论我国课程改革政策评价的解放，本文主要内容关键词为：课程改革论文,评价论文,政策论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪70年代世界范围内课程改革的失败让研究者开始关注课程改革实施的重要性，课程改革政策研究的重点开始转向“趋后倾向”时期，即政策的执行与评价、政策的调整与终止阶段。从那时开始，课程改革政策评价就同课程改革政策实施一起，频繁地进入我们的研究视野。然而，也正是从那时开始，政策评价更多地作为政策实施的附属物出现，评价活动作为一种程序性存在的行政意义甚至超越了评价结果使用的发展性意义，政策评价难以令人信服和缺少实用性的缺陷，也阻碍了课程改革政策评价的发展。随着我国课程改革的深入，要从真正意义上发挥评价改进改革实践的教育性意义，就必须使评价走出作为单纯的行政性程序或政治性控制的桎梏，解放我们对课程改革政策评价的认识，重建评价活动的基本规范，进而重组我国课程改革政策评价的实践。
一、课程改革政策评价的属性再认识
1.从聚焦结果走向兼顾全程
传统的观点认为课程改革政策评价是对一项已经实施的改革政策的事后评估，是发生在政策实施之后的必要程序，即课程改革实施一定阶段后对政策的质量与水平进行评价，决定是否继续运行、持续或修订政策，也就是将评价的重心放在政策执行的结果上。实际上，南格尔(Stuart S.Nagel)等人早在《政策研究百科全书》中就指出，政策评价的范围应从对政策执行后的后果评价扩展到对政策方案、政策执行和政策执行后评价的全过程，即包括对课程政策本身的评价、对课程改革实施过程的评价以及对实施效益、效率和效果的结果评价。从这个意义上而言，评价更应该成为课程改革政策实践转化的一种辅助性力量，贯穿于课程改革政策运作的各个阶段，而不是某种按部就班的特定程序，更不仅仅发生在政策实施之后。
2.从政府行为走向专业行为
由于大规模的课程改革政策的推行更多地涉及政府参与，因此，一般将政策评价视为政府行为，是相关政府机构对政策执行情况的说明、监察、批评、量度和分析。而作为一种政府行为存在的政策评价活动，不可避免地受到人们对于其政治取向的质疑，其作为某种政治控制的存在或作为标明特定政府主张或舆论导向的存在或作为营造积极公共关系与形象的存在，都会影响政策评价的可信度与可用性。因此，从国际课程改革政策评价的发展来看，越来越多地政策评价活动都要求学术性专业团体或第三方地介入，更多地强调评价活动的专业性而非行政性，严格杜绝虚拟性评价，①通过确保评价活动的专业性和程序上的正义来维护政策评价活动的实质价值。换句话说，对政策评价活动的考虑应更多地聚焦于其作为一种专业技术活动的属性，而不是将其降低为一般的经验性判断或具有特定目的指向的政治工具。
3.从价值判定走向学习过程
一般而言，政策评价活动不仅要“对政策对象及其环境的发展变化以及构成其发展变化的各因素”[1]进行客观性陈述，还要对评价对象的“价值和优点进行系统的考察”，[2]并最终做出好坏、优劣、成功或失败等具有价值判断意义的结论。政策评价的这种价值判定的属性，很容易让人们将评价看作是一种终结性判定，对改革政策形成一种非此即彼、非好即坏的二元观点，对政策的实际运作造成消极影响。从当前国际课程改革政策评价的发展趋势来看，政策评价亟须从一种简单地价值判定转变为一个教育性过程。也就是说，政策评价活动的重要性应“从评价所能获得的直接结论转为评价过程所生成的教育性过程(educational process)”，“政策评价是政策主体的反复的主动学习过程，意在发现政策问题的本质及其解决办法”。[3]也就是说，政策评价的目的并不在于证明政策的正误、好坏或成败，关键在于理解政策评价作为内在于课程改革过程的一种内部活动，其本质是对课程改革政策加深理解和学习的过程。
从教育性的视角来理解政策评价活动，我们会更多地通过评价来寻找解决一般性政策问题的答案，而不是寻求特定的评价结论：如哪些政策运作策略在特定情境中更为有效，哪些政策主张在政策运作过程中能获得更多地支持？除此以外，作为政策学习过程的政策评价还会进一步探究政策运作中各种问题产生的根源性矛盾，以更为全面和深入地了解政策运作中的各种积极和消极、预期与非预期的政策影响，而非止步于特定评定结果的获得。也只有通过这种教育性的政策评价，我们才可能真正有意识地专注于政策评价活动本身以及政策评价的过程，引导和改进政策实践，实现对政策运作的调控与优化。
4.从线性的确定性活动走向复杂的情境关联活动
传统的观点认为，政策评价是对政策期望达成的系统目标的经验检验，检验的结果在于形成一系列的确定性结论，作为判断政策继续、终止或调整的依据。在这样的工作逻辑中，政策的形成、实施与评价都遵循着严格的先后程序，评价的结果也总是简单而确定的，而结果与原因之间总有明晰的线性关联。然而，评价对确定性关系或结论的追求不应成为取消政策评价活动本身复杂性的理由。课程改革政策作为一种社会建构和意见表达的结果，是人们关于当下课程领域亟须解决问题的概念化认识和价值认定，它必然牵涉不同参与主体的主观状态，并同具体而复杂的改革情境相关联，这是课程改革政策评价无法抽离的现实，也是评价活动必须首先还原的分析基础。
首先，课程改革政策评价活动是一个多方人士共同参与的政治过程，不同的评价主体由于其所代表的立场的差别，“经常具有高度的主观性并在很大程度上反映者特定的目标、对需要的感知，甚至可能有对生活的心理倾向”。[4]因此，综合考察政策评价主体的状态与情境，注重政策活动针对于不同对象的内在价值和意义，对于理解政策过程的内在张力至关重要。其次，课程改革政策评价还要合理认识政策目标与结果之间的非线性关系。认识到课程改革政策目标本身是多重且复杂的，而实施的结果则“包容实现了的、部分实现的和没有实现的目标，期待的和不期待的影响，积极和消极的结果”，[5]并能够看到它们之间混淆的因果联系和变量之间的非线性叠加，将有助于我们将政策评价活动的重心引向对政策现象和政策运作过程的解释性理解，而非追求抽象性的概括。最后，课程改革政策评价更需要意识到评价结果在特定时空中的政策和社会意义。政策评价从来都不是与情境无关的客观活动，它总会产生一定超越政策本身的社会影响或政治影响，牵涉到社会舆论的导向、群体行为的变更、社会关系的变化、乃至政府的政治判断，影响具体的政策情境与现场。总而言之，我们不应对课程改革的政策评价活动进行一种简单化的处理。
二、新课程改革政策评价的实践转向
随着课程改革政策评价认识的更新，人们逐渐意识到有效的政策评价不仅在于“识别政策运作中的关键问题和需要”；更为关键的是，通过评价形成的对政策现实的认识来“提升或改进改革实践”，[6]使政策评价成为“推进改革实践发展和更新的系统和持续的长效机制”。[7]这种认识的发展反映在新一轮基础教育课程改革中，促使新课程改革政策评价发生了一些重要的转变。
1.评价活动的全程性与规范化
新课程改革的政策评价更多地表现为一项系统而有组织的活动，贯穿课程改革政策运作的全过程，并开始注重评价形式的选择与流程的组织，展现出一定程度的科学性和规范性。
首先就是课程改革政策形成之前在全国范围内就九年义务教育课程实施情况进行的大规模的调查和评价研究。1996年7月由教育部组织的这次评价活动，一方面是对“93年课改”实施状况和成效的总结；另一方面则是对课程改革政策问题的诊断和界定，目的在于通过有组织地调研与评估，诊断现行的课程问题，“为决策提供信息依据”。[8]这次评价活动可以看作是“课程改革开始之前的需求评价，或课程问题的诊断性评价活动”。[9]评价活动由专门的调查专家小组展开，系统地设计了调研方案和工具，并最终形成了《九年义务教育课程方案实施状况调查报告》，通过“提出独立报告供公开讨论来创造一个有力的决策”，[10]直接影响并引导了课程改革政策的开发。
其次是课程改革政策制定过程中针对《基础教育课程改革纲要》(试行)以及各科课程标准(实验稿)的意见征集、审议与评估，可视为对课程改革政策方案的可行性评价。目的在于通过各种类型的意见征集和可行性论证，为政策的形成和决定“提供经常性的、翔实的、具体的资料”。[11]可行性论证的参与主体相对广泛，不仅包括教育系统内部的教育工作者，还向教育系统外部的社会各界人士征求意见，这些形成性评价活动使课程政策开发过程保持开放，对课程改革政策文本的开发与完善提供了决策基础。
除此以外，还有课程改革政策实施过程中也引入了的两类评价活动。一类是对各科课程标准展开的持续的评价和修订活动；另一类是对课程改革政策运行状况进行的整体性评价。前一类评价活动根据新课程的进度分阶段在2003年和2007年展开，由教育部专门成立“基础教育课程标准评价研究”项目组负责调研方案的设计，在教育部基础教育司的统一安排下，通过自下而上的意见征集和自上而下的实地调研收集各科课程标准的修订意见。后一类评价活动由教育部组织并委托“新课程实施与实施过程评价”项目组负责，分别于2001年12月、2003年3月和2004年11月对课程改革实验区的课程实施情况进行了评价。评价项目组根据教育部颁发的《基础教育课程改革实验区评估方案》及其指标体系的规定，对课程改革实验区——“前两次以国家级实验区为主，第三次以省一级实验区，特别是农村地区实验区为主”[12]——进行了评估，并公开发表了各项评估报告。②评价活动不仅检视了课程改革政策运作的执行水平，还对新课程实施的整体效果进行了全面评价，更针对执行中发现的问题与偏差对政策发展提出了改进性建议，对课程改革政策的推进起到了预防性、保证性、补救性、解释性的作用。[13]
然而，评价活动并未终止。近年来，随着课程改革的深化与完善，对各科课程标准的进一步评估修订和对新课程精细化运作的评价活动也在不断地组织与实施，这些追踪式的课程政策评价更多地将评价活动视为政策实施中的问题解决机制，将评价同课程改革政策实践主体的现实要求相整合，将评价重心从整体状况的评估引向更为细致的具体问题的解决。
2.评价活动的分层化与微观化
新课程改革的政策评价，还出现了评价主体分层化和多样化的趋势，体现出分权化的趋向；除此以外，评价也开始从一种外部宏观活动逐步发展为同政策实践主体相关的内部活动，课程改革政策评估的校本化和评价活动的实践关联性逐步受到人们的关注，代表了政策评价发展的新方向。
首先，除了国家层面对课程改革政策进行评价外，各级地方教育行政机关也对课程改革政策及其实施的情况进行整体监控和评估。各地区基础教育课程改革工作领导小组根据国家《基础教育课程改革实验区课程实验工作评估方案》制定本地区的评估方案，定期指导地方开展课程实施的评估工作，形成评估报告和反馈机制。而学校一直以来作为各级各类评估活动的重要对象性存在，也开始意识到自身在课程改革中的自治空间与自由裁量权，开始发展基于学校、基于具体问题、面向问题解决和改进的课程改革校本评价机制。特别是随着课程改革的深化，自发性的校本课程改革评估活动日益受到关注，体现了来自政策实践主体内部对外部评价活动的平衡。除此以外，还有相当一部分非官方的专业学术领域对课程改革政策及其实施的评价活动，这类评价活动往往聚焦于特定的专题、特定区域或个案，具有较强的学术研究取向，对课程改革政策运作的现状描述和解释通常更具力度和深度，并试图取得更大范围的政治影响力或实践辐射力。
其次，新课程改革的政策评价也从关注评价作为一种外部的宏观测定或监控，转向关注评价作为一个学习与改进过程的具体性与回馈性，从更为微观的层面引导评价活动与政策实践的整合。正如艾普尔所说的，“改革评价活动必须同教师的具体实践和需求具有高相关性，评价结果只有针对我们所关注的问题，才能真正对学校改革项目的优化产生实际的意义”。[14]特别是随着课程改革政策进入深层次推进和常规化发展的阶段，无论从评价活动自身功能和意义的拓展，还是从我国课程改革政策运作和发展的现实需求来看，政策评价面向学校、教师和学生发展的现实需求、聚焦改革实践的具体问题、致力于问题解决和实践优化的趋势已经成为一种共识。
三、我国课程改革政策评价的显著问题
虽然新课程改革的政策评价带来了一些新的经验，但是从总体上来看，我国课程改革的政策评价活动仍存在一些显著的问题。
首先，由中央和地方教育行政部门实施的自上而下的评价仍然是评价活动的主流。这类主流性的评价活动有一些显著的特征。一是具有较强的行政导向，着重于课程改革管理决策层对改革的整体把握，但聚焦关键问题和实际的问题解决的能力不强。二是这类外在评估具有明显的审查性质，是一种“不断寻找证明我们高效且正确地做事的证据”[15]的检查性活动，是优势权威审查改革运作业绩表现的控制手段，人为地造成评价活动中“受评价者”和“评价者”的地位分野，产生一种压制性力量，强化了评价作为一种外在的监督和控制的手段，弱化了评价活动所应发挥的积极反馈和实践发展的功能。诚然，行政权力的主导在政策评价中是举足轻重的，作为政策流动的重要支持力量，它们在组织机构设置、人员动员、资源供给、权责分配等方面发挥了无可替代的作用。然而，我们所担忧的是行政权力在政策评价活动中的扩大化可能带来的负面影响。最直接的是导致政策评价中的管理主义、行政主义的盛行，过分注重评价目标、程序和效能，以至于将评价活动简化为行政事务性活动。更危险的是，管理主义取向的结果还会异化教育行政机关和其他政策行动主体间的关系，从一种协作关系变为一种从属服从关系，造成地方和学校层面评价的主体性缺失，这对于政策运作是十分有害的。
其次，虽然我国课程改革政策评价已经开始关注手段与流程的科学化与规范化，但是尚未形成系统的工作规范和常规化的工作机制，阻碍着评价活动的精细化发展。一方面，我们尚未建立系统地能够适应不同指向和需要的评价活动的具体工作标准、方法与流程指南，这就使得各级各类政策评价活动缺乏主要方面的规范引领。当然，这里的工作规范并不是指“量化地、有细分的指标、有指标权重的评价指标体系”，[16]而是关于评价活动的基本依据，比如评价团队的选择与组织、评价方法的组合、评价的具体流程、评价的实际组织和责权分配等，这些依据不应该仅流于经验或主观判断，而需要具备充分的论证依据。另一方面，当前的课程改革政策评价还缺乏有效的工作常规和专业的工作机制的确立。不仅各级各类的政策评价活动在组织建构上缺乏常规建制，通常由教育行政部门直接委托或临时组建，缺乏长效性和稳定性；而且在评价活动的具体组织上，也没有形成相对固定的工作常规，评价活动的展开并无规律可循，这些缺陷都使得评价活动的质量和效果受到影响，体现出当前我国课程改革政策评价的内在不足。
除此以外，值得一提的是，我国课程改革政策评价还缺乏有效的评价结果的公开、反馈和使用的机制，为改进课程政策本身以及课程改革运作过程提供依据。这首先就涉及对政策评价结果处理的工作建制，包括结果应该如何公开、如何有针对性地反馈、选择何种方式进行反馈、如何组织进一步的讨论与协商、制定调整或推进改革政策实践的后续行动计划等。我国课程改革政策评价活动尚缺乏这种对评价结果有效使用的工作机制。
四、我国课程改革政策评价的未来发展
从我国新课程改革政策评价的现实经验与问题出发，在对政策评价进行重新认识的基础上，思考如何推进我国课程改革政策评价的发展。不仅需要顺应国际课程改革政策评价的总体趋势、遵循评价活动的基本规范，更在于从理念、结构、程序和效果等不同方面弱化评价活动的政治性功能，关注更为专业、科学的评价活动所带来的教育性效果。
1.从制约到约定的课程改革政策评价观的转变
要从根本上削弱评价活动的政治性功能，首先要实现政策评价在价值取向上的根本转变。而能够反映政策评价活动价值取向的关键要素，就是评价活动所涉及的权力关系。一个具有教育性意义的政策评价，其内在的权力关系结构必然是开放与互动的，承认每一个政策参与主体其个人化见解在评价活动中的意义，它强调的是政策参与主体的集体性对话和意见的折中，而不是某一种主流意见或权威力量的绝对支配。这就意味着政策评价活动要从制约性的主从关系发展到平等对话的约定性关系。也就是说，评价活动不是特定的人或者组织对他者的判定，评价活动更多的是在特定情境和问题分析基础上的多维分析、多主体协商，逐步达成共识的过程。这种约定性关系更意味着要提高整个社会对政策的参与和理解，笔者以为，这是我国课程改革政策评价价值转型的重要方面。
2.多源头、多层面的政策评价平台的建立
伴随着政策评价内在权力关系的根本性变化，自然就会带来政策评价渠道的拓展和多元的政策评价主体的参与，改变行政路线一统到底的现状，发展教育行政机关以外的多源头、多层面的政策评价平台。从国际课程改革政策评价的常规来看，主要有四类不同的评价渠道。一是各级政府教育行政机关的附属评价机构或由政府委托(或组建)的政策评价组织来运作的政策评价，也就是政策制定者本身来评价。一般而言，较为系统和大规模的政策评价活动主要由这类评价组织来系统运作，中央和地方的教育行政机关分别立足于所辖管地区域来展开政策评价活动。二是由政府外部的、独立的第三方组织或机构，如政策评估的中介机构、独立于政府组织的教育咨询团体(俗称的智囊团或思想库)、教育专业研究机构或组织(大学的教育研究机构和教育专业组织或协会)等来组织相关的政策评价活动。这类评价组织的评价活动主要由熟悉课程及政策领域相关专业知识的专家主导，既可以是大规模的系统的评价，也可以是针对特定层面特定组织甚至是特定政策问题的中观和微观的评价，相较政府主导的政策评价活动更加具体和灵活，也是我国课程政策评价中相对薄弱的部分。三是作为课程改革政策实施主体的学校组织及其成员的评价，也就是政策实施者作为评价者。这类评估通常从学校政策实施的直接经验出发，具体指向学校政策实施中的现实问题或是对学校课程改革政策实施进行的整体评价，是以提升和改善学校政策实施水平为目的的。四是来自社会公众或媒介的正式或非正式的政策评价。这类评价活动通常以群体或个体的身份通过有组织或无组织形式展开政策评价活动，反映社会各阶层不同人士之于改革政策的重要意见和判断，并通过公共媒介得到广泛地传播，具有反馈及时和辐射范围广的特点，更是激发公众政策参与的有效手段。
3.发展基于地方与校本情境的解释性评价
笔者认为，要增益评价活动的教育性，就要特别强调基于地方和校本情境的解释性评价，唯有聚焦并解释课程改革政策实践产生发展的条件和场域，才能更有效地为解释和解决现实矛盾和问题提供针对性地建议，这是抽离政策问题具体情境的抽象性评价所无法实现的，也是未来课程改革政策评价的基本取向。我们需要认识到“改革政策的落实和其当地的情境是不可分割的”，[17]评价活动在于“帮助改革的参与者了解改革问题的复杂性，而不在于寻找特定问题的简单答案”，[18]聚焦具体情境的解释，注重政策评价的现实性和可能性(如考虑学校和教师所要解决的问题、所能使用的时间和资源、所能投入的精力和在评价活动中所需要的必要的信息)，把评价看作学校课程改革获得发展的常态机制，是我国课程改革政策评价的重要焦点。
4.构建课程改革政策评价的规范体系
从意识到政策评价科学化与规范化的必要性，到系统建构课程改革政策评价的规范运作体系，在机构设置、人员选择、方法应用、流程安排、组织运作和职权分配等各个方面确立工作的依据，是未来政策评价专业化发展的重要方面。首先就是确立不同层级的政府或非政府的政策评价的常设机构或机动队伍，从政策上保障非官方的专业团队或公众组织的意见表达渠道的畅通和组织建制的合法化。其次，根据不同类型的评价需求确定对应性的评价人员的选择标准，确保人员的选择具有程序上的严谨性和公正性。再次，无论政策评价活动的规模如何，凡是正式的有组织的政策评价活动都应遵循一定的工作程序；同时还要兼顾非正式评价活动在工作方式选择上的有效性，科学地选择可行的评价组织方式，如意见征询、情况反馈、实地调研、媒体意见发表等不同形式。第四，随着政策评价从一种行政程序发展到一种具有教育性意义的专业活动，对评价方法的科学性诉求就显得越来越重要。一般而言，量化评价活动往往通过实验设计、数值型数据的收集或结构化的调查研究来收集相关评价数据，对数据的分析也注重进行统计意义上的分析和数据的比对。质化评价活动通常通过访谈、焦点小组讨论、观察、问卷等方式进行数据收集，并收集报告、文件、书籍等相关质性研究材料，对资料的分析也注重描述和解释，越来越多正式的评价活动倾向于中和两种不同取向的评价方法。当然，评价方法选择的差异，也影响着具体的评价工作组织形式的差异。最后，值得一提的是，政策评价过程中的职权分配的问题，这不仅涉及政策评价活动的内部权力关系，更对于弱化政策评价中的政治性功能具有重要作用，从组织内部结构分工与制度优化的层面来确保政策评价活动的意见协商的机制而规避潜在的权威决策机制，对于提升政策评价的公共性与可行性具有重要意义。
5.确保政策评价结果的有效反馈与使用
正如前文所提到的，无论政策评价活动的具体工作方式如何，最为关键的还是评价结果的反馈和使用。评价并不因为结论的获得而终止，评价结果一旦被反馈给目标群体，目标群体可以通过对评价结果进行分析、整合，提出促进改革实践的相关建议。从本质上说，对政策评价反馈结果的使用，其根本目的在于通过评价结果的公开传递促成相关目标群体在认识和行为上的提升，从而提高政策运作的质量。政策评价的意义正在于评价反馈的可用性和启发性，也就通过评价结果来进行政策学习，将所获得的评价信息通过目标群体反映到政策实践运作的改造中。然而，仅仅口头上谈对评价结果使用的重视，并不能产生实质性的效用，有必要发展相应的评价结果使用的行动方案和工作制度，把传统的对评价结果的文本呈现加以延续并进行应用扩展。
随着课程改革的全面推进和持续化发展，我们迫切需要建立更为健全和完善的课程改革政策评价体系，发展从中央到地方、学校的不同层面不同类型的评价活动，鼓励更多的基于具体问题、具体情境能够促成改革实践发展和问题解决的评价活动，使政策评价成为增进对课程改革政策的认识与理解、改进课程改革政策实践的长效机制和重要依据。这就需要推动政策评价的常规化运作，在确保政策评价活动的经常性与持续性的前提下，加强评价活动的针对性和指向性，从根本上发挥政策评价的教育性意义。
注释：
①所谓虚拟性评价指的是基于某种政治因素而启动、目的在于制造特定人士期望的政治印象；或目的在于打造特定项目或政策过程肯定性的良好公共形象的评价活动。其表面上看来是真诚的评价，但往往无法真实反映政策实施的成功与否，而是提供政策评价委托者所需要的政治理由，可以包括政治控制评价或公共关系评价等，其在本质上是不道德的。弗朗西斯·C·福勒著：《教育政策学导论》,许庆豫译，江苏教育出版社，2007年版，第285页-286页。
②包括“新课程实施的现状与对策：部分实验区评估结果的分析与思考”，《东北师大学报》，2002(5)；“国家基础教育课程改革实验工作评估报告”，《课程教材教学研究》，2002(24)；“基础教育课程改革的成就、问题与对策：部分国家级课程改革实验区问卷调查研究”，《中国教育学刊》，2003(12)；“课程改革实验区追踪评估的最新报告”“新课程实施与教师的感悟”“学生眼中的新课程”，《教育发展研究》，2005(9)；以及各调研评估组根据第三次调研评估结果形成的7省市的“义务教育新课程实施状况暨减负情况调研评估报告”，《基础教育课程》，2005(2)等。