公务员如何不服从上级违法命令——关于公务员法中相关条款的评析，本文主要内容关键词为：上级论文,公务员法论文,不服从论文,公务员论文,命令论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2004年12月25日，十届全国人大常委会第十三次会议，《中华人民共和国公务员法（草案）》正式进入立法程序。人事部部长张柏林就公务员法草案向会议作的说明中指出：“公务员‘不得对抗上级决定和命令’，否则，将被视为违反纪律的行为受到行政处分。”这一规定，在第一次审议中就引发了常委们激烈的争论，并受到有关专家和媒体的广泛关注。短短四个月之后，2005年4月21日，十届全国人大第十五次会议，全国人大法律委员会副主任委员胡光宝在公务员法草案审议报告中吸收了这些常委委员、地方和专家的意见，认为公务员服从上级的命令是公务员应当遵守的纪律，但草案的这一规定过于绝对，为了防止执行上级违法或者错误命令而对公共利益或者公民的合法权益造成重大的不可挽回的损失，公务员有权提出纠正意见；对于执行明显违法或者错误的决定或者命令，公务员本人应承担相应的责任，以增强公务员的责任感。4月27日，十届全国人大第十五次会议顺利通过《中华人民共和国公务员法》。该法在第九章第五十三条第四款规定，公务员必须遵守纪律，不得“拒绝执行上级依法作出的决定和命令”。但在第五十四条又补充规定：“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任，但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。”
从“绝对服从”到“相对服从”，蕴涵着理念的变迁
从“绝对服从”到“相对服从”，变的似乎只是条文，纸面后却蕴涵着理念的变迁。公务员法打破了以往三审通过的立法惯例，两审即通过并公布，更是让纸面上的理念成为了现实：首先，强化了公务员的责任感，这有利于培养公务员最终对法律负责的现代意识，从而使每个公务员都能成为维护法律尊严的强大动力源。如果每一个公务员都能顶住压力对法律负责，这无疑是建设法治政府的巨大推动力。其次，这种新的行政理念，将有助于优化中国的政治生态，这无疑是对社会主义政治文明建设的贡献。强调公务员要把执行上级的决定命令和承担法律责任统一起来，这客观上弱化了权力的绝对性，强化了权力的相对性，减少了下级对上级权力的依附和盲目服从、绝对服从，增加了上下级公务员之间在法律意义上的平等关系——服从是在法律意义上的服从，不服从也是在法律意义上的不服从——这种理念的确立，不但能从根本上淡化行政机关的等级观念，也将使行政系统更加开放，更加富有灵活性、适应性和创造力，能最大限度地激活公务员对社会实质正义的关怀和追求，也能最大限度地抑制官僚习气和特权意识的生长。
在中国的传统政治文化中，“抗旨不遵”这类反抗上级命令的行为历来就被视为“大逆不道”，不管“圣旨”是对是错，作为“臣子”的都要绝对遵守执行，否则，就是“欺君罔上”。“圣旨”错了，“板子”一般都打在执行者的屁股上，而下“圣旨”的人却毫无责任，由此带入了一种“不干事没有错，干了事的却有错”的奇怪逻辑。这种带有鲜明的“官本位”色彩的政治文化往往导致公职人员的人身依附与权力崇拜，唯上是从，马首是瞻，以独立政治人格的削弱或丧失为代价，寻求体制内的职位升迁，漠视民情成为常态，相互推诿扯皮和人浮于事也由此产生。而在一个走向现代化的国度里，如果国家公职人员普遍没有养成对宪法法律负责的精神，普遍没有养成对良知负责的勇气，而只对眼前的权力或权威抱“绝对服从”的态度，民主法治的和谐社会只会是一个遥不可及的梦想。从这个意义上讲，公务员法广泛吸收社情民意，摒弃了公务员不得“对抗上级决定和命令”的条文，将公务员从官本位的枷锁中解放出来，从本质上摒弃了下级无条件“绝对服从”上级的传统理念，勇气可嘉，意义重大。
当政策和法律打架时，公务员何去何从
长期以来，公务员对上级的违法命令是否必须服从，存在一个两难的困境：一方面，公务员制度是一个等级分明的层级结构，下级服从上级是这一制度的基本组织原则。但另一方面，公务员又应当是法律的忠实执行者，在法治原则下，严格遵守法律是公务员的职责，这一职责又不允许公务员服从上级明显违法的命令。公务员面对上级的违法命令，究竟是唯上级是从还是服从于法治的精神，何去何从，殊难决断。
2002年曾引起轩然大波的“王凯锋案”，凸显出的正是这样的悖论。福建省长乐市财政局局长王凯锋根据福州市委（1999）9号文件和福州市政府《关于研究协调第三批产业扶持资金安排有关问题》的专题会议纪要，先后与27家企业签订周转金借款合同，并由企业所在地的乡镇财政所提供担保（财政所由财政局领导，实际是财政局的派出机构）。这27家企业倒闭后，财政周转金尚有745.8万元未能收回。长乐市人民法院认为，《担保法》第八条规定：“国家机关不得作为保证人……”而王凯锋身为财政局局长，应当对财政周转金的发放、回收等工作负有领导责任。最终以玩忽职守罪判处该市财政局局长王凯锋有期徒刑5年6个月。福州市委、市政府制定的文件违反《担保法》在先，王凯锋认真执行文件精神在后，政策和法律打架，执行政策的人却成了“替罪羊”。“王凯锋案”尽管只是个个案，但是在从计划经济向市场经济，从“人治”向“法治”，从“全能政府”向“有限政府”艰难的社会转型过程中，这一悖论并不鲜见，在一定程度上还具有普遍性和必然性。
早在改革开放之初的1980年，邓小平同志就在《党和国家领导制度的改革》中指出：“不少地方和单位都有家长式的人物，他们的权力不受限制，别人都要唯命是从，甚至形成对他们的人身依附关系……上级对下级不能颐指气使，尤其不能让下级办违反党纪国法的事情；下级也不应当对上级阿谀奉承，无原则地服从，‘尽忠’。不应当把上下级之间的关系搞成毛泽东同志多次批评过的猫鼠关系，搞成旧社会那种君臣父子关系或帮派关系。”
公务员应当如何对上级的命令说“不”
为什么说公务员对上级的命令不能无条件服从呢？首先，在现代社会，公务员担任职务是为了服务于非个人的客观目的，即公共利益，而非服务或者“孝敬”某一个人，因而公务员体制中下级与上级的关系，不是专制体制中奴才与主子、孝敬与被孝敬、效忠与被效忠的人身依附关系。其次，公务员执行职务完全受规则的约束，即他的职责通常是由法律、法规或者说是社会的公共意志予以规定的，而不是上级的人格因素所能随意决定的。再次，整个公务员体制都是理性的，即由法律予以控制和规范的，在这个体制中，任何官员只有依据法律规定的权限，才有权下达具体的命令。最后，公务员对上级的服从是职务而非身分的服从。既然公务员担任职务的目的只能是服务于公共利益，而不是去服务和服从于他的上级，那么，对于上级背离公共利益的违法命令他当然就有不予服从的权利。既然公务员只能在法律规定的范围内行使职权，而不是可以任由他的上级随意指使，那么，他也没有权利执行上级的违法命令，相反他有义务去不服从这一违法命令。
但是，公务员对上级命令的不服从必须有一个限度，因为如果任何下级都可以随意行使不服从上级的权利，对上级的命令动辄以有违反法律的嫌疑而拒绝服从，那么行政首长的权威和法律的权威也必将受到破坏，最终导致行政成本的加大和行政效率的低下。因此，公务员对上级命令的不服从并不是绝对的，而是相对的，并且应当限定在一定的范围之内：即直接违背上位法明确规定的上级命令、必然导致刑事犯罪的上级命令、不符合法定身份的上级发出的命令、不符合法定形式的上级命令、超越法律规定权限的上级命令。
对上级命令或决定是否存在错误，是公务员自身审查判断的过程，对公务员的素质也提出了更高的要求；但是公务员又应当如何对上级命令说“不”呢？一般情形下，公务员应当也必须严格地、坚决地贯彻和执行上级的决定和命令。但如果公务员认为上级的决定或者命令有错误的，公务员有权向上级提出意见；如果上级不采纳其意见，公务员仍应执行，事后如有权机关认定该决定或者命令确系错误时，负责执行的公务员不承担责任。对于明显违法的决定或者命令，如刑讯逼供、做假账、走私等，执行该决定或者命令会对公共利益或者公民的合法权益造成重大的或者不可挽回的损失，公务员有权拒绝执行，并且不承担不服从的责任。相反，如果公务员对于明显违法的决定或者命令仍予执行，无论其是否提出过改正的意见，均应承担相应的责任。
基于以上分析，公务员法对“公务员的不服从”作出了这样的处理：首先，公务员法强调公务员之服从是在上级作出的决定或者命令合法的情况下应当履行的义务。公务员法第十二条规定，公务员有“服从和执行上级依法作出的决定和命令”的义务。第五十三条将原草案中公务员不得“对抗上级决定和命令”的规定，修改为：公务员不得“拒绝执行上级依法作出的决定和命令”。第二，公务员法增加了有关公务员如何对待错误及明显违法的决定或者命令的规定，第五十四条对这一点表述得十分明确。
既然立法赋予了公务员相对不服从的权利，同时还必须相应地保障不服从上级违法命令的公务员不会受到来自上级的不利对待，防止“秋后算账”：公务员法第十三条规定公务员享有“非经法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分”的权利；同时公务员法也规定，公务员对涉及本人的有关人事处理事项不服的，还有提出申诉和控告的权利。当公务员因为维护法律而对领导的违法命令或决定说“不”时，如果领导对其“秋后算账”，公务员完全可以通过申诉和控告等法律途径来维护自己的合法权益。立法对公务员的不服从予以事后保障，有利于公务员免除后顾之忧，有理有据地行使“不服从”的权利。
公务员法注定会因其直面传统和弊端的勇气和勇于革新、善于创新而被载入中国立法史册，不仅明确了“公务员不服从”的法理基础，而且对不服从的范围、方式和法律责任作出了开创性的规定，尤为关键的还在于从立法技术上给不服从的公务员提供了法律上的保障和救济。
我们期待着公务员法正式实施之后，“官本位”的色彩渐渐淡化，“法本位”的理念深入人心，广大公务员在行使职权、履行职责的过程中真正做到“情为民所系，利为民所谋，权为民所用”。
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