晚清军费政策的演变，本文主要内容关键词为：军费论文,晚清论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕K252 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-7326(2006)05-0099-05
晚清以降，军队数量持续增加，巨额的军费支出对国家财政造成很大压力。在此情况下，清政府先是减扣经制军队的俸饷，嗣后逐步加大裁兵节饷的改革力度，至清末又实行练兵增饷政策。晚清军费政策的演变是个迟缓的渐进过程，但对军事近代化的推动作用是显而易见的。关于晚清军费问题，前人已有探索性研究，[1][2]本文拟在已有成果的基础上，对晚清军费政策的演变历程及其效应进行深入论述。
一、经制军队俸饷的减扣与欠发
清代前期，国家的正规军即“经制军”包括八旗和绿营两种，二者是政府镇压民变和抗击外来侵略的主要依赖。八旗将领的正俸仅俸银一种，绿营将领货币形态的正俸要多一些。但是，八旗将领除支取俸银外，还享有朝廷赐给的面积不小的旗地，禁旅八旗武官甚至还可得到与俸银数目相等的禄米。若将这些绿营将领享受不到的“福利”转化为货币，八旗将领的收入又远远高于绿营将领。俸薪之外，八旗绿营将领还仿照文职养廉之制支领养廉。武职官员的待遇因旗绿之别、地区之异而优劣不等。总体上讲，八旗优于绿营，京师与边疆地区又优于内地省份。八旗和绿营兵丁每月发给一定的饷银，称为“月饷”，此外遇有婚丧之事，清政府还发给一定的银两以示恩恤，称为，“红白事例银”。同将领俸薪类似，八旗兵丁的收入要比绿营优裕。
清代前期，八旗军队有20余万，绿营军队更多达60余万。由于兵额过多，虽然其俸饷并不优厚，但日常养兵费的总额却是天文数字。不仅如此，“预算外”的战时军需耗费更巨。乾隆时期，初次金川之役、准回之役、缅甸之役、二次金川之役、廓尔喀之役、台湾之役等6次战争的军费支出达1.5亿余两。嘉庆年间，仅白莲教之役即耗费2亿两。[3]（卷125）巨额的军费支出给政府造成巨大的财政压力。
晚清时期，八旗绿营军队因积弊过深而成无用之师，政府遇有战事，多倚赖地方督抚招募成军的勇营。因此，国家在军费支出方面主要保障勇营饷需，经制军队既成冗兵，待遇自然下降，国家减扣和欠发旗绿俸饷的现象在咸同年间极为普遍。咸丰以后，以太平天国起义为首的农民斗争此起彼伏，清政府财政入不敷出，只得减扣经制军队的日常俸饷。咸丰四年，户部奏准将京师八旗官弁红白赏银、兵丁红事赏银概行停止，兵丁白事赏银照旧支给，并咨令各地驻防一律办理，“以节经费”。[4]密云、张家口、绥远等处驻防八旗俸饷，除步甲与养育兵照旧支领外，食俸官员应领俸银核减三成支给，兵饷核减二成支给。[5]乌鲁木齐满洲营兵饷每月只能按五成实银发放，但实支数目较之原额“不及十分之二、三”。如前锋应领饷银及粟米草料折银85.5两，实支仅18.74两；马甲应领原额73.59两，实支仅15.93两。[6]
此外，欠发的现象亦非常普遍。咸丰六年，河南旗绿各营官兵俸饷等项，“开封营发过两季，满洲营发过五个月，其余各营有仅发一季者，有全未支发者”。[7]咸丰五年夏季至十年春季，贵州各标协营兵丁“应支饷银全未支放”，“一年中每兵亦不过借给银一两及数钱不等”。[8]同治二年四月，曾国藩奏陈兵饷为难情形时称：各营“欠饷多者十五个月，少亦八、九个月”，结果部卒屡有逃散。[9]（卷18）
减扣与欠发经制军队俸饷是咸同年问的基本军费政策，也是无奈之举。在财政困难的情况下，必须有选择地裁减某些支出款项，至于裁留何项，则要视轻重缓急而定。咸丰以后，同家军事行动主要依赖勇营，旗绿各营因缺乏战斗力而被视为冗兵，在财政吃紧的情形下，政府必然裁扣旗绿俸饷。政策出台后，朝廷要求地方督抚与统兵大员认真执行，对于违命不遵者则予以严厉谴责，这点从江北粮台事件便可一目了然。咸丰后期，文煜办理江北粮台，阅各省协饷未济，兵饷“每月发五、六、七成不等，余欠之数概以官票找给”。当时托明阿统管扬州军务，坚决要求粮台如数支放俸饷，与粮台形成水火之势。户部对文煜的做法表示赞同，并颇带讽刺意味地批评托明阿：“各路军饷均应力求撙节，通融办理。即如福济、和春、向荣各大营欠发饷糈甚多，均系通融支展。托明阿于欠发款项丝毫不容蒂欠，而瓜洲一隅日久未报克复，劳师縻饷，伊于胡底！”咸丰九年冬，乔松年接办江北粮台后，协饷更不如前，只得推展饷期，约计3个月之中发给两个月军饷。此时都兴阿接统扬州军务，“不计粮台之所入，必欲按月索饷”。统兵大员与粮台之间又生纠葛。在清廷看来，都兴阿无视国家财政拮据情形，违背户部“力求撙节”方针，于是饬令其“以后仍俟粮台凑足一月之饷咨会到日，再行传知各营赴台领饷”。[10]
清政府减扣、欠发旗绿制兵俸饷，在一定时期缓和了财政危机，解决了军费紧张的困难，但给官兵尤其是兵了造成巨大损害。兵丁起初尚能“体谅时艰”，时间一久，生计的压力使其再也不堪忍受，于是纷起抗议。咸丰四年冬，甘肃囚司库匮乏而搭粮抵饷，兵丁领粮亏折，纷纷恃众闹事，“抗不领粮”。西宁镇标兵丁更“聚众哄闹，几酿事端”。翌年因粮价低减，西宁、宁夏等处请饷滋闹。四月，兰州省城督标出征兵丁家属向藩司恳求支发饷银及应得恤赏，家属妇女数十人又到总督衙门“同声哭喊，纷纷吵嚷”。[11]出现此等事件，政府亦知理亏，只得竭力劝谕，交口承诺。不过，这种态度只是对付兵丁家属，设若事态严重，甚至威胁到政府统治，则又是一幅面孔。咸丰七年，江南各营兵勇因领饷不敷，遂结盟意欲聚众鼓噪，政府密访后将为首者7名正法示众。不久又有粤兵摇旗索饷之事，亦即择尤惩办。[12]
咸同年间，清政府面临声势浩大的农民起义，军费支出急剧膨胀，经常性收入又因战乱而大为减少，财政入不敷出口益严重。此间承担国防重任的已不是旗绿军队，而是招募成军的湘淮勇营，因此政府的军费政策自然表现为减扣经制军队开支，以保证勇营饷需。在这一阶段，清政府的军费思想还停留在节饷养兵的水平之上，根本没有想过裁汰冗兵以节军饷。从心理学角度讲，无论清政府还是旗绿官兵，宁愿忍受扣俸减饷的煎熬，也不肯接受裁兵的“阵痛”。这种保守的思想观念致使旗绿官兵生计维艰，战斗力迅速下降，对清政府的统治产生了消极影响。
二、裁兵节饷政策的实施
真正意义上的裁兵节饷政策始于同治初年。当时政府财政压力日重，而军费支出的数额始终居高不下，裁汰绿营兵丁以减轻财政负担便被提上日程。甲午之后，财政几同枯竭，政府决心加大裁兵力度，以省出之饷添练新式军队。晚清裁兵节饷政策大体分为两个阶段：同治初期至甲午前夕为第一阶段，政府裁减绿营并酌增存留绿营军饷，同时裁减部分勇营以节省饷需；甲午至清亡为第二阶段，政府集中力量裁汰绿营，以节省之饷建设新式陆军，并适当提高新军薪饷水平。
同治初年，绿营屡战屡败，基本丧失作战能力，清廷镇压太平天国运动完全依靠湘淮勇营，清政府便决心大力裁汰绿营。裁兵之初，清政府考虑到日常治安问题，不希望绿营完全退出历史舞台，其政策宗旨是以裁兵节省经费酌增存留官兵俸饷。同治五年十月，左宗棠奏请减兵加饷，就饷练兵，并在福建实行。其办法是：无论水陆标营官兵，一概裁减五成，以裁节之饷增加存留官兵俸饷，其中马兵每名每月加饷银0.7两，步兵加饷1.05两，守兵加饷1.4两。[13]（卷20）此后，浙江、陕西等省援案办理。光绪五年，左宗棠奏拟变通甘肃兵制章程，将该省兵额分别核减，存留各营兵饷酌予加增。[14]（卷104）据统计，同治二年至光绪十九年，绿营军队有明文可考的裁兵共计173121名。[15](P81)裁兵加饷是政府裁兵政策实施初期的主要特征，反映了统治者思想观念由减饷养兵向彻底裁兵过渡时的矛盾心态。
光绪之后，清政府的财政支出规模迅速扩张，国家财政日益支绌。清政府在裁减绿营的同时，被迫开始部分地裁汰勇营。与绿营的裁兵加饷不同，政府裁撤勇营主要为了节省饷需，裁勇之后，余勇并不加饷。光绪四年，浙江裁去留防严州楚军副前营勇丁五成，其余水陆各营均核减一成，共裁弁勇长夫1023名，加之上年所裁红单船广勇，“节省饷需已在十万两以外”。六年，湖南续裁内地陆勇1320名，水军弁勇854员名，“以纾饷力”。[14]（卷81、110）十一年，军机大臣会同户部奏准： 自次年起，“每省每年各从所支勇营饷下，酌量地方情形，各裁节银二三十万两，分批解部”。[16](P543)这是政府首次对裁勇节饷作出统一规定。谕旨既下，湖南、陕西等省开始酌量裁汰勇营，但多数省份藉口地方防务紧要，丝毫不予裁减。甲午以前，各省主要是裁减绿营，勇营之裁无论数量还是范围均远逊绿营。
甲午之后，朝廷以至民众无不喟叹旧式军队的无用，建设新式军队之议浮嚣尘上。编练新式军队需要巨额军费，而国家财政已跌入低谷，清政府面对空前的统治危机与财政危机，决心大刀阔斧地裁汰绿营和勇营，以节省饷需而编练新军。光绪二十一年，户部以需饷孔殷，拟令各省挑留绿营精壮三成，其余老弱一概裁撤。嗣上谕有云：“著该督抚各就地方情形悉心妥筹，核实裁汰，奏明请旨办理。”翌年，总理衙门请旨饬催各省依照户部奏定办法，将绿营裁七留三，并将裁减兵数及切实办法速行奏明。二十三年上谕又严令各省在一个月内将裁减兵勇与节省饷项数目切实复奏。次年正月，朝廷以各省裁兵办理不善，下谕申斥。二十七年八月，户部筹议庚子赔款，再次要求裁汰绿营勇营：“各省水陆勇营、练营、旧有绿营，率多事涉虚糜，难期实济，拟一律酌加裁汰。”[17]（总P3633-3634、3906-3907、3946、4048、4725）
虽然清政府在裁兵问题上将绿营和勇营相提并论，但其内心只是希望集中力量裁汰绿营，对裁撤勇营则持暂缓态度。光绪二十二年，盛宣怀奏请将绿营和勇营悉数裁汰，总理衙门认为其建议过于激进，全裁勇营会导致国家防务空虚，故不宜施行。[17]（总P3906-3907）与中央政府相比，掌握勇营队伍的地方督抚不仅不想裁汰勇营，甚至连绿营都不愿裁减。这有其自身利益的考虑：绿营虽冗滥无用，但襄办地方治安还是绰绰有余，一旦裁汰，防务稍有闪失则难辞其咎。正因为如此，甲午以后的裁兵，尤其是勇营的裁汰，效果较此前要差得多。当然，裁兵的低效还有一个更为重要的原因，即清政府财政的极端匮乏。清政府因财政困难而决定裁兵，但裁兵首先需要将欠发官兵的俸饷清结，这笔费用为数庞大，政府财政无力承受，因此裁兵难行；裁兵效果不佳，政府财政负担便难以减轻，财政困窘情形日重，裁兵仍是当务之急。这就形成了一个永远走不出去的怪圈。
清政府制定裁兵政策后，多数省份因财政困难而不能补发数额庞大的积欠俸饷，甚至连为数不多的遣散费也只能“借给”，因此根本不可能真正执行裁兵政策。欠饷是晚清各类军队普遍存在的现象。李鸿章所部淮军多为每年发放九个月兵饷，谓之“九关”，甚至还有八关、七关之事。为裁撤淮军，清政府采取追补偿付办法，即每年补发淮军上年以前的欠饷。同治九年至光绪九年，共补发淮军欠饷235.7万余两，但负累依旧存在。[18](P285-286)各省因欠饷难清而阻碍裁兵的情形大同小异。河南巡抚严树森明确指出：“挑选精壮必先裁疲弱，而欲裁疲弱必先清旧欠”；豫省“欠发口粮，碍难裁撤”。[19]新疆亦面临同样的难题：“欲裁汰必先偿欠饷，再谋资遣。比年协饷解不足数，本省又无款可筹，进退维谷。”[20]（卷74）
欠饷不能如数补发，政府又亟需裁兵，因此便采取其他措施解决欠饷问题。最常见的办法是士兵报效欠饷，政府或准其报捐，或加广其所在地区学额。报捐的程序为：政府按所欠兵丁饷银数目发给饷票，士兵缴回饷票而报捐请奖，称为“饷票报捐”。通过这种方法，政府无须支付货币，惟一的“开支”只是奖给士兵一些虚衔，如捐监、捐职衔、捐翎顶、捐封典之类。饷票报捐存在于各省、各类军队之中。报效加广学额是指政府按照所欠士兵饷银数目，增加其所在省府州县永久或一年学额。苏浙用兵后，淮军裁汰二十二营，共报效欠发饷银308857余两，李鸿章奏准加广安徽省文武乡试永久中额各一名，庐州府一次文武学额各四名。[21]（卷10,P28-29）嗣后淮军报效欠饷，“各加广本县学额文武各数名不等”。[22]（卷4）
清政府采取报效欠饷的办法，目的是通过饷票报捐和加广学额方式解决兵丁欠饷问题，从而扫除裁兵的障碍。但面临生计困难的兵丁迫切需要的不是虚衔和学额，而是实在的货币，他们对报效并无多大兴趣，因此报效欠饷政策未能收到多大效果。不过有一点值得肯定，即清政府已意识到裁兵的必要性，其思想观念已由原来的节饷养兵、裁兵加饷转变为裁兵节饷，这是一个较大的进步，这种政策调整为以后的军队建设奠定了一定的基础。
三、清末新军饷制变化及其积极效应
清末年间，除了经制的八旗绿营与招募成军的湘淮勇营外，还出现了近代化的新军。鉴于以往军费政策的失误，清政府在建设新军时特别注重饷章的制订，新军薪饷较旧式军队有了很大提高。清末新军饷制的变化影响甚大：军人社会经济地位得以提高，过去一直游离于“四民”之外的边缘阶层逐渐成为与之并称的新阶层；社会风气亦为之一变，踊跃参军成为时尚，人们甚至弃他业而从军。
甲午之后，清政府推行军制改革，着力编练新式陆军。光绪二十七年，朝廷谕令各省将原有绿营勇营严行裁汰，挑选精壮者编为常备、续备、巡警等军，一律操习新式枪炮，以成劲旅。二十九年，清政府设练兵处，各省设督练公所，开始在全国范围编练新式陆军。为统一管理全国新军，练兵处会同兵部于三十年奏定全国陆军营制饷章，其中不仅指出旧式军队饷制的弊端，也明确表态提高新军待遇。从袁世凯的新建陆军、张之洞的自强军到各省纷纷编练的常备军，其饷章虽不统一，但官兵俸饷数目均较旧式军队为高。全国陆军统一饷章出台后，新军薪饷政策更趋完善，其饷额水平的提高也更为制度化。新军士兵每月不仅可以结存部分饷银寄送家属，亦可存下少量银两，故退伍时“类多购买布匹日用等物，携带还乡”。[23]（军事）由此可见，清政府准备从军费政策本身彻底清除军队积弊，以建立强有力的国防力量。
为直观地比较晚清各类军队的俸饷差异，我们将之编制成两个表格，从中可以一目了然地看出军费政策的大致走势。
资料来源：乾隆《钦定大清会典则例》卷51，《户部·俸饷上》；嘉庆《钦定大清会典事例》卷200，《户部·俸饷·文武外官俸银一》；光绪《大清会典事例》
卷261，《户部·俸饷》；罗尔纲：《晚清兵志》第二三四合卷本，中华书局1997年版，第64页；天津图书馆、天津社会科学院历史研究所编：《袁世凯奏议》上册，
天津古籍出版社1987年版，第24页；《大清光绪新法令》第14册，第63页；皮明勇：《晚清军人的经济状况初探》，《近代史研究》1995年第1期。
说明：绿营把总月饷皮明勇先生统计为4.5两，笔者重新核算后应为10.5两。
资料来源：魏源：《圣武记》下册，第472、471页；录副档：咸丰七年五月十三日官文等片；《清朝续文献通考》卷74，《国用十二·俸饷》；《袁世凯奏议》上册第24页；《大清光绪新法令》第14册，第63页；皮明勇：《晚清军人的经济状况初探》，《近代史研究》1995年第1期。
随着新军薪饷水平的提高，军费所占财政支出总额的比重亦不断增长，军队近代化建设取得了一定成效。辛亥革命前夕，各类军队的总数超过100万人，其中真正意义上的近代军队即新军和海军为15万人左右。新军数量虽不占优势，但他们是最具战斗力的军事组织，其薪饷数额也占军费支出总量的最大比重。以宣统三年为例。该年政府财政收入约为2.6亿两，军费支出一项即达1亿余两，占岁人的39%，新军、新军学堂和海军又占去军费支出的71%。[1]从军费支出的对象看，清末军费多半用于新式军队建设，政府的倾力投入推动了军事近代化进程，这是军费政策的一个积极作用。
从军事社会学观点看，军费在国民经济中比重的增加必然促使军人社会经济地位的提高，二者之间存在密切关联。晚清处于近代转型期，强国御侮的民族责任与社会动荡的外部环境在客观上使军队建设和提高军人待遇成为迫切需要。清政府在加强军队近代化的同时，通过提高薪饷水平来改善军人生活待遇。清前期，文官收入较同级武官收入为多，这是政府重文轻武原则在官员经济收入方面的折射。自编练新军后，武职官员的收入发生了巨大变化。一名队官的收入与文官知县的法定收入相去不远，管带收入大大超过知州，而与知府接近，镇统薪饷则超过按察使。正如皮明勇先生所言：“清朝传统的武官对文官法定收入的逆差已经彻底改变为顺差了，这无疑是一个非常值得注意的历史事实。”[2]至于新军普通士兵，经济状况也得到改善，总体上“接近或超过自耕农，与工人中的中上层相当”。其经济地位处于社会中等水平，与下层官吏相差无多，以致有“一年吃穿百十两，六品官俸一般同”之说。[24](P63、167)萧一山先生曾将清末军人的经济生活与其他阶层作过比较。他认为，就清季社会生活状况而言，最苦的是佃农，农民生活不如工人，官僚商人生活最优，介乎农工与官商之间的为读书人和士兵。普通教书士人每年收入尚不如新军士兵，“故投笔从戎者甚多”。士农工商乃中国数千年来的职业分类，军人属四民之外的边缘人，“自清季编练新军，而行伍之官兵，始与士农工商齐称焉”。[25](P1069、1617、1611)清末军费政策的调整使军人的经济状况得以改善，军人群体的整体地位获得了较大提高。
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