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中图分类号：D23 文献标识码：A 文章编号：1004-0544(2004)12-0043-03
我国党政体制即党政关系的制度体现，是党的领导体制的一个重要方面。中国共产党从革命战争年代领导根据地政权开始，就在探索党政体制的科学构建。改革开放以来，中国共产党在探索建立合理的党政体制这个问题上，取得了可喜的进展。“应该说，这个工作目前只完成一半，即以党代政、党全面集权的局面已基本消除。但是，这个工作的另一半还没有完成，即建立新型、合理的党政关系”。“中国共产党新时期党政关系的健全和发展，已不简单是党政之间的关系问题，而是一个涉及党和国家领导制度全局的问题”[1]，因此，进一步从理论和实践两方面寻求解决党政体制的方案，就十分迫切而必要。
一
早在我们党领导革命战争年代的政权时期，党政体制的问题就提出来了。党政体制是党政关系的制度体现。党政关系的发展，经历了革命战争年代、建国后的曲折发展和改革开放以来的探索三个典型时期。
1.革命战争年代的党政体制。早在1928年党的六大就指出：“上级党部应努力于政治及中心工作的指导”，要防止“以党代替苏维埃的倾向”。[2]这是我们党的文件中最 早讨论党政关系的记录。这一时期，在实践上直接以党代替政权机关的做法已经十分普 遍，“党在群众中有极大的威权，政府的威权差得多。这是由于许多事情为图省便，党 在那里直接做了，把政权机关搁置一边。这种情况是很多的”。[3]当时，中国共产党 及其领导人已经认识到党政关系中存在的这种不正常的现象，并明确认识到把党政混为 一谈，以党代政的做法是错误的。毛泽东就曾强调“国民党直接向政府下命令的错误做 法，是要避免的。”[4]并且初步提出了处理党政关系，创建党政体制的基本途径。那 就是，“以后党要执行领导政府的任务；党的主张办法，除了宣传外，执行的时候必须 通过政府的组织”。[5]可见早在党的幼年时期党在理论上对党政关系的认识就十分清 醒和明确。
抗日战争时期提出了党的“一元化”领导的思想。1942年9月，《中共中央关于统一抗 日根据地党的领导及调整各组织间的关系的决定》指出：党“应该领导一切其他组织， 如军队、政府与民众团体。根据地领导的统一与一元化，应当表现在每个根据地有一个 统一的领导一切的党的委员会(中央局、分局、区党委、地委)，因此，确定中央代表机关(中央局、分局)及各级党委(区党委、地委)为各地区的最高领导机关，统一各地区的党政军民工作的领导”。[6]中共中央在当时做出加强党的一元化领导的决定，是与抗 战时期根据地面临的严峻形势分不开的。这在党政关系的历史上，形成了党的一元化领 导的传统开端。然而，在主观上，中国共产党依然清醒地认识到，以党代政是不可取的 。因此在同一个决定中又同时规定：“党委包办政权系统工作、党政不分的现象与政权 系统中党员干部不遵守党委决定、违反党纪的行为，都必须纠正。为了实现‘三三制’ ，党对政权系统的领导，应该是原则的、政策的、大政方针的领导，而不是事事干涉， 代替包办。”[7]
抗日战争和解放战争初期，由于中国共产党和党领导的军队长时期内处于被敌人分割的、游击战争的并且是农村的环境之下，中共中央曾经允许各地方党的和军事的领导机关保持着很大的自治权，这种情况曾经使得各地方的党组织和军队发挥了他们的主动性和积极性，从而使党和军队渡过了困难的局面。但这种情况也使地方主义和游击主义等无纪律和无政府状态滋生起来。[8]这种无纪律和无政府状态到了解放战争中期，随着解放区逐渐扩大并联成一片，特别是在全国的胜利即将取得之时，政令的统一，思想和行动的统一就变得十分必要。因此，中共中央在继1942年做出关于抗日根据地领导一元 化的决定之后，于1948年又一次提出集中统一领导的要求。要求用最大努力克服无纪律 状态和无政府状态，克服地方主义和游击主义，将一切可能的和必须集中的权力集中于 中央和中央局、分局的手里。[9]
2.建国后党政体制的曲折发展。在建立科学的党政领导体制这个问题上，中国共产党始终陷于主观愿望和客观现实的矛盾之中。主观上，中国共产党自六大开始，就明确指出在处理党政关系上，要避免以党代政；但在客观现实中，党长期处于革命战争年代和 建国后百废待兴的艰难发展时期，这又客观需要一个有权威的权力中心。因此，党政体 制也就总是在克服以党代政和加强党的一元化领导的矛盾中曲折前进。建国初，因为政 治环境的变化和民主建国思想的影响，曾经在党内酝酿过党政分开问题。党的这种建立 科学的党政体制的主观努力并没有随之成为现实。由于新中国面临严峻的国内外形势， 出于巩固政权及加强党的政治权威的需要，中国共产党将战争年代形成的党的一元化领导体制延续和继承下来，并在后来不断强化。
党政一体化、党政不分的党政体制在制度上表现为两个方面。一方面是中共中央在中央人民政府内组织中国共产党党委会和党组。中央人民政府内的党委会和党组接受党中央的领导，负责执行党中央有关政府工作的指示和决定。政府工作中的一些重大问题通过党组系统向党中央请示报告。这样就初步建立了中国共产党的执政体制。另一方面是党委对政府工作的分口管理体制。1953年在全国范围内开展反对分散主义、地方主义斗争后，政府工作按性质划分为工交口、财贸口、文教口、政法口等，由同级党委的常委(后来是分管书记)分口负责，以加强对政府行政工作的领导。不久便在各级党委下设计划工业部、财政贸易工作部、交通运输部、农村工作部等等。各工作部与政府行政机关干部的业务部门相对应，进行对口管理，并以管理干部为主。[10]
党政一体化、党政不分的党政体制在具体运作或说操作层面上就是党的“一元化”的领导方式。事无巨细，都由党委决定，政府执行。从上世纪50年代后期起，党不断强化“一元化”领导。1958年中共中央发出《关于成立财政、政法、外交科学、文教各小组的通知》，指出：“大政方针在政治局，具体部署在书记处，只有一个‘政治设计院’，没有两个‘政治设计院’，大政方针和具体部署都是一元化，党政不分，具体执行和细节决策属于政府机构及其党组。”[11]这就在党的文件中公开强调了党政不分、党政一体化的党政体制。这样，中央政府实际上成了中共中央的具体执行机关。一直到改革开放之前，这种状况都没有得到改进，其间还经历了“文化大革命”时期的大倒退。改革开放之后，才恢复了构建科学党政体制的探索。
3.改革开放以来对构建科学党政体制的探索。对党的领导体制改革的探索，是随着我国全面改革开放的展开而开始的。从十一届三中全会开始，中国共产党对党政体制的构 建不仅从理论上进行了有益的探索，而且在实践中有力地推动了党政体制的改革。
中共十一届三中全会指出，“应该在党的一元化领导之下，认真解决党政不分、以党代政、以政代企的现象，实行分级分工分人负责”。[12]这可以说是中国共产党自觉探 索和推动党政体制改革的开始。1982年，在中共十一届六中全会通过的《关于建国以来 党的若干历史问题的决议》中也规定：“党在对国家事务和各项经济、文化、社会工作 的领导艺术中，必须正确处理党同其他组织的关系，从各方面保证国家权力机关、行政 机关、司法机关和各种经济文化组织有效地行使自己的职权……”。[13]这就进一步在 党的决定中提出了改进党政领导体制的要求。
在此基础上，中共十二大和十三大分别对党政领导体制的科学构建做出了探索和设想。党的十二大提出了党的工作和政府工作必须适当分工，党不是向群众发号施令的权力组织，也不是行政组织和生产组织。党的领导主要是思想政治和方针政策的领导，是关于干部的选拔、调配、考核和监督，党不应当直接干预政府和企事业的行政工作和生产指挥。[14]中共十三大提出，“党的领导是政治工作领导，即政治原则、政治方向重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。”[15]十三大报告甚至对党政体制作了详细而具体的规定：“各级党委不再设立不在政府任职的但又分管政府工作的专职书记、常委。”[16]1989年8月，江泽民在全国组织部长会议上发表重要讲话，强调党的领导作用只提政治领导不够，还应该有思想领导和组织领导。这样就对党的职能有了一个科学全面的定位，为党政体制的构建奠定了科学的基础。
二
历史和现实往往规定了事物在未来的发展方向。在设计科学的制度的过程中，也必须遵循一些基本的原则。因此，我们在了解党政关系历史的基础上，还需要科学认识党政关系的现状，了解党政体制构建中必须遵守的原则，然后才能科学把握党政体制的发展趋势。
1.党政体制的现状。党政体制在实践中具体表现为党政关系，是党政关系的制度安排。历数改革开放以来20余年的探索，党政关系正在走向规范化、制度化和科学化。“党政关系从改革开放前的党高于一切，党对政府具有绝对的、随意的干预和指挥权，逐步走向党通过法定程序和法定制度将党的主张变成国家意志，以实现党对政府工作的领导；从党管一切，事无巨细、大包大揽，逐步走向党管大政方针和干部人事，政府负责国民经济和社会发展的全面规划和具体执行；从党政关系的不稳定状态，逐步走向党政关系法律化、制度化。现在，已经基本形成了中国特色的、相对稳定的政党与政府关系”。[17]
尽管在党政体制上出现了这些转机，而且发展趋势也比较乐观，但是，党政关系中依然存在着以下几个不可忽视的特点。一是高度集权化的特点。行政集权、党委集权、个人集权，集权的行政受集权的党委领导，集权的党委又由集权的个人拍板说了算。这种现象始于建国初，发展于20世纪50、60年代，虽经数年改革，有了很大改观，但依然是党政关系中的痼疾。[18]二是政权机关党组织化。在政权机关中设立党组，这一制度自建国初设立一直延续至今。党组接受同级党委的领导，负责保证执行同级党委有关政府工作的指示和决定。政权机关中的重大问题通过党组系统向党委请示报告。在传统体制中，政权机关本来只是党委的执行机关，而在政权机关内再设党组一层，由党组来保证党委决定的实施，就使得政权机关本身党组织化了。这一体制的初衷是加强党的领导，结果却产生了出乎意料的副作用。执政党为了做到真正“执政”而进入政权组织体系是正常的，但这种双重领导体制在中国演变成了同级党委直接指挥政府，导致了以党代政。三是政党组织的行政化。也有学者称之为“党的功能国家化。”[19]由于长期的党政不分，导致中国的社会政治生活中，中国共产党成了“全能政党”。党对政治生活、社会生活的干预十分广泛。虽然十一届三中全会以来，党政体制正在走向规范化，但在现实中依然存在“一切重大问题变成一切问题重大”的现象，事无巨细，都要先经党委讨论，然后由政府实施。这样不仅造成了变相的以党代政，而且还导致了党政矛盾的发生。
2.科学构建党政体制的原则。党政体制与建国后的30年相比已经有了很大的改进。而且还将进一步完善。构建科学的党政体制不是为了削弱党的领导，恰恰是为了加强党的领导，提高党执政的效率。因此，改进和完善党政体制必须坚持一些基本原则。第一，坚持中国共产党的领导。党的领导不仅是历史的选择，是人民的选择，而且也是现实中国社会的需要。因此，无论怎样设计党政体制的构成，都必须坚持党的领导这个大前提，不能搞多党或两党竞争的政党制度，不能搞三权分立的政治体制，不能照搬西方发达资本主义国家那种松散的党政关系模式。第二，党政体制制度化。党政体制在实践中表现为党政关系。当这一体制体现出科学性时，党的方面与政的方面各司其职，各在其位，相互配合又相互监督，这样一种效果不仅有利于巩固中国共产党的执政地位，而且必然有利于提高人民民主专政政权的效能。但是这一科学体制的确立本身不仅不易，而且确立之后能否持之以恒地坚持，也需要这一体制本身法制化。因为制度问题更具有全局性、根本性和长期性，好的制度确立之后，不会因为领导人的改变而改变，不会因为领导人的意志的改变而改变。因此，需要在宪法和有关的法律制度中将党和政府的职能作较详细的划分。
3.党政体制的发展趋势。从以上分析中我们可以看出，党政体制的未来发展，是朝着党政职能分开的方向前进的。实现党政职能分开也就是党政分工。有学者指出：“改革 党的领导体制的主要内容是实行党政职能分开或分工”。“党政职能的分开或分工，就 是要通过划清党组织与国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关 、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系，做到各司其职，并且逐步走 向制度化”。[20]
需要指出的是，学术界在党政体制的构建问题上存在多种观点。有“党政分开模式”、“统揽协调模式”、“开明集权模式”、“权力分割模式”[21]以及“建党于政”、“一龙治水”[22]等诸多观点。笔者认为，党政分工的提法最为科学。党政分工是依据党和政的不同功能和职能定位，来划分两者的职责。党和政不截然分开。“现代政治，包括西方国家，普遍是实行的政党政治。在现有的条件下，‘党’和‘政’一旦分开，政党也就失去了存在的意义。……当代中国所讲的‘党政分开’，是指二者在职能上分开，而不是讲要在政治上分开，更不是讲党要退出政府过程”。[23]既然党和政是不能分开的，所要强调的只是职能的分开，那事实上就只是一种分工。
构建党政分工的领导体制，就要科学、合理地界定政党和政府职能，明确彼此的职能分工。从政党的职能来看，政党担负的职能主要是政治职能，政党的功能在于组织政治参与、聚合和整合不同的社会利益，作为特定阶级或阶层的利益代表参与、组织或领导国家政治生活。也就是说，政党是代表某一社会集团的利益，实现政权目标和政策目标的一种权力工具，其本身并不是政治的目的。政府的职能则不仅包括政治职能，还包括经济职能、社会职能、文化职能、外交职能等等。政府的意义在于维护国家主权和领土完整，维护社会政治经济秩序，推进社会、经济、文化的发展。[24]
按照以上的思路，在当代中国，建构科学合理的党政分工体制，就是要在坚持中国共产党的领导的前提下，强调党的领导主要是政治的、思想的和组织的领导，也就是对国家政治原则、政治方向和重大决策的领导，就是中国共产党通过自己在最高国家权力机关的政治地位和有效工作，使党和人民的意志上升为国家的法律，使党的主张转变为政府的决策，使党推荐的干部可以通过法定程序担任政权机关的重要领导职务。党组织不再具体管理国家机关或人民团体的业务工作。具体的政治统治职能和社会管理职能，则应由政权机关独立行使。当然，党政分工并不意味着党和政“各人自扫门前雪”，而是为了建立新型的党政关系而强调党政分工，是为了建立新型、合理的党政关系。“这种党政关系虽然以党政职能分开为前提，但其关系的形式却不单单是党政分开，而是党政之间在制度、功能和政治过程上的协调与耦合。党政之间的协调与耦合是以党政职能的各自相对独立为基础的，强调党的领导和国家管理在制度上的耦合性、在功能上的协调性、在政治过程上的统一性。”[25]