中职助学政策:职业教育发展的助动力——2007年职教热门话题评析之二，本文主要内容关键词为：职教论文,之二论文,热门话题论文,职业教育论文,中职论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、从助学政策看教育公平的推进
2007年5月，《国务院关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》正式颁布，中职学生首次被纳入资助体系。2007年6月，教育部、财政部联合印发《中等职业学校国家助学金管理暂行办法》、《中等职业学校学生实习管理办法》两个配套文件，并从去年秋季开始正式实施。也就是说，2007年是“新助学政策”出台和实施的第一年，此举意义深远而重大。
破解教育公平的世纪难题。社会公平是社会主义和谐社会的重要特征，教育公平是社会公平的重要标志。平等接受教育的权利和机会、解决困难群体的就学和就业问题，是人民群众最关心的问题。新中国成立以来，党和政府一直在“穷国办大教育”的现实国情中，重视优先发展教育，把努力促进教育公平作为基本教育政策取向。“新助学政策”的出台和实施，正是坚持科学发展观、体现以人为本、构建和谐社会、促进教育公平的重大举措，对实施科教兴国战略、推进人力资源建设、为创新型国家提供人才支持，具有重大而深远的意义。如果说2006年“义务教育阶段实施免费教育”是体现社会和教育公平的重大标志性事件，那么2007年“新助学政策”的出台则是深得民心的政府行为。
探求“面向人人”的教育之路。体现教育公平就是要消除教育不均衡，解决受教育机会不平等，更重要的是关注困难群体，改变“想上又上不起学”的问题。农村义务教育实行免费，解决了让每一个农村孩子都能完成九年义务教育的问题。资助中等职业学校家庭经济困难学生，不仅为每一个适龄或非学龄段的贫困学生铺设了接受职业教育之路，而且还为求学者提供了谋生之路，使“教育一人，就业一人，脱贫一户”成为可能，有利于加快推进社会主义新农村建设。
推进公共服务的政府行为。实现社会公平就必须履行公共财政，推进政府基本公共服务的均等化。非义务教育阶段政府不可能全包下来，但保障困难群体的受教育机会，也是政府公共财政有限责任中应该承担的。中等职业教育国家助学政策是职业教育真正“面向人人”的最重要的制度保障，是推进公共财政制度改革和职业教育投资制度改革的重要体现。
拉动职教发展的有效手段。一方面国家经济振兴需要大量技能型人才，另一方面老百姓不愿选择职业教育或上不起职业学校，诸多原因使职业教育规模发展成为一大难题。2005年和2006年，中央两次提出中职学校扩招100万人的目标，2007年在2006年招生748万人的基础上，继续扩招50万人，据测基本突破招生800万人的规模。招生数量的迅速扩张，与中职的国家助学政策有直接关系，绿色通道开到每一个想到职业学校学习的人的脚下。这项政策不仅是“温暖民心工程”，而且是“拉动职教工程”。
二、从助学数字看政府支持的力度
2007年是“新资助政策”实施的第一年，党和国家是助学的最大主角。政府郑重承诺：要履行公共财政的重要责任，把助学金及时、足额、公平的发到学生手中。这是新中国成立以来资助面最大、资助力度最强、资助人数最多的国家助学政策，下面一系列数字充分说明了这一点。
154亿元与82亿元，500亿元与164亿元——从2007年秋季开始，中央财政支出由上半年的18亿元，增加到下半年的95亿元，加上地方财政投入，达到154亿元，其中有82亿元用于中等职业教育国家助学金；随着新助学体系的全部落实到位，从2008年起，国家每年用于助学的财政投入、助学贷款和学校安排的助学经费将达到500亿元，其中用于中等职业教育国家助学金的财政投入不低于164亿元。与过去一年8亿元相比，财政投入增加幅度超过了20倍，可见资助力度之大。
1.5万所中职学校和1600万学生，90%-100%的覆盖面——2007年下半年，全国约有1.5万所中等职业学校（含中专、职高、技校、成人中专等），约1600万学生受到资助，受惠面从过去的5%增加到90%，10个学生中就有9个受资助，覆盖面增幅近20倍。一些省、市、区的资助覆盖率达到100%，如上海、天津、重庆、浙江以及呼和浩特市等，有一个学生就有一份补助，可见资助面之广、受惠人数之多。
每年资助1500元，连续2年——国家助学金资助所有全日制在校农村学生和城市家庭经济困难学生。资助标准是每生每年1500元（过去每年资助1000元），国家资助2年，第三年通过工学结合、顶岗实习取得部分报酬用于助学。从每年1000元增加到1500元，可见职校学子的受益程度之高。
大力宣传，5次专题会落实——教育部、财政部共同组织新闻媒体开展宣传，召开新闻发布会、记者见面会，开设教育网络咨询专栏、印发《中等职业学校国家助学政策解答》等。教育部、财政部先后召开5次中职资助专题会议，分片或集中贯彻落实助学政策；财政部和教育部联合督查组还多次到地方调查资助落实情况，可见政府的高度重视和真抓实干。
到2007年12月12日，全国已有13个省的国家助学金足额到位，22个省正在落实，政府将追加预算缺口。截至2007年12月25日，各地中等职业教育国家助学金已经按月足额发放到受助学生手中。对经费有困难的部分地区，教育部、财政部将于近期追加一定的经费预算，以弥补预算经费缺口。这充分表明了党和政府大力发展职业教育的坚定决心，体现了“资助对象不改变、资助范围不缩小、资助标准不降低”的扶持力度。
三、从助学措施看发展职业教育的导向
“新助学政策”是职业教育发展的强大助动力，是30年来在推动职教发展上力度最大、效果最显著的举措。利用经济和政策杠杆，既通过基础能力建设改善学校教育供给条件，又通过职教助学政策刺激和控动受教育者的需求；既扩大了职教规模，又改善了教育结构；既增加了中央投入，又调动了地方投入，还注重了多渠道助学；既促进了城乡统筹发展，又加快了东、西部合作办学，中等职业教育国家助学政策可谓一举夺得。
投资选择导向人的需求。长期以来，在职业教育政策的价值取向上，对于“国家利益和人民利益”、“工具主义和人本主义”、“教育供给和教育需求”、“人才市场和求学市场”等关系问题，一直难以找到制衡点，因为它们相互之间的利益诉求是不太对称的。前两个矛盾关系影响到要不要发展职业教育的问题。从国家走新型工业化道路、加强人力资源建设需要大量的技能型人才和高素质劳动者的角度看，显然要大力发展职业教育，这与中国传统观念的“重学轻术”和社会现实的“趋普弃职”倾向又是不统一的。在这种情况下，更需要通过公共政策引导社会观念的转变。中职助学政策让全社会看到了中央对职业教育的高度重视和有力扶持，提高了职业教育的吸引力。后两个矛盾关系指向投资结构。目前一些职业学校的办学条件依然不足，刺激教育消费者的求学热情，把钱直接资助给受教育者，这是投资政策的一大变化，其意义在于更加体现以人为本，更加指向人的需求，更加体现扩大内需，有利于从根本上解决职业学校招生难的问题。
教育结构导向职业教育。高中阶段教育包括普通教育和职业教育两部分，职教和普教的结构比例问题影响到高中阶段的教育结构是否科学合理。目前，全国普高在校生2400万人，中职在校生2000万人，2007年职校招生突破800万人，与“大体相当”的结构目标比较接近，比前两年明显的“普高职低”走向和“普多职少”状况有了较大好转。这种比例的优化和结构的改善，与中职助学政策的实施密切相关，首次在中等职业学校大面积、大幅度地推行家庭经济困难学生资助政策，有利于推进高中阶段教育的普及，扶持中等职业教育的发展，不仅扩大了职校的生源数量，也改善了生源质量，一些学习成绩优秀、综合素质较好、家庭却比较贫困的学生，首先选择资金扶持力度大的职业学校。中职助学政策给高中阶段教育的普及，特别是引导中等职业教育健康持续发展，带来了前所未有的良好机遇。
资助重点导向弱势群体。一是扶持范围指向广大农村地区。城乡教育发展不均衡是客观存在而又必须不断改善的长期任务。农村是职业教育发展的主要空间，也是中职助学的主要范围。二是资助在校农村学生和城市家庭经济困难学生。职业教育是实现教育公平的重要形式，“新助学政策”不仅资助了在学阶段的贫困学生，而且让一些失学者甚至已外出打工的青年也有机会重返学校，既帮助他们“圆了读书之梦”，又帮助他们掌握技能，“有了生存和就业机会”，这是给广大农村和贫困人群最大的实惠。
助学途径实行一主多辅。中职助学体系的特征是：以国家助学金为主，以公共财政为主体，中央和地方共同分担，社会各界积极参与，多种资助方式并举。一是国家财政是资助的主渠道。二是地方财政也要分担，东部、中部和西部根据财政能力和生源地情况，在比例分配上有所不同，如西部地区不分生源，中央与地方分担比例是8:2；中部地区西部生源的配比是8:2，其他地区生源为6:4；东部地区则视生源状况按8:2或6:4配比，还有可能分省确定比例。三是采取工学结合、顶岗实习的方法，让学生带薪实习，作为对学生的一种补贴，这一点充分体现了职业教育“校企合作”的开放性和实践性特征。四是实行校内奖学金办法，按规定学校应拿出不低于事业费的5%，作为学生的奖学金，减免学费也是一种资助政策。五是鼓励地方政府、行业企业和社会团体，设立中职助学金和奖学金。六是金融机构向中职学生贷款。七是实行职业学校学费减免制度。八是携手基金会，学生帮学生，受资助的学生拿出一定的资金再帮助其他的学生。总之，从国家助学金，到带薪顶岗实习，再到未来的免费教育，采取助、补、奖、贷、减等多种方式进行资助，职教助学制度的创新会越来越深入，职教助学制度也会越来越完善。
实施办法采取三级落实。“中职家庭经济困难学生资助政策体系”的建立，从制度设计和政策安排上，从工作机制、网络及队伍上，都给这项工作以有效保障，体现了管理的系统性和完整性。按照有关部门负责人的说法，资助工作从横向上涉及多个部门，教育、财政、工商、税务、民政，各方面齐抓共管；纵向上有三个环节，国家（教育部、财政部为主）、省（市、区）、学校，三级管理、三级落实。包括资助对象的发动－申请－评审－审批－发放等五个程序，国家和省（市、区）的主要责任是筹集资金和制定相关政策，学校是主要实施者，申报名额、落实名单和发放助学金到人都是学校行为。三个环节相互制约和配合，有一个环节不到位或出现问题，都会影响实施结果。
四、从助学实践看需要反思的问题
反思1：好事是否能办好？中职学校实施国家助学政策是利国惠民的好事情，有好政策还要贯彻落实得好，才算是把好事办好。首次实施中等职业教育资助制度，媒体报道喜多忧少，但还是有些不到位、不妥当，甚至不阳光、不和谐的现象。比如：对这件事宣传得够不够，是不是家喻户晓、深入人心？各地工作机制是否健全，是否根据上级要求和本地实际制定出配套文件和实施办法？各地是否按要求安排资金，资金是否足额、是否及时发放到位、是否专款专用？各地（校）是否有虚假申报、瞒报受助学生人数、抵扣资助金作为学费的现象？有没有一边补助、一边违规收费的情况？有没有地方不兑现、学校垫付或拖欠现象？在实施过程中，有没有不按程序办事或违规操作的情形呢？本着“有则改之，无则加勉”的态度，还是要力求把好事办好。
反思2：哪些方面受到挑战？一是诚信受到挑战。该给的资金不到位、不足额、不及时、被截留、被挪用，使政府的诚信受到影响；对资助名额虚报、瞒报，对资助名单不公示、不透明，把助学金充抵学费、拖欠或少额支付，使学校的诚信受到置疑；不符合实际，见利忘义、隐瞒事实，使家庭和学生的诚信大打折扣。二是脸面受到挑战。国家助学金惠及到农村、县镇、城市三类人群，有些学生特别是城市青年，家里明明比较困难，符合资助条件，但却羞于脸面，怕同学看不起，所以不愿意申报。三是情商受到挑战。得到关怀、受到资助，本应心存感激，但一些受助者却不以为然，少有感恩情怀，这不能不说是很大的遗憾。可见，将资助与感恩教育结合起来，在职业学校很有必要。四是学习动力受到挑战。资助上学、免费读书本来是“励志工程”，但却让一部分学生失去学习动力，更缺少志向，原来是自己花钱“我要学”，现在变成别人花钱“要我学”，职业学校一些“资助生”和“免费生”的学习心态有待调整。
反思3：有质疑的声音吗？对于同一件事情，不同的人站在不同的角度都可能有截然不同的看法，这或许就是仁者见仁、智者见智吧。以下只是笔者听到的某些质疑。
某行政人员说：每年160亿元能保证吗？2007年年底还有一些地方没有落实到位，此资助额对财政的压力可不小啊！“新助学政策”是好政策，上下欢喜，但全国各地、东西南北的财政状况不均衡，有些地方拿钱不算什么，有些地方没钱配套，拖欠怎么办？拆东墙补西墙，缺口谁给补、怎么补？问题分析：政策是否需要分类分层指导？
某公办学校说：在财力有限的情况下，支持职教的经费总数就那么多，投给了学生，给学校的投入或专项经费必然减少，学校发展的保障条件有可能减弱。生源扩大了，基础设施跟不上，岂不影响质量和效益？民办学校也有疑问：尽管政策上规定公办学校和民办学校一视同仁，但要求民办学校要“从学校事业费收入中足额提取一定比例用于助学”，让主要靠学费收入办学的民办学校感到招架不住。问题分析：有限的资金投给学校还是投给个人更为有效？对民办学校的学生资助与收费水平是否挂钩？
某企业说：把中职学生第三年的工学结合、半工半读、带薪顶岗实习纳入新助学体系，从理论上讲没有问题，但在实际运作中有困难，有多少企业能保证那么多学生有机会顶岗实习，而且“有合理报酬”？问题分析：如果企业无力或不想支持配合这项政策，是否有有效的制约机制？
观点 从助学制度引发若干理性思考
中等职业教育助学政策是30多年来的重大制度突破，是在职业教育发展的重要阶段和关键时期的实质性推动力。由此产生了以下思考。
思考1——政府应承担起“资助甚至免费”中等职业教育的责任。经济和社会发展的重大转型、企业竞争力的提高、人力资源开发与能力建设、社会观念的更新等，亟需并有利于职业教育又好又快地发展。职业教育在现有基础上要实现量的扩张和质的跨越，关键是要真正发挥政府的主导作用，主动承担起发展“资助或免费”职业教育的责任。
“给钱不如给本事”。实践证明，职业教育是一种惠及面最广、促进就业、强技富民的实用性教育，它更直接、更明显地影响到国民素质和从业人员水平。义务教育阶段后的职业教育在目前甚至在相当一段时期内，特别是在广大农村地区，都将是发展的主体和战略重点。政府在大幅度增加对家庭经济困难学生资助力度的情况下，还可以考虑实施免费职业教育，让初中毕业后的每一位公民都享有接受“补贴性”或“全免性”职业教育的权利和机会。我国一些发达的省、市或地区提出或尝试职业学校免费，比如，重庆市永川区曾宣布在全国率先推行义务职业教育。“免费”和“义务”这两个概念有所不同，“义务”有“政府责任和公民强迫”的双重要求，而“免费”更多地强调的是政府责任。
思考2——资助政策应成为“弱势群体和职业教育”的双重福音。“新助学政策”是“弱势群体和职业教育”的阳光雨露。 因此，各方面“要带着感情做好资助落实工作”。
首先，对资助对象来说，助学工程是“民心工程”；对实施者来说，资助工程也是“良心工程”，“资助一人，脱贫一户；补贴一人，温暖一片”。一要宣传好，二要组织好，三要落实好，四要监督好，五要坚持好，把好事办好。其次，资助政策是职业教育突破性发展的战略转机，必须抢抓发展机遇。一要借势转变传统观念，提高职业教育的社会认同度；二要借力吸引和扩大生源，努力实现中职800万人—850万人的招生规模；三要借政策协调各方关系。教育经费非中央财政所能包揽，地方政府和社会力量也有不可推卸的责任；四要靠制度促量变到质变，不仅推动职教的外延发展，还要促进职教的内涵建设，改善教育结构、提高教育质量、提升教育效益、加快教育创新。
思考3——资助政策及其落实更要体现职业教育的价值和特色。职业教育是“面向人人”、面向全社会的教育。“新助学政策”对中等职业教育的资助特点是覆盖面广、人数多，今后应该从90%的覆盖面扩大到100%。
第一，职业教育首先具有公益性，政府加大投入鼓励职业教育是一种积极的政策引导，同时职业教育具有市场性，政府在承担主要责任的同时，还要采取多渠道资助职业教育的办法，比如，倡导校企合作、工学结合和半工半读、顶岗实习，调动企业参与职业教育的积极性。再如，提出“有条件的地区可以试行运用教育券发放国家助学金的办法”，既体现了公共服务、促进公平的政府职责，又反映了引入市场机制、追求效率的政策导向。第二，职业教育主要为地方服务，管理中等职业教育的责任主要在地方。所以，地方政府应该提高认识、克服困难，按要求把资金落实到位。第三，职业教育直面市场、直面学生，要求学校有足够的自主权，建议资助投入方式可以更灵活些，按学生比例投给学校，由学校根据实际和公平原则，再进行二次分配。
思考4——应有效吸收和借鉴发达国家和地区的先进经验，根据目前的国情，资助政策不宜“一刀切”。职业教育享受补贴和资助是世界各国的普遍福利，欧美一些发达国家已经实行中等职业教育免费制度，香港、澳门地区在近两三年也把“免费高中教育”提上了日程。
国外免费中职教育的项目主要有：免除学费、书本费、材料费、交通费、伙食费、服装费等；资助对象有面向所有人群和面向一部分弱势群体两种情况；资助办法除免费和补助外，也实行贷款和奖学金制；职教资金投向主要有投给学生和投向学校两种形式；投资主体也大多是联邦政府和州政府两级承担。这些做法给我们的启示是：我国各地之间差异较大，在制定职业教育资助政策以及其他方面的政策时，不宜整齐划一，应该分区分类指导、分步实施。比如，发达地区、欠发达地区、不发达地区的资助额度和措施可能会有所不同，同一地区不同地方也可能有所差异。但无论如何，投资首先要体现社会公平的原则，分配要体现向贫弱群体倾斜的规则。
思考5——应逐步提高中职资助政策效力，进一步完善助学制度。在《国务院关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》的框架下，还应完善配套的政策和制度。
建议：健全各级工作领导机构和组织实施机构；制定实施和落实“新助学政策”的具体办法；完善学生身份认证与信息发布制度、受助学生报告制度、资助政策监督检查制度以及学生流失报告制度等；完善资助信息管理网络系统，加强对资助工作和政策的科学研究等。