非农就业人数将达到7.32亿人，农业就业人数下降到1.19亿人，农业劳动力份额将下降到14%。届时，我国将基本上完成了农业劳动力转移的历史进程，真正进入现代化国家的行列。可见，农业劳动力转移在我国将是一个跨世纪的历史难题。
二、农村剩余劳动力转移的途径及对策
（一）乡镇企业：农村剩余劳动力转移的主要载体
把发展乡镇企业继续作为农村剩余劳动力转移的主渠道，并不意味着完全继续沿袭80年代“离土不离乡，进厂不进城”的就地转移模式。这种模式的直接后果，是造成了乡镇企业布局的高度分散和城镇化进程的严重滞后。工业化进程中城镇化的同步发展，对于创造更多的就业机会是至关重要的。城市本身的集聚效益就有利于创造更多的就业机会。更为重要的是，工业在城镇的集中，不仅有利于节省企业的基础设施方面的投资，更有利于促进第三产业的发展。第三产业是工业集中和城市化发展的产物。一般而言，在工业化起步较晚的国家，第三产业相对于第二产业就业增长的弹性值都大于1，即第二产业就业每增加一人，第三产业往往以更快的速度增长。根据发达国家的经验，每增加一名第二产业人员，相应地可增加2—3名第三产业人员。我国城镇化进程的严重滞后，造成了第三产业发展的严重滞后，限制了乡镇企业吸收劳动力能力的更好发挥。
基于上述分析，我们认为，引导乡镇企业发展与小城镇建设相结合，促进第三产业的发展，应是今后解决农村剩余劳动力就业问题的根本出路。
当然，提倡乡镇企业发展与小城镇相结合，并不是把现有的乡镇企业大都集中到小城镇中去，或新办乡镇企业都办在小城镇上。鼓励乡镇企业向小城镇集中，也并不意味着可以选择“遍地开花建小城镇，就近消化劳动力”的非农业化和城镇化道路。小城镇遍地开花，分散力量普遍发展，规模过小，形不成相应的城市功能，不利于提高投资效益，也不利于保护土地和环境资源。小城镇建设不能只考虑解决眼前问题，一定要考虑长远的需要，否则将为此付出沉重的代价。
今后应在统一规划下以现有的县城为骨干，同时选择部分条件好的建制镇重点加以发展。具体地讲，应重点发展现有的3万人，特别是5万人以上的建制镇（包括县城镇）。根据1990年人口普查资料，我国3—5万人镇共有3003个，5—10万人的镇共有1396个，10万人以上的镇共有87个。一般来讲，这些镇大都具有较好的基础设施和较好的发展条件，如果集中资金重点加以发展，在吸纳农村剩余劳动力方面是有巨大潜力较好的发展条件，如果集中资金重点加以发展，在吸纳农村剩余劳动力方面是有巨大潜力的。如果到本世纪末现有3—5万人的镇，人口规模平均扩大2万，5—10万人的镇平均扩大3万，10万人以上的镇平均扩大4万人，则现有3万人以上的镇，可吸纳1亿多农村人口。
到本世纪末能否实现平均每年吸纳1000万农村剩余劳动力的目标，关键取决于乡镇企业能否继续保持较高的吸纳劳动力的能力。我们认为，乡镇企业每年吸纳的农村剩余劳动力，应力争达到700万人以上，从现在起到本世纪末，乡镇企业就业的年均增长率应力争达到6%以上。为了确保这一目标的实现，现提出以下政策要点。
1.乡镇企业必须保持较好的增长速度。假设乡镇企业产出的就业弹性值在0.30—0.40之间，为了实现年均增长6%的增长速度，乡镇企业到本世纪末年均产出增长速度应该达到15—20%。
2.引导农村工业走劳动密集与技术密集相结合的路子。要实现这一目标，关键在于从我国劳动力资源丰裕而资本不足这一情况出发，选择适宜的技术路线，形成合理产品结构和行业结构。适应国内和国际市场竞争的要求，发达地区乡镇企业，要加快产品上档次，质量上水平，企业上规模，加快技术更新步伐。在这一过程中，应把一部分劳动密集型产品向中西部地区扩散。广大欠发达的地区，应选择劳动密集型行业作为起步行业，尤其要注重发展农业副产品加工工业。国家在今后的产业布局调整中，应考虑将劳动密集型产业，尤其是农业副产品加工及部分城市工业的配套企业，适当向农村扩散，并采取一定的优惠政策，对农村劳动密集型企业加以扶持。
3.加速发展农村第三产业。现代工业发展的一个明显特征是，技术进步加快，资本有机构成提高，从劳动密集型向资本和技术密集型转化。在这一过程中，劳动替代资本的程度越来越小是难免的。今后，除了充分发挥农村工业部门吸纳劳力的作用外，还必须大力发展农村第三产业，进一步拓宽农民就业的门路。目前交通运输业和商业饮食业的就业人数，仅占乡镇企业就业人数的1／4左右，农村第三产业发展严重不足。应力争使第三产业增加的就业人数比例，占到乡镇企业新增就业人数一半以上，使第三产业就业人数占乡镇企业就业人数比例本世纪末达到35%左右。发展农村第三产业，是一抓农村市场体系建设，重点建设好农产品批发市场，积极开拓农村资金、劳力等生产要素市场；二是要把交通、通讯、保险、金融、公用事业、信息服务、技术服务等行业作为发展重点；三是要把农业服务产业化，作为农村第三产业发展的重要内容；四是要开发农村房地产、旅游等新兴产业。
4.采取各种手段，鼓励乡镇企业连片集中发展，建立大批乡镇工业小区，引导技术要求较高的乡镇企业向小城镇集聚。小城镇建设需要大量资金，主要依靠国家是不现实的，应主要通过自筹资金来解决，广开资金筹集渠道。小城镇基础设施建设的资金，应本着共同享用，共同负担的原则来筹集。应鼓励农民自带资金进城办企业，发挥农民自己建城的积极性。此外，应搞活小城镇房地产市场，以地聚财，把出让土地使用权获得的收入和小城镇房地产开发的利润，作为小城镇建设的重要资金来源。
应积极探索按照全新体制，建设新型城镇的路子。小城镇户籍制度改革的原则，应是放宽农民迁入小城镇居住的限制，凡在小城镇有稳定的职业和收入，并有固定住所的农民，都可申请常住户，进行小城镇户籍制度改革的条件已经成熟，应尽快全面实施这一改革。同时，应探索按“产权主体多元化，就业市场化，基本生活品供应商品化，福利保障社会化”以及“小政府，大社会”的新型体制，建立新型城镇，一开始就避免传统城镇的体制弊病。
（二）跨地区流动：农村剩余劳动力转移的重要途径
近年来农村劳动力大量流入城市，虽然引发了一些问题但不能因此而普遍严格限制农村劳动力向城市的流动。除了像少数特大城市对农村劳动力的流入采取一定限制措施外，大多数城市应向农民打开城门，鼓励农民企业家进城投资办厂，吸引部分农村劳动力进城就业。近年来，在沿海一些大、中城市，随着体制改革的深化和经济的迅速发展，不仅城市就业问题已迎刃而解，而且还吸引了大批外来劳动力。这说明，现有大、中城市在解除了旧体制的束缚之后，经济若能蓬勃发展，其吸纳农村劳动力的能力依然是不可忽视的。允许一部分农民进入大、中城市就业，并努力使一部分具备条件的农民，由常年性外出劳工，转变为稳定性移民，应当成为今后解决我国农村剩余劳动力出路的一条重要途径。
我们认为，实现农村劳动力跨地区有序流动的基本政策取向是：坚持市场配置劳动力资源的方向。在市场调节供求，农民自主就业的前提下，健全就业服务体系，加强政府宏观调控，逐步形成统一开放、公平竞争的劳动力市场。
首先要尊重农民自主就业的权力。近年来农村劳动力的大规模跨区域流动，主要表现农民自发外出就业，这实际上是一种市场化的就业方式。正是主要依靠这种就业方式，数千万农民解决了异地就业问题。今后，只有充分发挥市场机制在配置劳动力资源方面的基础作用，允许农民自主择业，才有利于最大限度地开拓就业门路和增加就业机会。
其次，要建立健全就业服务体系。具体政策要点是：（1）大力发展联接劳动力供求双方的职业介绍机构。（2）加快劳动力市场信息网络建设。（3）采取政府和民间等多种形式，开展农村劳动力的专业技能培训、文化培训和职业教育，增强农民的就业适应能力。（4）对劳力输出人员进行跟踪服务和管理，保护劳务输出人员的合法权益。
再次，加强和完善政府宏观调控。其政策要点是：（1）建立和完善劳动法规和劳动力市场管理制度，规范市场主体行为，使企业和劳动者双方的合法权益都得到保障。（2）各级政府要将农村劳动力就业指标，纳入国民经济年度计划及中长期社会经济发展计划，使农村劳动力就业成为政府经济管理部门工作重要的组成部分。（3）各级政府设立协调农村劳动力就业工作的领导小组和相应的工作机构，统筹协调方面的工作。（4）妥善作好劳动力跨区域流动高峰时的疏导工作。
最后，加快改革城乡分割、地区封闭的户籍制度。户籍制度改革的最终目标，是由现在城乡分割、地区封闭的户籍制度，过渡到统一、开放的户籍制度，改变现行的“农业人口”和“非农业人口”的划分办法，建立对人口实行开放式管理的户籍制度，即只要在一地有稳定的收入来源，居住达到一定期限，就有资格办理暂住户口或常住户口，并依法享受当地居民应享受的权力和应承担的义务。
为了稳妥起见，户籍制度改革可采取“先易后难，逐步放开，分类管理”的策略。首先，可以先放开县城、县级市、建制镇以及农村内部的户口限制，在流入地拥有固定住所和相对稳定就业的农民，可以申请当地户口。第二，逐步放开中、小城市的户口。长期在中、小城市从事二、三产业，有固定住所的农民，可申请办理常住户口，与城市居民享有同等的权利和义务。第三，对大城市、尤其是特大城市的户口，今后继续实行较严格的管理措施。但对于大城市长期就业和居住的农民的户口和管理问题，也要抓紧制定相应的管理办法。
为了适应户籍制度改革的要求，当前迫切需要制定出一部新的户籍法规，以取代1958年颁布的“中华人民共和国户口管理条例”，使我国的户籍制度改革尽快适应市场经济发展的要求。
（三）农业：农村剩余劳动力的“蓄水池”
在我国，为了防止大量农村人口过渡涌入城市，诱发“城市病”，应该充分挖掘农业的就业潜力，使农业有效地充当起过剩劳动力的“蓄水池”。今后增加农业内部业容量的可能性仍然是存在的。开展宜农荒地及其它资源，改造中低产田，优化农业资源利用结构，进行大型农田基础设施的建设和完善，搞好大江、大河、大湖的治理等，这些方面具有不可低估的吸纳农业剩余劳动力的潜力。
农业剩余劳动力跨区域在农业内部的流动也是增加农业就业容量的重要途径。我国各省区经济发展水平差异极大，东部沿海发达地区农村非农产业发展已具有较高水平，人均收入水平也达到较高的程度，许多地方形成了：青壮劳力进工厂，老弱妇孺种棉粮”的局面。由于“人分口粮田，劳分责任田”，使得农户经营土地细碎。由于农业比较利益低，发达地区农村人均收入水平较高，农民种田积极性不高，陷入不愿多种田，又不愿放弃土地的状态。而中西部地区农村剩余劳动力向非农业产业转移速度远远跟不上劳动力增长的速度。东部地区突破地缘局限，完善土地制度，使土地同劳力、资金、技术等其它要素一样流转起来，公开招聘跨村、跨乡、跨市乃至跨省的客籍农民异地承包土地，这样就能使本地比较利益低的农业生产和异地农村剩余劳动力转移都产生新的生机和活力。
当然，扩大农业内部就业容量，不仅同增加资本供给有关，而且涉及采取什么样的投资形式；不仅同农业的技术变革有关，而且同技术政策、开发激励政策和制度的重新安排相联系。今后在投资政策上，要进一步加快政府扶持的力度，增加对农业综合开发的资金投入，实行科技、资金、物资和政策的综合配套。在税收政策上，对开发性农业一定时间内不征农业税和农林特产税，不安排定购任务，建立农业后备资源开发保险，实行开放式吸引资金主体的投资政策，并通过制定征收荒地占用税，促进占用者开发和出售。此外，还可以通过拍卖“四荒”使用权，调动起农民依靠自身投入，开发农业资源积极性。
①世界银行：《中国：90年代的扶贫战略》，第64页，中国财经出版社1993年版
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