中央与地方财政关系变化的轨迹，本文主要内容关键词为：地方财政论文,轨迹论文,中央论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在共产党国家，国家与社会之间围绕财力分配的斗争大体上终止了；但国家机器内部各分支之间，尤其是中央政府与地方政府（省及省以下）之间围绕财力分配的政治斗争从未间歇过。本文将追溯中国在过去几十年中央——地方财政关系变化的轨迹，以讨论中央政府对财源的控制能力是如何逐渐衰退的。
“强政府”时期
中共政权在20世纪50年代初期十分强盛。一方面，经历了数十年的战争与革命，整个社会结构遭到了毁灭性破坏，没有一个社会集团能和从血与火中走出来的新政权抗衡；另一方面，国家机器内部各分支才现雏型，还来不及形成自己独立的政策取向。1950年3月，中央政府一举统一了全国的财政经济管理。除了极少数经中央政府特准的小额地方税以外，一切税收要上缴中央财政。至于财政支出，除乡 （村）及城市市政建设附加收入和乡村镇小学、城市小学及县简易师范经费支出外，其他支出均由中央政府统一安排。中央集中财力，统一计划，将有限财力用在恢复国民经济的重点项目上。
1952年，国家预算收入只占国民生产总值的22％，到1957年已增至29％。预算收入中，中央收入占主导地位。整个“一五”期间，中央收入相当于全部预算收入的80％左右，而省、县两级收入加起来也不过占全部预算收入的20％。预算支出的情况也一样由中央政府唱主角：75％的支出由中央决定，只有25％左右的支出由二十几个省和两千多个县支配。
强有力的汲取财源能力，使中央计划者得以加快资金形成速度，并将资源集中用于政府认为急需的产业和地区。提前完成第一个五年计划就是在这方面一个显著的成果。
毛泽东时代的权力下放
第一个五年计划期间，经济虽然发展迅速，过分集中的苏联模式也开始暴露出种种问题。经过几年的存在，地方政府开始意识到自己的特殊利益，并努力争取扩大自己地区的经济实力。在过分集中的财经体制下，追求自身利益的地方政府往往显得缺乏积极性。由于财政收支不挂钩，地方政府缺乏尽力扩大财政收入的积极性；由于中央对各地方政府的财政收支指针一年一变，地方政府也不可能对本地经济有什么长远规划。毛泽东也不喜欢苏式中央计划体制，他用来克服官僚问题的方法是权力下放。
第一个下放的权力是财权。在收入方面，除少数仍由中央直接管理的企业收入和不便于按地区划分的收入，如铁道、邮电、外贸、海关等收入以外，其他多种收入包括各种税收和一切企业收入，全部划给所在的省、市、自治区管理；在支出方面，除中央各部门直接办理的少部分经济建设支出（包括基本建设拨款），中央级行政和文教支出、国防费、援外支出和债务支出以外，所有其他各种支出、包括地方的基本建设拨款和企业需要增加的流动资金在内，全部划给省、市、自治区。
第二个下放的权力是计划管理权。1958年1月，中央决定中央和地方都要制定生产计划的两本账。中央的第一本账是必成的计划，这一本公布；第二本账是期成的计划，不公布。地方的第一本账就是中央的第二本账，这在地方是必成的；第二本账是地方的期成计划。这样的计划等于没计划，宏观经济调控全无可能。
第三个下放的权力是企业管理权。中共中央于1958年6月2日决定对中央所属企业进行下放，并要求各部门在6月15日以前一律下放完毕。在短短十几天时间里，中央各部所属企业、事业单位从9300多个骤减到1200多个，下放了88％。甚至连一些地方根本无法管理的大型骨干企业也下放了。特别严重的是，连铁路、公路、邮电、航空、港口、电网、军工企业及连接地区商业的大批发站也下放了。结果造成了地区分割、周转不灵。
三种权力的下放都直接或间接地削弱了中央政府对财力的控制。但中央政府缩减对经济的直接干预并不意味国家干预的减少。如果我们采用财政收入占国民收入的比率作为衡量国家经济、社会生活的指针，就会发现，大跃进期间国家干预实际大大加强了。第一个五年计划期间，财政收入占国民收入的比率平均为32.7％，而1958年这个比率上升到39.9％，1959年再上升到47.3％，1960年更达到空前绝后的53％。这只能说明，地方政府的自主权一旦扩大，它们会更广泛、更深入地干预自己辖区的经济，以获取更大的属于自己支配的财力。
在权力下放的气氛下，仅仅扩大地方的财政收支权已满足不了它们的胃口。于是我们发现，预算外资金在大跃进期间第一次迅速膨胀起来。建国初期，预算外资金数量很小，项目也不多。1952年，预算外资金第一次列入统计时，它只相当于当年国家预算的7.8％。第一个五年计划期间，预算外资金平均为预算内资金的6.5％。在1957年，预算外资金的总额仅为26.33亿元。但1958年，预算外资金翻了一番，增至55.99亿元。1959年再增至96.55亿元，几乎又是一番。1960年高达111.78亿元。短短三年间，预算外资金的数额几乎涨了5倍，它相当于预算收入的比例也由1957年的8.5％增至20.6％。
地方手里的钱多起来以后，就迫不及待地扩大基本建设规模。基建膨胀导致了宏观失衡，宏观失调迫使中央花更多的钱去补窟窿。结果是巨额赤字。从1958年到1961年连续四年入不敷出，总共造成148亿元的财政赤字。
大跃进的失败表明，国家财政收入的大小本身并不能显示国家作为一个整体对经济干预能力的强弱。国家财政是中央和地方各级政府从社会汲取的财力的总和。当地方政府控制财政收入的相当大一部分，且用这些资金来追求自身利益时，国家财政总收入的增加很可能不但无助于增强国家作为一个整体干预经济、实现中央决策者制定的政策目标的能力，反倒有损于这种能力。
1961年后，中国恢复了对国民经济的集中统一管理，压缩基建、调整国民经济各种比例关系，消除财政赤字。但一旦经济好转，毛泽东便又决心再一次打碎苏式的中央计划体制。1966年3月，毛泽东在杭州政治局会议上提出“虚君共和”的口号，指示凡是收回了的权力都要还给地方。然而中央很快发现，这样激发出来的地方积极性主要表现在追逐狭隘地方利益上。由于缺乏有效的中央宏观调控，分权体制带来的是盲目建设、重复建设。
地方政府的一个财源是所谓“五小工业”（小钢铁、小机械、小化肥、小煤矿、小水泥）。1970年，中央决定在随后五年内安排80亿元专项资金，由省、市、自治区掌握使用，重点扶持“五小”工业发展。新建的县办“五小”企业，在二、三年内所得的利润，60％留给县，作为发展“五小”企业的资金。即使亏损，地方政府也不会因办“五小”企业而吃亏，因为经省、市、自治区批准，可以由财政给予亏损企业补贴，或在一定时期内给予减免税照顾。预算外资金在70年代初也开始再度膨胀。1970至1976年间，预算收入只增加了17.1％，但预算外资金增加了 172.8％。毛泽东的权力下放不仅唤醒了地方政府的自我利益意识，也扩大了地方政府的财力。
邓小平的“放权让利”
财政体制是邓小平全面改革的突破口。很多人认为，1980年以后实行的“分灶吃饭”体制是邓小平领导下的改革派中央主动向地方让步的产物，这当然没有什么大错。但毛泽东的分权与邓小平的分权目的很不一样。对毛泽东而言，分权是为了替代斯大林式中央计划体制和市场机制，而邓小平认为分权是从统制经济过渡到市场经济的必由之路。
“分灶吃饭”对中央来说有两点长处：一是让地方政府承担更多的财政开支；二是保证中央收入至少不低于现有水平。“分灶吃饭”同时给予地方政府前所未有的机动性，使地方政府也乐于接受。下面讨论的重点是这次财政分权反过来对国家能力有没有影响？有什么影响？让我们首先看看其间五个衡量国家能力等式中各项变量（国民收入、预算内收入、预算外收入、中央财政收入）发生了甚么样的变化。
国民收入可以用国民生产总值（GNP）来表达。自改革以来，中国国民生产总值增长速度在全世界是数一数二的。在1979年至1991年间，年增长率达8.7％之高。预算内收入同时也增长较快，但远低于国民生产总值的增长速度。在此期间，预算外资金却急剧膨涨，增长率达19.2％，比预算内收入的增长速度快十几个百分点。 1988年以后，预算外资金收入的规模已几乎与预算内资金的规模并驾齐驱。在相当一部分省、市，预算外收入（或支出）已超过了预算内收入（或支出）。一个国家有两个规模旗鼓相当的预算，也算得上一件咄咄怪事。
就中央财政收入而言，其绝对值仍是上升的，但其增长速度却远不如地方政府财政收入的增长速度。如在1980年至1986年期间，地方财政收入平均每年增长 8.3％，比中央财政收入的增长速度高出2.8％。
无法否认的一个事实是：中国中央政府能控制的财力在比重上是越来越小了。中央财政收入占整个财政收入的比重在50年代曾高达70％至80％，60年代仍占60％以上，而在80年代已降到50％左右，90年代只有38.6％。在西方资本主义国家，中央收入很少低于财政总收入的50％。如果把预算外资金也计入财政收入的话，中央财政收入的比重则显得更小，只占整个财政收入（预算内加预算外收入的总和）的1/4左右。如果我们进而按国际通例计算中国中央政府财政收入占国民生产总值的比重的话，结果更令人咋舌：这个比重已由80年代的15％左右跌至90年代的5％左右。这个比重在当今世界各国中，也许是最低的。发达国家中央财政收入占国内生产总值的比重一般在25％以上。发展中国家的比重也在15％至25％之间。人口超过5000万的大国中，没有一个国家的这项比重低于10％，多数超过15％。无怪乎鼓吹市场经济最卖力的世界银行也在一份报告中惊呼：“世界上很少有国家的财政支出比中国的更为分散。”