西部农村义务教育实施“新机制”的成效、问题与对策，本文主要内容关键词为：成效论文,对策论文,农村义务教育论文,新机制论文,西部论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F08；G40-054 文献标识码：A 文章编号：1003-4870(2008)02-0001-05
一、问题的提出
2005年12月24日，国务院发布了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，要求自2006年春季学期开始，在农村中小学实施义务教育“新机制”(以后简称“新机制”)。目前，“新机制”已在西部地区试点的基础上扩大到了中部和东部地区。
那么，这项政策的实施效果如何？为了较好地了解“新机制”在西部地区农村学校的实施情况，评估该政策的实施效果及其对西部农村基础教育发展的影响，课题组对西部地区6个省(区)的18个县进行了问卷调查和田野观察。
6个省(区)分别为甘肃省、青海省、宁夏回族自治区、内蒙古自治区、四川省、云南省。在每个省选择3个县，共18个县。在每个县随机选择2个乡(镇)，在2个乡(镇)中随机选择4所学校，其中1所中学、1所中心小学、1所寄宿制小学或村级完全小学、1个教学点。考虑到学生的认知能力，学生样本主要以4—9年级的学生为主，每个年级各随机选择1个班。家长样本涵盖1—9年级。教师样本在每个学校随机选择。共获得学生样本3293个，家长样本5945个，教师样本785个，学校样本63个，教育行政部门样本11个(见表1)。
二、研究结果
(一)“新机制”实施的主要成效
1.减轻了农民的教育负担
据统计，仅免学杂费这一项，西部地区平均每个小学生减负140元，初中生平均减负180元；如果还享受了免费教科书，则小学生平均减负210元，初中生减负320元①。根据教育行政部门问卷，各县小学和初中每学期平均免学杂费金额为71.3元、96.6元，小学和初中平均补助寄宿制生活费金额为139.5元和144.1元(见表2)，与国家公布的数字相近。也就是说，在免除学杂费上，小学生每年可减轻负担142.6元，初中生可减轻负担193.2元，如果学生住校，小学生每年还可享受279元的生活费补助，初中生每年可享受288.2元的生活费补助。
表3提供了学校问卷反映的信息，小学和初中每学期平均免学杂费金额为62.6元、108.9元，小学和初中平均补助寄宿制生活费金额为61.2元和118.3元，与县级教育行政部门提供的数字有一定差距。除了初中免学杂费金额高于县级教育行政部门的数字以外，其他几项都低于从县级教育行政部门得来的信息。
表2 2006年秋季各县免除学杂费和补助寄宿生生活费标准
县
免学杂费标准(元/学期)
补助生活费标准(元/学期)
小学
初中 小学初中
临泽 — — 119.3
119.3
西和75.0
100.0119.5
115.0
崆峒75.0
100.0120.0
120.0
同心32.043.0150.5
150.5
原州42.057.1150.062.3
平安81.0
121.2225.3
283.4
循化84.0
110.0150.0
150.0
库伦
102.5
127.5120.0
120.0
奈曼
102.5
127.5 —120.0
敖汉65.0
128.0120.0 —
苍溪54.052.0120.0
200.0
平均数
71.396.6139.5
144.1
家长问卷和教师问卷的数据也表明，“新机制”特别是“两免一补”政策的实施减轻了农民的教育负担。表4和表5是2005年和2006年学生交费情况统计。根据家长问卷的数据，2005年到2006年秋季学生交费总金额平均从66.1元降至48.6元，减少了17.5元，其中学杂费平均减少了9.4元。根据教师问卷2005年到2006年秋季学生交费总金额平均从84.8元降至70.3元，减少了14.5元，其中学杂费平均减少了27.6元。从各个年级学生交费情况分析，2006年比2005年同期相比，所交的费用也明显较低(图1)。从家长问卷的反映来看，有79.6％的家庭认为“两免一补”政策实施后，家庭教育负担减轻了许多，具体见表6。
图1 2005年、2006年1—9年级学生所交费用比较
表6 “两免一补”的实施对家庭教育负担的减轻情况
家庭数百分比(％)
减轻多了2381 79.6
影响不大 549 18.3
比以前更重63
2.1
2.增加了家长送子女上学的积极性
调查结果表明，县级教育行政部门认为“新机制”特别是“两免一补”政策的实施对学生入学有着积极影响，其中有45.5％认为效果比较明显，54.5％的认为效果明显，具体见表7。家庭问卷显示，63.9％的家庭认为对学生上学有很大帮助，32.7％的家庭认为有一定帮助，只有3.5％的家庭认为没有帮助(见表8)。
表7 教育行政部门认为“两免一补”对学生入学的影响
教育行政部门数百分比(％)
比较明显5 45.5
明显 6 54.5
不太明显0
0
无效果 0
0
表8 家长认为“两免一补”对学生入学的影响
家庭数 百分比(％)
有很大帮助 362663.9
有一定帮助 185532.7
没有帮助197 3.5
由于“新机制”的实施减轻了农民的教育负担，家长送孩子上学的积极性也提高了。调查显示，“两免一补”实施后，有89.4％的家长“更愿意送孩子上学”了，仅有7.8％和2.8％的家庭表示“没有变化”和“与以前相比，愿让孩子上学的家长反而少了”。
表9 2006年家长所在村送孩子上学的变化情况
家庭数 百分比(％)
免费使家长更愿意送孩子上学2711 89.4
没有变化 238
7.8
与以前相比，愿让孩子上学的家长反而少了 862.8
“新机制”特别是其中的“两免一补”让农民感受到了实惠，降低了农村家庭教育投资的直接成本，提高了家长为子女教育投资的热情，引发了辍学儿童的“回流”现象。据调查，“两免一补”实施以来，有辍学儿童重新返校的学校32所，占样本学校的60.4％，这32所学校中，“回流”总人数331人，占当地在校生人数的1.56％(表10)。而外出进城务工人员家庭也感受到了“两免一补”的实惠，主动将子女从城市学校转回家乡的农村学校。有35所学校有外出务工人员子女返乡就读的现象，返乡就读学生总数379人，占当地在校生人数的1.72％(表11)。
3.农村中小学公用经费的保障水平有了提高
调研发现，“新机制”实施后，农村学校的公用经费基本能满足当前学校教育教学活动的需要。免除了学生的学杂费，转由政府财政拿出钱作为学校的公用经费，另外还补助了公用经费，这两块都作为学校的公用经费使用，不仅大大缓解了农村学校公用经费严重不足的局面，而且还大大增加了学校的公用经费。比如甘肃省农村小学每年免学杂费标准为150元，补助公用经费每生30元；初中每年免学杂费标准为200元，补助公用经费每生40元。二者合起来，小学每生每年可获得180元的公用经费补助，初中每生每年可获得220元的公用经费补助，这大大缓解了学校的财政困难，使农村中小学的运转走上了正常轨道。在问及“两免一补”和“新机制”实施对学校经费的影响”时，大部分学校认为“经费开支比以前宽松”，占有效样本量的65.0％，有13.3％学校认为“经费开支没有变化”，而21.7％的学校认为“经费开支比以前紧张”(见表12)。
为何还有超过20％的学校认为经费开支比以前紧张了呢？因为实施“新机制”以后，严格禁止学校以各种名义的收费。因此，如果免除学杂费标准和补助公用经费标准小于新机制实施以前的收费，再加上禁止学校收取任何费用，学校的经费开支就较以前紧张。
表12 “新机制”实施对学校经费的影响
学校数百分比(％)
经费开支比以前紧张 13 21.7
经费开支没有变化 8 13.3
经费开支比以前宽松 39 65.0
另外，“新机制”对学校的影响还可以从学校2006年新增教学仪器上体现出来，大部分学校都新增了一定数量的教学仪器，如计算机、电视机、VCD、多媒体教室、投影仪等，只有11％的学校没有增加设备(见表13)。
表13 “新机制”实施后学校新增教学仪器的情况
计算机电视机VCD 多媒体教室 投影仪
乐器收录机没有增加其他
选择次数349
322 241 226 161 119 100 7866
次数百分比(％)21
19.4 14.5
13.6 9.7 7.2 6 4.74
学校百分比(％)
49.4 45.5 34.132 22.8 16.8 14.1119.3
(二)“新机制”实施过程中存在的问题
1.贫困家庭的儿童上学仍然存在一定的困难。“新机制”的实施特别是其中的“两免一补”政策从整体上降低了农村家庭的教育负担，但对一些贫困家庭而言，供子女上学依然存在一定的困难。从表14可以看出，“两免一补”实施后供养子女上学有困难的家庭占到63.9％。学生问卷和教师问卷调查的结果与家长问卷调查是一致的，有12.7％的孩子认为家里供自己上学存在很大困难，有13.3％的孩子认为家里供自己上学有较大困难，有52.3％的孩子认为家里供自己上学有一点困难，只有21.8％孩子认为家里供自己上学没有困难(见表15)；从教师问卷来看，有55.4％的教师认为“两免一补”实施后学生上学仍然存在经济困难(见表16)。
表14 家长供养子女上学是否有困难
家庭数百分比(％)
有
192363.9
没有 108836.1
表15 学生认为家里供自己上学是否有困难
学生数 百分比(％)
困难很大
733 12.7
有较大困难 768 13.3
有一点困难 3021 52.3
没有困难 1259 21.8
表16 教师认为目前学生上学是否有困难
教师数百分比(％)
有 418
55.4
没有337
44.6
根据表4，“两免一补”实行以后的2006年秋季一个家庭平均交费48.65元，假定2006年春季的交费与秋季相同，那么学生一年的平均交费为97.3元。根据学生问卷调查，每位学生2006年月花费为56.08元，我们按照每年10个月计算，每年总花费为560.8元。将学生每年的学校交费和总花费加总，得到2006年学生上学的平均教育直接成本为658.1元。如果我们按照样本的家庭纯收入进行分层，收入最低10％人口的家庭平均年纯收入仅为291.4元，即使收入最低20％和30％人口家庭的平均年纯收入也只有310.3元和553.3元，这部分人口即使将全部家庭纯收入用于子女的教育投资也是入不敷出的。
2.教师收入变化不大，有效的激励机制无法建立。根据调查结果(见表17)，“新机制”实施之后，只有8.2％的教师收入增加，85.1％的教师收入未发生变化，6.6％的教师收入减少，教师的福利仅从2005年的135.6元提高到2006年的145.8，提高幅度不大。但从整体上看来，教师的工作满意度还是比较高的，有47.2％的教师对职业是非常满意的，41.7％的教师认为是基本满意的，只有8.7％和2.4％教师认为不太满意和很不满意(见表18)。
表17 “新机制”实施以后教师收入的变化
增加 不变 减少
人数 62
641 50
百分比(％) 8.3 85.1 6.6
表18 教师的职业满意感
非常满意 基本满意 不太满意 很不满意
人数
368 325 68
19
百分比(％) 47.2 41.7 8.7
2.4
3.大部分县教育局和学校负债严重。表19为县级教育行政部门的负债和盈余情况，在有效的7个样本县中，县教育局都是负债，总负债为34272.10万元，平均负债4896.01万元。从表20可以看出，农村中小学70％左右都负债，35所学校总负债123.83万元，平均负债3.5万元。负债的主要原因是由于“两基”攻坚、危房改造、学校扩建、推进学校信息技术教育等向银行贷款、向教职工借款、欠工程款等造成的。新机制明确规定禁止使用公用经费偿还债务，现有的教育负债如何清偿，已成为必须解决的问题。如若不解决，不建立有效的教育负债偿还机制，势必引起债务纠纷，影响学校的正常教学秩序。
表19 样本教育局目前的财务状况
学校数 百分比总额
平均数
(％)(万元) (万元)
目前财务盈余0
0— —
目前财务负债7 10034272.104896.01
表20 样本学校目前的财务状况
学校数百分比 总额平均数
(％) (万元)(元)
目前财务盈余14 28.57
9.88 7053.9
目前财务负债35 71.43 123.83
353801.7
4.各地存在着资助任务与财力状况不相适应的问题。越是贫困生和寄宿生多，资助任务大的地区，财力状况越差；越是贫困学生少，资助任务小的地区，财力状况越好。从表21可以看出，样本县2006年预算内教育经费收入与补助标准之间存在正相关，相关系数在0.358和0.576之间不等。个别贫困县除了存在着补助寄宿制生活费经费困难以外，还存在着“两级达标”的巨额欠账，地方财政在教育方面的负担已经出现了“滚雪球”现象。
表21 各县预算内教育经费收入与补助生活费标准的相关系数
2006年春季补助标准 2006年秋季补助标准
小学初中小学
初中
2006年预算内 0.576 0.429
0.350 0.358
教育经费收入(0.176)(0.336) (0.442)(0.431)
注：括号中为相关系数的显著性水平。
5.“新机制”经费的拨付环节过多，部分学校不能按时、足额得到经费。校长问卷显示，分别有88.7％、96.6％、83.9％的样本学校在免除学杂费、免书本费、补助寄宿制学生生活费上能够按时下达，平均数为89.73％(见表22)，说明大多数学校的经费是按时到达学校的。调查中，学校的经费并不是在开学初一次拨付到学校账户上的，而是在一学期中分2—4次分批拨付到学校使用的。
表22 经费按时下达情况
免学杂费免书本费 补助寄宿制学生生活费
学校数 百分比(％) 学校数百分比(％) 学校数百分比(％)
按时下达 55
88.7
5796.6
26 83.9
未按时下达 711.3
2 3.45 16.1
在资金拨付渠道上，有54.8％的学校资金拨付经历了“财政部门—教育行政部门—中心小学—学校”等4个环节，22.6％的学校经历了“财政部门—教育行政部门—学校”等环节，资金的使用需要很多主管领导的签字和批示(见表23)，个别地方所有的经费甚至很少的一笔经费都必须经过县委书记的签字，这对于管好经费可能是较好的方式，但也可能会带来使用上的不方便，甚至经费的“渗漏”。
表23学校公用经费的拨付渠道
拨付渠道学校数
百分比
(％)
财政部门—教育行政部门—中心小学—学校34 54.8
财政部门—教育行政部门—学校 14 22.6
财政部门—学校12 19.4
其他
2
3.2
6.确定享受免除课本费和补助寄宿制生活费的学生有较大难度。调查中，虽然有90.9％的县都制定了贫困生标准，但由于信息不对称，贫困生的界定存在很大困难，实际操作中标准仅限于“是否属贫困山区”、“是否因病致贫或因灾致贫”、“是否残疾”、“是否计划生育先进户”等明显的特征。大部分学生之间家庭经济条件很难区分，个别地方出现“轮流坐庄”和“平均分配”的现象，甚至以学生的学习成绩好坏来确定享受与否，导致这项指向贫困家庭的“好经”被念歪。
三、结论与政策建议
“新机制”的建立，从根本上解决了多年来制约农村教育发展的关键问题。但由于我国地区之间差距较大，各地的基础又不完全相同，这项政策的实施又是刚刚开始，因此还有待进一步完善。具体来讲：1.应加大教育投入，主要是加大中央财政对西部地区的支持力度，提高中央财政在西部地区教育投资的比例。与此同时，各级地方政府也要加大投入的力度，将发展教育作为地方政府的重要职责，在投入上给予优先保证；2.进一步加大对贫困家庭和弱势群体的资助力度，解决他们上学和生活困难，比如给予午餐补助，或者在有条件的地区实行免费午餐，或者给予政府奖学金等等，吸引、鼓励他们上学，使他们安心学习；3.切实改善农村教师的待遇，保证教师的收入不因为“新机制”而降低。对于在边远地区、少数民族地区和条件艰苦地区工作的农村教师，应采取特殊的优惠政策，比如大幅度提高工资、实行轮换制、延迟退休年龄、提供专门的进修机会等，使这些教师能够安心工作，努力钻研业务，不断提高教育教学水平，以便更好地促进农村教育的发展；4.加强对“两免一补”和公用经费新机制的监控。针对“两免一补”资金和公用经费拨付滞后的现象，除了加大教育投入以外，各地应加大对“新机制”实施的监督力度，加强对“新机制”实施的监督、检查和评估；5.加强校长培训，确保科学、合理的使用公用经费。
注释：
①中国政府网(http://www.gov.cn/wszb/zhibo13/wzsl.htm)：教育部介绍农村义务教育阶段全免学杂费有关情况。