政府治理视野中的阳光财政建设——广东的经验及其启示，本文主要内容关键词为：广东论文,视野论文,启示论文,财政论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
制度经济学对经济史演进的研究表明，国家抑或政府在一个社会的长期发展演化中具有至关重要的作用。国家的兴衰在某种程度上取决于政府的治理水平。在市场经济条件下，政府的公共经济活动无疑构成了政府治理活动的主要方面。而政府公共经济活动的规范，则首先体现为政府财政行为的规范；政府财政行为规范化又可以纳入政府预算管理这一总揽政府收支行为的基本制度载体之中加以考察。
循着这样的思路，我们似乎找到了一条重塑中国政府治理结构的重要线索，那就是，以政府预算管理的规范化为基础，推动政府财政收支行为的阳光化进程，进而提升政府治理的整体诚信水平，以最终完成中国政府公共治理结构的重塑过程。
一、中国阳光财政建设存在的主要障碍
在探索中国政府治理结构的重塑过程中，为了把握其总体的发展脉络，需要就中国政府财政运行的规范化与可信程度做出基本性的概括与判断。就总体而言，中国公共财政的运行状况呈现以下几方面的特征：就中央政府财政而言，一是中央财政的国际信用度相对较高，中国政府债券在国际金融市场上的评级很高。二是中央政府对地方政府的财政信用度存在一定的不足，政策的连续性和稳定性较差，并且这种财政可信度弱化的趋势呈现逐级加重的发展态势。就地方政府财政而言，地方政府对纳税人和公共服务客体的可信度有待于进一步增强。而现阶段中国在阳光财政建设方面还存在以下几个主要障碍：
1.政府财政收支行为的规范化不足
连续多年公共预算收入大幅度超收，远远超出年初预算规模，造成纳税人对于宏观税负的预期混乱，大量的预算超收也容易游离于外部约束机制的监督。自2000年以来，连续四年每年预算执行情况的实际财政收入结果，均大幅度超过经由立法机构审议批准的预算法案的预算收入规模。从增长幅度的比较来看，最少的年份也是年初预算增幅的1.75倍，最高的年份达到年初预算增幅的2.15倍。这远远超出预测误差、经济形势变化，以及防止地方层层指标加码而适度低估等因素所许可的正常变动区间。
2000-2003年度预算增幅与实际增幅比较
年份
预算增幅 实际增幅
实际增幅备注
(1)
(2)比预算增幅
(2)/(1)
2000年
8.4% 16.9% 201.20%
2001年
10.3% 22.2% 215.53%
2002年
7.7% 15.4% 200.00% 已按可以口径调整
2003年
8.4% 14.7% 175.00%
资料来源：2000-2003年度，历次政府预算报告
以2001年为例，2001年1-8月全国财政预算收入（不包含债务收入）10575亿元，同比增长24.7%（注：刘国光、王洛林、李京文：《2002年：中国经济形势分析与预测》，社会科学文献出版社，2002年，第42页。），财政收入的增幅远高于年初预算的10.3%，加之我国财政收入在后几个月往往增长较多的历史经验，可以说2001年财政收入的大幅度超收已成定局（注：最终的预算执行结果也确实产生了1611亿元（中央预算超收748亿元、地方预算超收863亿元）的大幅度预算超收。）。然而在大量超收已可预见的情况下，仍旧于当年9月按计划发行了总计550亿元的国债（分别为2001年9月14日发行的350亿元凭证式国债、9月25日发行的200亿元记账式国债）。按照公债经济学的一般原理，国债与其它财政收入形式之间具有隐含的相互替代关系，政府举债与否或举债多寡，更多地取决于其它形式的财政收入的状况。在预计大幅超收后继续发行的这550亿元国债，在某种程度上违背了发行国债的初衷，也承担了不必要的发行手续费和利息支出，无疑具有某些利用预算超收、人为扩大预算规模的色彩。同时，由于预算安排的预测数据偏低，导致财政收支缺口增大，导致了更多的国债发行，促使较大份额的社会资源向公共部门转移，而公共部门使用资源的效率通常低于市场微观个体，公共部门配置的资源过多，可能诱发社会资源的非效率使用。大量的预算超收收入，尽管需要报经全国人大备案，但其具体使用的自由裁量权却往往由各级财政部门相机使用，往往容易脱离立法监督机构的审查和监督，加重政府财政行为的非规范化程度。
2.财政体制的稳定性较差
近年来，随着分税制财政体制的变迁，可能成为地方税主体的税种，大多改为中央与地方共享，中央财政对于地方政府的信用程度降低，导致向改革前“比例分成”财政体制的复归。目前，增值税、内资企业所得税、外资企业所得税、个人所得税、证券交易印花税、资源税均属于共享税，共享税在全部税收收入中的比重最保守的估计也在60%以上，地方税体系日益萎缩。由于地方税收入过小，地方财政主要靠共享税收入或中央补助过日子，其独立性大大降低，中国财政体制的纵向分权架构呈现某种中央集权的倾向，不利于地方财政涵养税源的长远发展。
3.税收政策的频繁调整，影响了企业的正常经营
以增值税出口退税政策为例，据不完全统计，十年来，我国出口退税率大大小小的变化调整，至少有18次，平均半年多一次，缺乏必要的政策稳定性；曾经使用过和正在使用的出口退税率有11个档次之多（注：有关数据系根据“中国出口退税咨询网”(www.TaxRefund.com.cn)相关文件法规逐一统计整理而得。），而增值税的基本税率只有13%和17%两档，导致现行出口退税制度异常繁杂。出口退税政策违背了“出口货物退还国内已征收的间接税”，“征多少，退多少，实现真正的零税率”，这一国际通行的惯例和1994年税制改革的初衷，成为政府根据自身的财力可能和政策需要，相机调整企业经营行为的工具。2004年1月起实行的调低出口退税率的政策，在某种程度上就是因为中央财政拖欠了大量出口退税款已经不堪重负所致。截止2003年底出口退税额累计拖欠3200亿，这笔资金本应由政府财政负担，但因财政资金匮乏，企业要获得再生产资金，就要持出口退税证明到银行进行抵押贷款，这是导致2003年银行贷款同比增长1.07万亿的一个重要原因。这是一个因为政府财政难以履行与纳税人的合约，而引发宏观财政金融形势非正常波动的典型个例。
4.地方政府财政税收政策，受到政府换届交接与领导者偏好改变等因素的影响，缺乏必要的延续性。在个别地方甚至出现了政府变相违约或者地方政府的财政承诺需要到保险公司投保的极端个案。
二、渐推渐进的“阳光财政”——广东所提供的注解
通过以上对现阶段中国政府财政运作中规范化程度不足的系统分析，可以发现，以政府预算管理的规范化为突破口，强化立法监督机构对政府财政预算行为的监督与审查，逐步推进公共财政管理的阳光化进程，构建利益相关主体共同治理的预算管理模式，似乎是一条重塑中国政府治理结构的重要线索。循着政府预算行为法治化—政府财政运行规范化—政府公共经济行为规范化—重塑政府治理结构—铸造信用平台，建设诚信政府，促进经济发展的这样一条改革路径，我们看到了未来中国“阳光财政”的大致轮廓。
在这一较具前瞻性的政府治理结构框架的构建过程中，广东实施了很多具有制度创新和重大改革举措，为中国“阳光财政”下的诚信政府的进一步完善，提供了某些具有“曙光”性质的可供借鉴的范例。
——广东预算的公开历程。2001年以前，省政府每年向人大提交的预算报告一页纸就全部列完，支出方面只列到“类”；2001年，政府部门首次向省人大提交部门预算，但当年提交的只有七个部门；2002年，政府向省人大提交的预算报告扩展到27个部门；2003年，全省102个省级部门全都向人大提交了预算报告，并在开支流向中列到了“项”，并有代表首次提交《预算草案修正案》。2004年，全省102个部门向人大提交了预算报告，每个部门都将在预算表后附上一份文字说明，文字说明包括部门的机构设置、部门职能、人员构成、收入预算说明、支出预算说明等。提交给代表审议的《省级部门预算单位预算表》共有540页。
——2003年3月，广州市第一次在市人大会议召开前，由市财政局长向代表做财政工作的专题汇报，很好地提高代表们审议预算草案报告的质量，更好地加强财政部门与代表的沟通。
——2004年全国人大会议期间，广东团的几位人大代表提出了一份名为《推进预算公开、打造阳光财政》的议案，建议政府向社会公开财政预算。恰如全国人大代表、广东中大亿达洲生物科技公司李秉记先生所说：“政府应该让我们知道纳税人的钱是怎么支出的，支出在哪里，支出了多少？应该让老百姓知道”。
三、“三步曲”式的预算规范化进程——向广东推荐的改革思路
任何制度创新的改革方案，都需要寻求某种具有可操作性的路径选择。就中国阳光财政建设与政府预算的规范化进程而言，这种改革思路也是同样的适用。当我们从立法监督机构的视野中，探求中国政府阳光财政建设的未来道路时，这样一种大体分作“三步走”的改革思路是具有相对可操作性的。
首先，全面推广人大代表政府预算解读的知识普及，提升立法监督机构的预算管理权威。在我国，尤其是某些省以下人大代表的政府预算管理水平，相对于成熟的市场经济国家而言，还是存在一定差距的。因而，尤其需要普及基层人大代表的预算管理与预算审查知识。为此，笔者曾于2002年底出版了一本名为《如何解读政府预算报告》的人大代表预算管理知识普及读物，期望能够以此为契机，普及人大代表的预算管理知识，提升立法监督机构对政府预算报告的解读水平。
其次，在人大系统内部，建立预算审议专家咨询机构，由具有丰富经验的预算管理专家和学者协助人大代表审查政府预算。即使人大代表是对政府预算问题有一些了解，也还是不大可能拿出大量的时间去钻研每一年的财政预算报告。在市场经济国家，其议员也并非是预算管理的专家。但是，在其立法监督机构序列中，专门有一些研究公共预算的智囊机构。例如，美国国会的专业研究机构国会预算局(Congressional Budget Office)、国会研究服务处(Congressional Research Service)、以及国会图书馆(Library of Congress)等专业团体，对于提高立法监督机构的政府预算审议水平都具有重要的作用。当议员需要了解预算法案的时候，可以从专家库中聘请专家进行系统阐释。这种做法对于我国的政府预算管理也是颇有启迪的。
因此，阳光财政改革的第二步应该是，在各级立法监督机构中，建立政府预算管理研究的专家咨询机构。这个专家库应该吸收财政部门的官方学者，但主要还应由来自大专院校、科研院所等非官方色彩的专家组成，以避免带有过多的部门色彩，由他们协助人大代表来监督和管理政府预算。
最后，尝试推行政府预算报告的结构化审议与分项表决制度，全面提升政府预算的规范化和法治化水平。目前人大代表对预算的审查，采用的是总体表决的模式，是对预算报告的整体加以表决。在市场经济国家，较多的是采用结构性预算审议。我们现在实行的部门预算改革，已经具备了分项表决的技术前提（马蔡琛，2003）。因而，阳光财政改革的第三步就是，实行人大代表对政府预算报告的分项表决制度，就某一项预算支出加以专门审议，逐项表决通过。我们有理由相信，循着从整体审议到结构审议、分项表决的预算管理改革路径，中国政府公共财政乃至整个政府公共治理结构，将会逐步完成提升政府诚信水平、打造阳光财政的历史进程。
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