后工业化对“执行者”角色政府的挑战及转变，本文主要内容关键词为：执行者论文,角色论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D035.1 [文献标识码]A [文章编号]2095-8048-(2016)03-0099-08 角色的概念是社会心理学从戏剧舞台用语中借用过来的，美国社会学家米德(R.H.Mead)和人类学家林顿(R.Linton)较早地把“角色”这个概念引入到社会心理学研究领域。社会角色是在社会系统中与一定社会位置相关联的符合社会要求的一套个人行为模式，也可以理解为个体在社会群体中被赋予的身份及该身份应发挥的功能。换言之，每个角色都代表着一系列有关行为的社会标准，这些标准决定了个体在社会中应有的责任与行为。由上可知，角色概念一般用于界定于个体的研究层次，而此处从角色的研究视角来探讨政府，就是指政府被社会组织所期待的扮演角色。或者说，政府预期实现其组织存在的合法性，就必须严格按照社会为其设定的预期角色来规范自己的行为。进一步而言，在政治—行政二分的理论假设前提下，政府就被设定为执行政治命令的角色，政府通过对社会的有效管理来实现对此角色的诠释。 一、政治—行政二分：政府“执行者”角色的生成 在工业社会，政治和行政是公共生活领域的主要组成部分，行政从政治母体中孕育而出，随着行政学科的形成和发展，政治与行政的分化日趋明显。政治负责表达国家意志，所以，政治形成了决策者的角色。行政负责将政治的决策具体执行，所以承担起执行者的角色。可以说，正是政治—行政二分才塑造了决策者和执行者的二重角色。在工业社会的治理模式中，执行者角色由政府来具体承担。从政治的视角而言，政府的执行者角色体现在于对政府绩效衡量标准就是能否遵循国家意志、有效率地执行政治所制定的政策。具体而言，国家政治的普遍性诉求是保障社会秩序，为经济发展创造良好而稳定的社会环境。这种政治意志传达到政府并由其具体执行落实，政府通过对社会的有效管理以实现政治意志。因此，政府在履行管理社会的职能时，也充分体现了其执行者的本色。 (一)政府“执行者”角色的理论证成 通过对行政学发展理论的梳理可以发现，从威尔逊确立行政学科伊始，就明确了政府在公共领域中所扮演的执行者角色。威尔逊在谈及行政学的主要研究内容时提到，行政的关键问题就是要解决政府怎样能花费少但是效率高。[1]威尔逊显然把行政学放置在了一门技术科学的地位，换句话说，政府的关键职责就是如何加强专业知识、提升技术能力，以保证更好更迅速地执行政治决策、实现国家意义。至于政策是否符合社会现状、是否能够有效解决社会问题、甚至政策的执行可能会加剧社会问题的恶化等等诸如此类的价值层面的问题，都不在行政的考虑范围之内，也不存在行政的职责之内。根据威尔逊这种理念建立起来的政府理所当然的是一种纯粹形式化和专业化的行政机构，它的职能就是执行政治所确定的政策，效率成为这种执行政策活动的主要目标。 古德诺在威尔逊理论的基础之上对政治与行政的关系进行了更加深入的探讨，他认为，两者之间更多的应该是一种协调关系。政府的职责是执行政治决定，在实际的执行过程中有时又会担负起表达国家意志的责任，但是这种表达仅仅体现在具体行政活动的细节之中。当然，国家及立法部门作为表达政治意志的主要机构，名义上只是负责表达国家意志，但是实际操作中它们有时也会执行政策、法规。在这里可以看到，如果说威尔逊是对政治—行政二分做了框架性界定的初步工作的话，那么古德诺已经把行政工作如何具体表达国家意志进行了细化的考量，也就是开始思考政治—行政二分具体化的实践路径。古德诺在对政治与行政二分的实践方式考察中，虽然观察到并不能对两者进行完全泾渭分明的划分，但是，他仍然只是在二分法的框架之下协调政治与行政的关系，行政的主要任务依然是执行政策。 20世纪70年代兴起的新公共行政运动从表面上来看，是对罗斯福新政之后的行政进行全面的反思，实质则是企图重新解决政治与行政的关系问题。新公共行政运动提出建立起高级文官制度，通过一个法案确定高级文官的地位，增强任命官员数量和民选官员数量。新公共行政运动的实质并没有撼动二分法的基本框架，只是从量化的视角提出了一系列具体的对策，以期望对政治与行政的关系做出策略性调整。80年代新公共行政走向了沉寂，新公共管理运动的时代开始兴起，新公共管理运动无非也是在权力如何行使的问题展开讨论，只是新公共管理运动选择了不同于新公共行政的路径对政府行政模式加以调整，即借鉴了企业管理的方式运用于政府行政工作中，但仍未脱离二分法的基本思路。 到90年代中期，新公共管理运动就受到了尖锐的批判，一种是新公共行政运动再度兴起对其发起挑战，一种是后现代主义对行政的重新解读。然而，这两种理论并未找到合适的行政实践路径，通过对行政学经典理论的分析，从某种角度上而言，西方的理论基本没有脱离过政府作为执行者的这个基本元理论框架。这一点在西方学者们自己的理论自觉反思中也有所体现，在1946年，弗里茨·马克斯(Fritz Morstein Marx)主编的一本影响颇为深远的文集式教科书——《公共行政的要素》的开篇中，维格(Jhon A.Vieg)列举了公共行政的三大要素：“(1)与立法部门的有效关系(私人行政中是和董事会)；(2)行政首长及其幕僚将立法部门制定的政策转化为可执行方案的能力；(3)履行执行职能的人赢得下属支持，以有效实现政策目标的能力。归纳起来，这三大要素就是execution，administration与management。[2]这三个词语的意思不是完全分立的关系，但是，它们彼此却代表了不同的意思。第一个词语是指政府遵循国家意志执行的意思；第二个词语包含了行政人员具体执行所应具备的专业技术能力的意蕴；第三个词语则是描绘了政府内部对行政人员管理的现状。通过考察政府的这三大要素，我们可以认识到，行政基本就是意味着政策的执行。 (二)政府在社会管理实践中的“执行者”角色体现 当学者们思考工业社会及其行政的建构问题时，都需要植根于现实的生活世界。同理，威尔逊提出政治与行政二分也是为了解决当时西方党争过程中行政权力被滥用的现实问题，由于执政党的频繁更换从而导致社会的政策也随之变动，民众的生活因此而变得动荡，社会因为党争而陷入不稳定的状态。为了解决政治不稳从而导致社会混乱的现实问题，威尔逊提出了政治与行政由两支不同的队伍组成的思想。“彭德尔顿法案”则是在解决“党争”问题方面做出了实践安排，《1883年彭德尔顿联邦文官法》成为美国文官制度中实行功绩制的基本法，是美国文官制度由政党分赃制转为功绩制的法律依据，并在现实对政务官与事务官进行了分离，从社会实践的层面确定了政府扮演执行者角色的理论。特别是马克斯·韦伯所创建的官僚制组织理论，为行政实践提供了实体性支持，使得政府的执行者角色在现实的治理过程中成为切实发挥作用的治理力量。 政府充分体现了执行者的本质，即通过专业的技术来有效管理社会。威尔逊曾这样界定政府的职能，所谓行政就是执法为公，也就是具体细化了的事务性行为。[3]政府为了行使有效率管理社会的职责，也发展出自己的一套管理社会的思维逻辑。政府为了使得社会能够自觉遵守它所指定的规章制度，工业社会的政府总是非常乐意去自己花费或鼓励兴办学校，通过学校的教育和培训，把这种遵循社会规则的思路转变为上进心、责任心和忠诚度塑造学生。这时政府的社会管理方式已经通过一种潜移默化的形式被社会所接受，政府具有控制性意蕴的社会管理模式和行为逻辑，则以一种合理化的形式呈现出来。政府本身所扮演的是价值祛魅的执行者角色，因此，不能用价值教化的形式来教导社会中的民众按照政府所制定的制度行事，但是，政府通过此种形式使得社会能够顺从政府对社会的规制，政府以价值中立的执行者角色实现了对社会的有效管理实践。 随着社会的发展，政府对社会的管理似乎深入到了社会生活的每个方面，学者对政府“无所不管”的状态也有所探讨。迪莫克认为，政府需要面对民众具体的生活问题，如教育、医疗、住房、食品保障等具体而琐碎的问题。也正是由于此，我们生活的所有方面总是无处不闪烁着政府的影子，“有问题找政府”的观念童叟皆知、无人不晓。[4]政府职能的完备性似乎已经让人们看不到政治的踪迹，甚至有了行政国家的说法，可以说，政府成为维持社会运作的必需品。随着社会发展的需要，政府职能也经历了一个变迁进程。从最初的“守夜人”，仅仅提供简单的公共物品，到无所不包的凯恩斯干预主义的全面复苏。保护职能和干预职能，就预示着政府的管辖范围基本攘括了社会生活的所有方面。说明社会的发展导致对政府的依赖性更强了，政府的管辖范围似乎囊括了社会生活的方方面面。这向我们预示着，政府已经不可能停留在单纯的执行者角色了，政府的执行者角色俨然已经无法有效解决社会问题。 二、后工业化给政府传统角色带来的挑战 在工业社会发展到顶峰之时，也是工业社会已经无路可走之时，一种新的社会形态开始出现。准确的说，丹尼尔·贝尔第一个提出了这个概念，他认为后工业社会是工业社会各种趋势的继续。[5]后工业社会成为继工业社会之后的一种崭新的历史时期，为我们带来了截然不同的生产模式、生活方式以及社会结构。最为关键的是，后工业化社会改变了人们之间的社会关系，也正是这种社会关系的改变才带来了社会治理结构的根本转型。后工业化是在工业化之后的另一场新的运动，全球化、后工业化的社会生成了高度复杂性和高度不确定性新的基本特征。 (一)全球化、后工业化背景下的政府角色挑战 目前研究者们已经意识到社会进入了一个新进程，但是有关这个进程的命名还存在争议，后工业化社会是一个较为普遍接受的概念。后工业化意味着我们并没有建成的社会形态，是一个工业社会向后工业社会转型的过程。所以，有关后工业化社会的研究也只能说是对将来的一个预测。一般认为，从20世纪80年代起人类社会就开始逐渐进入了后工业化的历史进程。网络化是后工业化社会的一个关键特征，网络化意指全球变成一个网络，网络化的概念不能局限在局域网的范畴之中进行理解。网络化意味着没有任何网结存在的去中心结构，从技术上看，目前尚未形成真正的网络结构，即使是也仅仅是网络结构的初级形态。在后工业社会背景中，世界的整体形态是平的，而工业社会的平等是建立在中心—边缘结构基础之上的。政府作为执行者享有管理社会的权力，那么政府就是社会生活格局的中心。但是，在后工业化社会的网络化结构中，人们的生活实现了实质的平等，每个人都既是信息的发布者又是信息的接受者，政府和社会的信息对称足以撼动政府的中心地位，因为，信息的共享使得政府丧失了对社会进行管理的优势。当政府与社会以平等的姿态共同开展社会治理时，政府已经不能以照章办事的模式来强行要求社会必须遵循它的管理。政府执行者角色存在的根基就是依据规则管理社会，存在基石已经不再牢固，政府的执行者角色扮演也就不再适合后工业化社会的背景。 人类社会处在从未经历过的后工业化和全球化进程中，跨国企业和国际组织的崛起都体现了一个共同性，就是全球化的兴起。全球化是不同于资本主义世界化的进程，从脱域化意义上看，资本主义世界化与全球化是形似的，资产阶级的民主理念等普世价值征服了全世界，称之为资本主义的世界化。全球化不是从属于“征服”的需要，不是把资产阶级历史形态和制度通过暴力、资本征服的方式将其强加于全世界。全球化是对多元文化、差异的包容，承认差异、承认多元性，由追求同一性到承认多元化，是话语的转向。早在20世纪的60、70年代时，思想家们就提出了这个理论的转向，最为典型的体现就是差异承认思潮的兴起。马克思认为可以通过斗争战胜差异，黑格尔论证了调和差异。而哈贝马斯已经开始了话语的转向，提到了包容差异，哈贝马斯在承认差异的前提下，论证了主体的选择和包容他者的思想。然而，包容差异、多元化与执行者的同一性和一元化的基本特征是存在张力的，执行者角色的政府要求制定统一标准来衡量现实生活的是非。但是，承认差异就意味着没有恒定所有人行为的统一性标准，而是要根据实际社会场景进行灵活的判断，显然这种行为方式与执行者的行为思路是不相符的。 后工业化和全球化社会呈现出高度复杂性和高度不确定性特征。随着目前人们的全球化流动和虚拟网络的出现，人类从陌生人社会进入了匿名社会。因为，随着各个国家人群的大幅度流动，每个地区的文化认知和社会体制有所不同，一个地区的身份在其他地区就不再具备意义，长此以往人们的身份标志就逐渐被取消了。网络则改变了人们的沟通模式，人与人的沟通进入了一个匿名交流的时代。进入后工业化时期，社会的流动性区域越来越大，距离的“近与远”增加了社会的不确定因素。“生活在完全陌生的地方意味着处于麻烦之中——因而它需要机灵、活络、机敏或勇气，需要学会别的地方用不着的陌生的清规戒律，需要通过危险的尝试和常常是代价昂贵的错误来掌握它们。”[6]而之所以是“危险的尝试”，其根本原因就是后工业化的高度复杂性和高度不确定性特征的凸显。 (二)“执行者”角色政府不适应高度复杂的社会特征 从20世纪后期开始，人类从工业社会进入了后工业化社会，社会的高度不确定性和高度复杂性特征凸显。社会不确定性因素的激增使政府事务日益增多，随着政府职能的扩张，政府不再是有限的政府。由于社会上各个阶层、群体、个体，其利益和偏好不同，他们之间的矛盾甚至冲突时有发生。如果指望设计一套包罗万象的政策、计划、方针，就可以兼顾所有阶层、群体、个体的利益的偏好，化解他们之间所有的矛盾和冲突。不仅绝无可能，甚至有出现“恶法”的风险。加之社会各阶层的利益矛盾冲突日益复杂化，导致各类公共突发事件层出不穷，国家安全、社会稳定、人民安居面对着极大的挑战，面对这些民众最关心最现实的问题，政府总是疲于应付而回应性不足。事实证明，引发重大社会政治影响，造成损失巨大的突发事件绝大部分都是由于私人领域方面的政策首先出了问题，再加上政府规制疏漏，从而导致了对社会造成极为恶劣影响事件的发生。产业革命和科技革命给人类带来了由于实践异化而产生的负面后果——全球生态环境的日益恶化和人的个体心态的严重损害。[7] 高度复杂性使得政策的滞后性更为严重，面对变化的社会，政府没有可以对照执行的预期制定的政策法规。政治决策就是对民众意见汇总和提炼，行政执行的则是践行政治制定的政策方针。民主是为了阐述民众参与社会治理、享有社会权利的形式，民主起源于希腊的城邦管理，指拥有公民权的民众对每一项社会事务都有管理权和决策权，这是古典民主的概念，是古希腊对于民主的解释。但是，在国家主义的社会治理模式中体现了民主的一种新的概念，意味着公民及其组织有权利要求和监督政府尽职尽责地管理每一项社会事务，同时有能力追求权力、财富和承认等个性化的价值。[8]在这种民主观念的认知之下，政府被视为理所应当的社会管理的唯一主体，政府对社会管理的具体体现为供给公共服务，执行公共政策。 福克斯和米勒的循环民主提到，社会的问题先转化为政策问题才能进入决策，经过复杂的决策程序中形成法案，成型的法案再交给政府去执行。[9]在这个循环圈中，产生了社会问题解决的时滞性。不仅如此，还要考虑两种情况：第一种情况是不是所有社会问题都转化为政策问题，一般而言，问题比较严重或者具有较大范围的普遍性，才会转化为政策问题，然后进入决策者的视野，才为这个社会解决寻求政策方案。第二，这个循环过程需要经历较长的时间，时间成本过大导致社会问题可能已经演化得较为严重了，社会为这个问题付出高昂的代价。单纯从政府与社会的关系而言，政府与社会的相辅相成关系更多体现为管理与被管理，甚至还可能是控制与被控制的关系。从社会治理体系中来看政府，政府的行政权处于社会治理前沿，具有日常性的特征，直接每时每刻与社会打交道，立法权在背后，但是这个权力受到了严格的限制。而政府定位在行政执行的角色，往往专注于政策执行的效率，行政人员怎样才能尽快、尽好地执行政策是他们的主要任务。因此，主要关注政策执行的科学与技术的政府远离了政治性。政府没有政治意识，无论政策是否能够治愈现实问题，政府都会通过政策分析来领悟政策精神，按照政策规定准确地去执行。但是后工业化社会越来越复杂，政策要求具有统一性和普遍性，国家政策不需要考虑各个方面的差异，甚至要抹除差异。可是现实是多变的，政策往往跟实际是不一致的，但是政府不允许根据社会具体情况来做出反应，政府只能根据政策僵化执行。如果大量的政策假定场景与实际情况不一致，量变引起质变，长此以往就会激发社会矛盾。 总之，随着后工业化社会的复杂性和不确定性因素越来越多，政策的可调控范围就越来越大。而具体调控的量度则掌握在政府手里，执行角色的政府更重视效率的实现，则可能会忽视社会各阶层的公平。这样效率在宏观意义上也会受到冲击，效率和公平构成一对矛盾。政府在执行过程中很难兼顾所有阶层的利益，结果政府就只能疲于奔命，限于被动应付的局面，还会引起社会的不满，执行者角色的政府在社会管理领域的缺陷就会暴露得十分明显。 三、政府角色重塑：由“执行者”到“服务者” 后工业化社会是网络普及的时代，民众的个体意识越来越强烈，人们的沟通、对话方式正在经历一场巨变，随着网络“微时代”的情感价值表达出现。民众开始强烈感知到自我主观感受的存在，可作为执行者的政府仍然以“照章办事”的行为方式对社会进行管理，民众被理解为一种客观被动的施政对象，政府对客观现象的理解高于或超越了民众体验和民众感知等主体现实。客观化、工具性和理性化取向的公共行政对后工业化社会中的复杂现象理解非常匮乏，况且随着社会民众自治意识的兴起，民众逐渐不再满足停留在表达问题的层次，他们开始展开社会自治的行动。大量非政府组织的兴起、微博问政的出现、社区自治的萌生，便已经证明了社会自治现象已经呈现星星之火可以燎原之势，民众被动服从政策的局面开始兴起。 (一)合作治理模式下政府的未来角色：“服务者” 在个性化、多元化和网络化兴起的后工业化社会，随着非政府组织的兴起，那些曾经一度陷入沉寂的志愿组织一度获得了广泛的行动空间，社会自治组织力量的崛起撼动了政府作为社会唯一管理主体的地位。政府行为不再只对国家的政治命令负责，政府的行为已经曝光在社会其他组织眼前，政府不仅仅只接受国家对其执行权的监督，所谓的政治与行政二分已经丧失了其生存土壤。也就是说，政治—行政二分认知模式所形成的政府管理社会的模式势必要被时代所抛弃，一种全新的政府与其他社会组织合作治理社会的模式正逐渐形成。在合作治理模式下，需要对政府角色重新定位。伴随着社会其他组织“治权”范围的扩张，国家的“治权”开始收缩。但是，这并不意味着从事执行的政府的“治权”也进一步缩小。恰恰相反，政府的自主性的决策空间却有所增加。因为，虽然社会逐渐拥有了实质的社会治理权力，但是，单凭社会组织的一己之力还尚且不能开展社会治理工作，社会组织需要政府的合作和引导才能有效地展开自治活动。如果政府还停留在行政层面的执行者角色，就意味着社会的治理仍然需要听命于国家的政治决策，这显然与“自治”的理念相违背。所以，从公共领域而言，为了适应社会自治的诉求，政府只能由被动的执行者角色演变成积极、主动的服务者，服务和引导社会其他组织开展良性自治行动。 以上在对后工业化社会考察的基础上，将政府的未来角色定位在服务者应有两个方面的原因。第一，社会自治需求要求政府角色定位为服务者。社会自治组织的合作治理诉求，要求政府必须对本身形式做出相应改变以适合社会治理需求。或者说，政府的行政不仅仅局限于公共领域框架，行政不能只对政治负责，只承担执行的任务，需要把政府放置在政治部门和社会其他组织的互动中去解决社会问题的地位。那么在政府与社会其他组织互动过程中，最能体现政府在合作中的价值的是服务于社会自治，为社会自治创造条件，基于此，政府的未来角色可以定义为服务者。第二，合作治理体系的公开性特征决定了政府的服务者角色。政府需要对合作治理体系中的其他部门负责，政府在公共领域和公共生活方面是对民众开放的。与政治的开放性不同的是，行政的开放不是把各种因素纳入行政主体中来，而是让行动以及支持行动的各种因素面向行政体系之外的公开。在此意义上，开放性实际上完全是一个公开性的问题了。真正实现这种公开性的关键就是政府能够以平等的心态展开合作，那么只有服务者的姿态才能拥有平等的心理，而非高高在上的管理者心态。以此类推，也只有具有服务者心态的政府才能具备对社会其他组织负责的意识，而非管理者的责任推诿意识。 总之，角色这个概念本身就不能具体化，因此，服务者也只能是对政府未来形象一种抽象描述。对于服务者角色的政府而言，政府的主要职能不再是单纯对社会进行管理，政府的主要职能是服务于社会自治行动，政府通过提供政策、法律环境为整个社会自治提供服务。新的社会背景要求政府从执行者角色向服务者角色转型，但是这并非意味着政府丧失了管理社会的职能，而是政府重心职能的转移，政府的重心职能从管理转变为服务，寓管理于服务之中，变控制导向到引导导向。 (二)政府组织的内生诉求：重塑“服务者”角色 由前述论证可知，由于后工业化社会兴起导致社会治理模式变更的外在因素引发了政府角色的转变，其实，政府为了维持组织本身存在的合理性，也促进了政府的角色转型。工业社会政府存在的合法性是为了执行政治性的政策，以专业和理性的态度展开社会管理。后工业化社会中政府存在的价值在于能够服务于社会其他组织展开理性而有序的自治活动，因此，从组织存在合法性和合理性角度而言，政府自身提出了角色转型的内生诉求。 政府成为合作治理行动中的一员，它的作用在于引导和服务于社会实现理性自治。从这个意义上而言，为了适应合作治理社会的新模式，政府的“服务者”意识觉醒。这种“服务者”意识不仅仅意味着增加或完善了政府的公共服务职能，而是政府模式的根本性转变。因为，作为“执行者”角色的政府存在的价值有两个方面，对于国家而言，能够将国家政治制定的政策执行落实；对于社会而言，通过执行政策，能够对社会实现有序的管理。在这个管理的过程中，公共服务作为政府众多职能的一部分。但是，“服务者”角色政府的存在价值则完全不同，政府作为“服务者”所面对的是有能力和权力展开自治的社会，社会不再需要政府以照章办事的行为模式展开管理。但是，由于社会中非政府组织的能力有限，需要政府以“服务者”的姿态协调和引导社会其他组织展开理性和有条不紊的自治行动。因此，政府的“服务者”角色不在于单纯的执行和管理，而在于引导和服务于社会其他组织理性参与社会合作治理。 从社会发展的实践而言，我们是在工业社会的政府建构中断的地方，提出了政府从“执行者”角色向“服务者”角色转变的构想，政府的“服务者”角色重塑意味着一种全新的社会治理模式的建构，从属的是一个更高层次的历史逻辑。它不从属于西方政府法治的逻辑，在西方理论演进中找不到它产生的任何逻辑，是人类走向全球化、后工业化社会进程中，由于政府承担的社会治理面临失灵问题的特定背景下，促使政府萌生了“服务者”角色的意识。从20世纪80年代开始，全球的政府都开始了各种改革，可是30年的改革也并未找出政府失灵的根本原因，最后，政府改革自身也失灵了。其实，根本原因是政府建立是从原子化的个人出发的，改革只能从局部调整，政府的“执行者”角色没有从根本性上得以触动。结果人类进入了风险社会，根本性问题没有得到认识，思维被工业社会意识形态限定，致使对政府的改造总是找不到正确的方向。 可见，无论社会需求还是政府自身内在诉求，都证明政府的“执行者”角色已经不再适合新的社会形态，政府危机四伏、处处被动，需要构建新的政府角色来取代它。从逻辑上谈，如果说存在着范式转变，关于政府的“服务者”角色重建则是一个全新的范式。资本权益的实现是政府作为“执行者”实现的战略性目标，其他一切都只是一些战术性的行动。政府的“服务者”角色重建是资本主义已经凸现出了其致命缺陷的情况下提出的新思路，是在对全社会的根本利益的关照中提出的政府变革要求。 总而言之，面对一个复杂性和不确定因素逐渐递增的后工业化社会，政府对即将发生的社会现象难以准确预测以提前制定预备方案，面对实际社会问题时，政府也就因此丧失了可供其“执行”的对照命令和政策法规，政府从而无法有效对社会展开管理。解决社会治理困境的方案需要把私人领域的风险政策纳入到公共政策的范围之中，那么就意味着，以政府为唯一主体的社会管理模式必须让位于多元主体的协调治理模式，即各种公共部门、私人机构、社会自发组织的协同治理。进一步而言，为了适应社会的变动性，政府的被动执行模式需要转变为面对实际社会情境的主动应对的状态，为了实现这种转型，政府的执行者角色就需要发生根本性的转变。为了实现与其他治理主体的良性协调和合作，政府的本位主义转向他者承认理念；法治的社会管理模式要向行动者的合作治理模式转变；政府的管理型职能向引导型职能转型，最终实现政府的“执行者”角色转向“服务者”角色。从这个意义上而言，只有建设成真正意义上的服务型政府，引导和服务于社会自治行动，才能形塑出适合于后工业化社会发展的合作治理模式。标签：政治论文; 政府职能转变论文; 社会管理论文; 治理理论论文; 社会问题论文; 角色理论论文; 政府治理论文; 组织职能论文; 社会网络论文; 决策能力论文; 全球化论文; 经济论文;