努力确保学校在地震中的安全——OECD的PEB项目相关研究及政策建议述评，本文主要内容关键词为：震中论文,述评论文,在地论文,努力论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
汶川大地震造成严重的人员死伤让人伤悲，特别是其中部分学校倒塌导致师生遇难更是让人痛心疾首。如何避免这种悲剧的再次发生，使学校在地震等自然灾害面前保持相对安全成为社会各界必须思考的重要问题。本文就经济合作与发展组织(OECD)的教育建筑项目（Programme on Educational Building，以下简称PEB）开展的相关研究做一引介，希望对深化相关问题的探讨起到抛砖引玉的作用。
一、OECD的PEB项目及学校抗震问题研究
在众多教育议题中，教育建筑是OECD教育部门关注的重要项目之一。[1]实施这一项目的主要目的在于通过为OECD成员国在教育设施的设计、建造、管理和评估方面提供协助，从而提高各国教育设施的运行效益，优化各国在教育设施上的投入。PEB项目实施已有30多年的历史，最初主要是为了应对20世纪70年代以来学龄人口高峰带来的学校建设方面的压力，但是随着时间的推移，该项目的重心也发生了转移，不仅关注教育设施的建筑质量，同时也关注教育设施如何更好地设计、运行和满足使用者的需要；不仅关注已知的需要，还强调要关注未来不确定的需要。目前，PEB项目共有14个OECD成员国参加，同时还有11个协助成员，它的主要工作领域有三个：设计创新以满足教育的需要；评估已有相关政策和实践；关注学校安全(School safety and security)。[2]
如何确保学校在地震中的安全是OECD的PEB项目中有关学校安全领域中最为关注的议题之一，而这与近年来发生的一系列事件有关。
OECD的相关研究发现，许多受到地震威胁的地区并没有把学校建设成为具有抗震性能的学校，在地震中倒塌并导致学生伤亡的实际上是一些比较“现代”的学校，但一些与它们临近的更老的建筑在地震中却没有倒塌。地震中学校倒塌的情况虽然不尽相同，但在绝大多数的案例中，主要原因却是建筑规范(building code)没有被严格执行。因此，OECD的相关专家呼吁，必须立即改变相关状况，否则情况会进一步恶化。[3]
二、《OECD有关确保学校在地震中安全的指南建议》简介
为了回应现实的客观需要，2004年2月9日～11日OECD的PEB项目联合国际地质灾难协会(GeoHazards International)在巴黎召开了一个特别的专家组会议，邀请相关的国际知名专家讨论学校面临的地震威胁以及可能的解决之道。会议结束后，专家组向OECD提出了相关建议并发布了《确保学校在地震中的安全》(Keeping Schools Safe in Earthquakes)报告。[4]
这次会议最重要的成果之一是专家们一致建议OECD，立即采取行动建立确保学校和教育体系在地震中安全的强制性标准，并就如何有效减少地震中学校的倒塌提出了一些指导方针。2005年7月21日，OECD理事会批准了《OECD有关确保学校在地震中安全的指南建议》(OECD Recommendation Concerning Guidelines on Earthquake Safety in Schools)（以下简称《建议》）。[5]这份《建议》促请成员国确立并推进学校地震安全项目(Programmes of School Seismic Safety)，同时还要求PEB项目理事会评估成员国根据该项建议所采取的行动，并且在该建议提出之日起三年后通过教育委员会向OECD理事会做出报告，同时也邀请非成员国的经济体考虑这份建议。目前，OECD正在进行相关总结，评估成员国对相关指导方针的执行情况。下面，重点介绍《建议》的主要内容。
（一）确立学校地震安全项目的基本原则
1.根据危险级别为学校在地震中的安全确立清楚和可量化的目标，这样才能得到受影响社区的居民和地方政府机构的支持与执行。同时应提供充足的资源和切实可行的时间表来完成这个目标。
2.界定地震的危害级别以便促使相关的国家、州或地方部门负责开发和实施相应的建筑规范和标准。至少应该确立自然危险地带，如果可能的话，应该根据相应的概率分析绘制地震危险地图。
3.确定对学校建筑抗震能力的期望值或目标。学校建筑的设计、建造或者翻修都应该做到能够在遭受一定级别的地动(ground shaking)或者间接的地震灾害诸如地面开裂、滑坡或海啸引发的洪水以及水坝决口时不会垮塌、部分垮塌或产生危及人的生命的其他问题。而且，有的政府也许会要求学校的抗震能力还要更强以便降低地震的危害，使学校建筑能够在地震后立即被作为庇护所或者应急中心。
4.确保新建学校的安全得到优先考虑。
5.要作为一项长期任务来抓，需要不懈的努力和巨大的投入，而不仅仅是一时之举。
6.应该对学校安全采取一种多重危机的防范策略，使应对地震危险的相关机制也能补充应对其他自然灾害的威胁。
7.如果需要，聘用顾问委员会以确保相关政策和技术决定的连续性，同时为实现学校地震安全的努力提供长期的、独立的支持和评估。
（二）有效的学校地震安全项目应具备的主要因素
1.政策因素 政策应该由有能力的部门制定同时应该提出清晰可量化的目标。满足这些目标的优先领域和战略也应该得到相应部门的确立。政策表述应当非常清楚并且能获得充分的支持和权威来实现其范围和目标，并且在既定的年限内能执行其计划。《建议》强调，政策必须认识到保护在校儿童安全的必要性，同时还应根据既定的工作目标、不同地区地动严重程度方面的相关知识、特定区域的具体灾害数量以及社区在教育、培训和认证其成员方面有效实现既定目标的能力，采用可持续性的标准来指导对新学校和已有学校基础设施的设计。
2.问责因素 负责执行地震安全项目的不同社会成员应该有一个明确的行动基础，并具有清晰的问责制度。要达到这些目标的项目应该做到：对参与学校地震安全项目的个人、机构和组织的角色和职责进行清晰的界定；制定一切计划、设计、规定和实施方案的过程都要透明；对参与学校建筑设计的专业人员的资质提出明确要求；对学校建筑的正确设计、建造和维护要进行独立的评估；对受影响的地区、学校系统的类型和建筑做出清晰的界定。
3.建筑标准和规则执行的因素 学校建筑标准和规则的主要目标应该是保护学校建筑使用者的生命。其他的目标还包括把对建筑物的损害降低到最小程度以便震后学校建筑可以被迅速利用。有效的学校建筑标准和执行因素应该确定：清楚的建筑性能目标；由具有丰富相关知识的专家对学校建筑标准和指南进行阶段性的评估和修改的程序，以便反映当前对地震工程学最佳实践的理解；学校建筑标准和建设规定的实施程序；确保所实施的活动不受明显或潜在的压力影响的机制。
4.培训和专业化的因素 建筑安全依赖于相关法规对参与设计和建造过程各个环节的专业人员、建筑工人和技术人员所接受的培训和所具备的资质。建筑安全方面的培训项目应该根据每个国家的国情开展。这些培训项目应该考虑到政府结构和责任划分，机构及其利益相关者对风险的认知，社区价值观以及经济条件。专业设计人员、标准执行官员、计划评估人员、监理人员和建筑承包商都应该接受相关的培训并获得相关认证。
5.准备和计划因素 主要是减少危险并且在危机发生时使师生们能以安全的方式应对危险的手段。首先是教育，在学校和社区中开发和开设教育项目或课程使公民了解地震的危害和应对地震的行为；其次是避险措施，通过加固、加牢装饰物、书架、设备以及灯、暖器设施及热水器等措施，提高建筑物物理环境的安全性；第三是应急计划，准备和保持明确界定震前、震中和震后需要采取的行动、决策和责任的相关计划，执行这些计划的机构及其责任，包括决定是否庇护学生或者遣散学生，或者使用学校设施作为社区的庇护地，以及执行这些决定所需要的设备和供给；第四是安全评估，确立震后进行建筑安全评估的标准、责任界限和相关程序，并且制定有关撤离、修建和重新使用方面的程序；第五是培训，为教职员工和学生提供有关地震危害以及如何提高个人安全方面的培训和相关资料；第六是演习，定期举行地震模拟演习，以强化培训效果，检验各项计划和安全评估的充分性。
6.社区意识和参与因素 《建议》强调所有的社区成员都应该了解该地区所面临的地震危险，现有学校的薄弱环节，建造不合格的新学校或者不提高已有学校抗震性等所要面临的后果，以及提高地震安全的可行性。特别是那些参与学校建设的社区成员需要理解为什么被要求遵循既定的工作方式，以及不那样做将会产生的后果。
7.消除新建学校的危险因素 能确保学校建筑及其组成部分在地震中安然无恙的相关制度如果存在，并经过检验的，就可以继续实行。《建议》强调，以下内容对于降低新建设施的危险是必需的：确定该地区的地震危险并且绘制地震危险地图；在充分认识学校的基础社会作用以及学校设施的灾后避难功能的基础上，开发适应该地区文化和经济条件的建筑标准和规范；开发简要的建筑规则，或者寻求最佳的建筑实践方案，这些方法在某些地区可以为地震安全产生立竿见影的效果（例如，在发展中国家的农村地区建造简单的、低成本的教育设施）；为建筑专业人士、技术工人和建筑工人提供培训和教育；在承认各个国家的现有实践水平不同的基础上，确定推行建筑标准的目标日期；制定有效的建筑标准和规则，并严格执行这些规定。
8.消除已有设施的危险因素 为已有设施制定有效的危险消除方案主要包括以下关键环节：确定地震危害区域并绘制地震危险地图；对现有学校及其构成部分进行危险评估；评估不采取纠正措施的后果；开发和实施提高地震期间现存设施性能的技术指南；根据现有的财力、人力及其资质，社区现有的基础设施以及其运行结构，制定行动方案；根据财力、人力资源以及灾后危机管理中学校建筑的作用，确定优先领域并实施危险消除方案；监测计划执行的有效性。