建立适应公共财政要求的财政支农新模式，本文主要内容关键词为：支农论文,新模式论文,公共财政论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、财政支农改革面临着新的机遇和挑战
财政支农是国家支持和保护农业的基础手段之一。要切实发挥好财政支农职能，必须正确认识农业和农村经济发展面临的形势，适应财政改革的要求，及时调整支农工作的政策取向。世纪之交，我国农业发展和财政支农工作既面临着新的机遇，也面临着新的挑战。
（一）财政支农政策要适应农业和农村经济发展的阶段性变化
我国农业和农村经济经过20年的发展，基础设施强化，整体素质提高，产业化经营格局形成，基本结束了农产品短缺状况，实现了由卖方市场向买方市场的历史性转变。这一转变使农业和农村经济发展呈现出一些新的特点：一是农业发展的制约因素由过去的资源约束变为资源和市场双重约束，市场变化对数量扩展的增长方式提出了新的挑战；二是农村经济由条块分割转向互补互促，要求种养加、产供销、贸工农、经科教融为一体，协调发展；三是由于农业市场化程度的提高，农村经济与国民经济乃至世界经济的相关度增大，政府农业政策的制定和调整面临着更为复杂的经济背景；四是农业风险的增加对提高农民收入水平产生了较大的影响，农民实现小康成为重要的政策目标；五是农村改革由单项突破向整体推进，需要着眼全局，城乡联动，工农结合，综合配套。这些新的特点，对调整财政支农工作思路，改革和完善财政支农政策，确立财政支农工作重点提出了新的要求。
（二）财政支农改革要适应建立公共财政框架的要求
建立公共财政框架实质上是市场经济体制下的财政职能转变问题。公共财政主要体现为国家以社会和经济管理者的身份取得收入，并用于政府公共活动支出、保障国家安全和社会秩序、提高社会公共服务水平、支持经济均衡发展、促进社会公平的政府财政活动。我国现行的财政职能具有比较明显的体制转轨时期过渡性特征，同建立社会主义市场经济体制的要求相比，还有诸多不相适应的方面。建立公共财政框架，必须区分财政支出的性质和层次，减少生产经营性基建投资和一般性技改投资，逐步减少事业单位的经费支出，突出重点，调整和优化支出结构。财政支农工作是财政工作的重要内容，适应建立公共财政的要求，要从转变职能入手，认真对农业和农村经济活动的领域进行分类，尽快确立新框架下的支农支出新格局。
（三）频繁发生的自然灾害对调整我国农业发展战略和财政支农思路提出了新的课题
近几年全国范围内洪涝、干旱等自然灾害不断，特别是1998年发生的历史罕见的特大洪灾，造成了重大的经济损失。频繁发生的自然灾害暴露了多年来我国宏观经济特别是农业政策上的不足：一是注重了粮棉油等农产品生产，大力拓展耕地面积，而忽视了大江大河行洪、泄洪和蓄洪能力的保护；二是注重了森林资源的开发利用，而忽视了对生态系统的保护；三是注重了汛期的防汛抢险和应急渡汛，而忽视了从根本上提高大江大湖的防洪标准；四是注重了水利对农业的旱涝保收作用，而忽视了水利作为国民经济的基础产业对国民经济安全、稳定、健康发展和社会稳定所起的基础保障作用。当然，短缺经济条件下的数量扩张方式有其合理性，但是，在经济增长格局已经发生变化的情况下，调整这些政策不仅十分必要，而且也是可能的。中央提出的“封山植树、退耕还林，退田还湖、平垸行洪，以工代赈、移民建镇，加固大堤、疏浚河湖”的原则，正是在总结这次洪灾教训的基础上作出的重大战略部署。这一原则不仅对今后农业政策的调整具有长远的意义，也对完善和调整财政支农政策措施具有指导作用。
（四）与农业和农村经济发展的需要相比，国家农业投入总量不足和使用分散的问题没有得到根本解决
1.财政支农投入总量的增长缺乏保证机制，投入机制不健全。一是各级财政普遍困难，增加支出的压力很大，财政预算安排的支农支出不仅总量不足，而且增幅不大。二是财权与事权的划分不尽科学，在份额偏少的支农支出中，扶持了一大批城乡共享、社会受益的项目，如大江大河治理、水利和气象投资等，但各级财政在财力分配特别是财政预算的编制上，却缺乏这方面的考虑，因而，实际的支农支出比例更低。三是由于财权、事权界定不明，使各投入主体之间的职责划分不清。一方面，上级财政对下级财政没有科学、量化、可操作的转移支付制度，各级财政之间的再分配缺乏规范性，缺乏依靠本级财政发展事业的主体意识；另一方面，国家财政的长期无偿扶持，形成了农业企事业单位、农村合作经济组织对国家财政较强的依赖性，缺乏依靠自身力量积累发展的自觉性。四是农业投资立法很不完备，近年来虽然制定了增加农业投入的许多保证措施，如设立大项支农专款、实行贴息和配套投入制度、成立农业政策银行等，但法律保证体系不完善，已经出台的《农业法》，也只是对农业投入作了一些原则规定，操作中具有较大的弹性。
2.财政支农投入分散。尽管多主体、多渠道投入对增加农业投入总量具有积极意义，但从使用上看，缺乏统筹协调，难于统一运作，形成不了整体合力。
二、按照公共财政要求，确立财政支农新格局
公共财政是公共经济学理论在财政领域的应用和发展。按照公共经济学的理论，社会产品分为公共产品和私人产品，政府财力支持的范围是公共产品生产。从理论上看，农产品虽然属于私人产品或准公共产品的范畴，但是，由于农产品需求的普遍性、农产品效益的外溢性和农产品市场扩张能力低下等原因，即使是市场经济国家，财政也都承担着数额巨大的农业支出。在农业生产经营的许多领域，国家财政的直接支持仍然是必要的，关键是要把握财政扶持的环节和重点，并改革财政支出的具体实现形式，提出支出效益。
即使从国家提供公共产品的角度看，农业领域至少有三个方面需要由国家投资运作和管理：一是农业的基础设施体系；二是农业教育、科研、生态环境保护和农业技术推广体系；三是促进农业生产经营专业化、市场化的社会化服务体系。此外，支持不发达地区发展经济以促进社会公平，也是重要的政府职能。
结合我国农业发展状况和财政支农改革面临的新形势，按照公共财政的要求，财政支农应突出以下重点：
（一）大力支持农业基础设施建设，推进农业的可持续发展
农业基础设施薄弱，尤其是水利基础不坚实，抗御自然灾害的能力不强，是农业生产的主要制约因素。必须强化农业的灾害忧患意识特别是水患意识，把支持农业基础设施建设作为首要任务，在支农政策取向上坚持经济效益、生态效益和社会效益的统一，近期开发与长远利益的结合，加大对小型农田水利建设、中低产田改造、水土保持、重点造林工程等农业生态环境建设的投入力度，支持森工企业逐步向林地管护转轨，并把生态工程建设同国土整治、产业开发和区域经济发展结合起来。同时，安排使用好扶持粮棉生产的各类专项资金，增加粮食供给总量，调整粮食生产品种结构。通过完善基础设施，建立有效的农业防灾救灾体系，提高农业综合生产能力，增强农业发展的后劲和活力，实现可持续发展。同时，要研究灾害经济，在布局农业生产项目、多种经营项目和乡镇企业项目时，切实保护好大江大湖大河的行洪和蓄洪能力，因地制宜地发展避灾农业，尽量避免投资项目的灾害损失。
（二）支持实施科技兴农战略，依靠科技进步提高农业经济效益
推广应用农业科学技术是增加产量、改善品质、优化结构、提高农业效益的根本途径。一些发达国家已经步入知识经济时代。在知识经济中，科学技术是生产、经营和管理的内在要素，而不仅仅是外部影响因素。财政支农要进一步增强科技兴农意识，加大投入和管理的力度，在支持研究开发农业重大技术、推广应用良种良法、实施种子产业化工程、推行优质低耗高效种养模式、开展农科教结合、完善农技推行体系、培养农村科技致富带头人等方面取得新的突破，推进农业经济向知识经济转变。通过落实财政保障政策，抓好试点和示范，建立利益驱动机制和科学的经营管理机制，支持农业科技推广单位围绕科技推广搞服务、办实体、兴产业，加快高新技术产业化进程。
（三）支持农业社会化服务体系建设，推进农业生产的社会化、专业化、市场化
立足于支持完善服务网络、拓展服务内容、强化服务功能，重点抓好两个方面：一是培植各种类型的服务组织，在增强国有农业事业单位和集体经济组织服务功能的基础上，大胆扶持农民兴办的区域性、专业性和综合性服务组织；二是支持服务组织运用市场机制，推进服务的实体化、系列化。具体工作中要拓宽思路，组织专项试点，支持社会化服务组织兴办服务农业、服务农民、服务农村的经济实体，通过取得服务收入壮大经济实力，增强服务功能。
（四）搞好扶贫开发，支持不发达地区经济发展
经济不发达是一个相对概念，因此扶贫工作具有长期性。在支农扶贫过程中，财政既要体现政府行为，又要以市场为导向，遵循比较利益法则，坚持科技扶贫的总体思路，把支持的重点转到启动山区经济、增强乡镇企业造血功能、山水资源开发、农副产品转化增值、公路和电网改造等基础设施的改善以及科技教育上来；帮助贫困地区的农民参与农业基础设施建设工程，增加农民收入，启动农村市场。在支持的方式上实行定项扶持、目标管理；在财政资金的使用上，尽可能将各方面的扶贫资金捆绑起来，形成合力，真正用出效益来。
（五）把财政支农与农村财源建设结合起来，实现财政增收目标
农村财源是地方财政增收的潜力所在，财政增收是政府增加支农投入的前提，培植财源是重要的财政职能。开展财源建设要把握好以下几个方面：一是更新财源观念，改变“单一项目”财源观念，注重培植基础性、区域性财源，如支持建立农业科技推广示范园区、现代农业园区等，通过建立科学的经营管理机制，搞好利益分配，增加财政收入。二是坚持政策导向和投资调控，使财源建设的总体布局和项目选择符合国家产业政策，避免低效益的重复建设。坚持把财源建设与推进农业产业化经营、开拓农村市场有机结合起来，并结合移民建镇规划，支持移民建镇地区的乡镇企业、多种经营和第三产业超常规发展。积极支持乡镇企业抓住灾后重建机遇，参与基础设施、灾民住房重建、江河堤防加固、水毁工程修复等灾后重建项目的竞投标。三是认真做好财源建设项目的评估、论证，确保财政扶持的项目具有较高的自身效益和联动效益，避免项目选择失误导致的资金损失浪费。四是切实注重科技兴财，培植科技型财源。五是严格管理，把财政有限的建设性投入与财政增收的目标挂钩，使财源建设的成果真正反映到财政收入的增加上来。
三、深化改革，探索支农工作新模式
建立公共财政框架，不仅仅是一个支出结构调整的问题，而且是涉及深层次的职能转变、思路调整、机制重构、模式创新等多方面的改革问题。围绕建立公共财政框架下的财政支农新格局，深化财政支农改革的重点是：
（一）多渠道、多层次、多形式筹措财政支农资金，增加农业投入
随着农业现代化步伐的加快，农业发展与资金投入的相关度越来越高。能否较大幅度增加财政支农投入，对于实现农业发展的战略目标有着举足轻重的影响。要通过合理划分各级财政的财权和事权，形成多层次的投入主体；通过支持农业企事业单位及农村合作经济组织增强积累能力，发挥财政对社会资金的吸附和导向功能，形成多元化的投入格局。
具体操作上，要严格执行《农业法》，全面落实各项支出政策，确保预算内支农支出增幅高于经常性财政收入增幅；在取消财政周转金制度后，积极探索增加农业投入的新形式，完善贴息制度、配套投入机制和以奖代补办法，通过有效的贴息方式增加农业政策性信贷资金投入，通过配套、奖励等办法引导下级财政和集体、农民对农业的投入；运用市场机制，开辟增加农业投入的新渠道，加大农业利用外资、股份集资和行业内部资金融通的工作力度；改善基础条件，支持国有或民营工商企业投资农业项目。
（二）建立新机制，改革财政支农支出的实现形式
积极实行政府采购制度和项目招标投标等办法，对农业事业单位的公用支出、重点农业项目的设备和原材料采购逐步试行政府采购办法，在大的支农项目的选择上逐步引入招标投标等竞争机制；积极探索投融资形式，扩大财政投资参股入股的比重，通过财政投入优化农业资本结构；全面推行农业基础设施以及农业资源的有偿使用办法，形成资产、资源再生能力和再投入机制，通过有偿使用、租赁、承包、股份合作制等方式，建立积累发展制度，使农业资本有效营运；对于财政支持农业生产经营的建设性资金，在分配上坚持以项目为依托，相对集中使用，形成规模效益。
（三）加强财政支农资金管理，提高资金使用效益
按照市场经济体制要求，以制度建设为核心，制定和完善小型农田水利建设补助资金、粮食自给工程资金、粮棉大县专项贷款贴息资金、农业科技推广资金以及防汛抗旱资金等大项支农专款的管理制度和办法，规范支农专项资金的项目目标管理，使各项资金的管理有章可循。完善项目目标管理办法，对项目资金实行报帐制，严格约束资金到位。积极探索在资金性质、用途不变的前提下，利用适当形式，把各个渠道、各支出科目的资金联合在一起，统筹规划，重点使用，发挥财政投入的整体功能和规模效益。支出环节和使用环节并重，切实加强对支农资金使用的检查监督，减少资金使用环节的挤占、挪用等违纪违规和违法行为。
（四）按照转变职能的要求，规范农口企事业单位财务管理
修订、完善农口企事业单位的财务管理制度和管理办法，逐步建立起比较完备、比较科学的农业财务管理制度体系。结合预算会计制度改革和机构改革，按照公共支出预算的有关原则，建立比较科学的事业财务管理体制，强化预算约束。同时，对公共部门支出试行模拟市场经济的核算，使事业费支出与事业单位提供的服务逐步对等，形成自我积累、自我发展的良性机制。进一步处理好国家与企事业单位的分配关系，帮助国有农口企事业单位建立科学规范的内部管理机制，指导企事业单位建立资金管理、成本核算、利润考核、收入分配等具体的财务会计制度和财务管理台帐制度，规范企事业单位的经济行为。积极参与国有农口企业的产权管理，推进企业资本营运，帮助重组一批股份制或股份合作制的农业企业或企业集团，促进国有资产有效营运和保值增值。不断延伸农业财务管理领域，把乡镇企业、多种经营基地以及农村合作经济组织、农业社会化服务组织的财务活动纳入财政监督管理。
（五）积极探索灵活多样的支农工作新模式
适应农业阶段性变化的新特点和建立公共财政的新要求，深入开展调查研究，确立新的支农工作思路；坚持办点试验、示范制度，办好不同层次、不同形式的专项工作试点、支农工作联系点和支农责任点，达到探索经验、指导全局、带动全盘的效果；建立支农资金管理，农业财务管理等方面的考核指标体系，进行经常化、制度化的检查考核，形成有效的激励机制，提高支农工作绩效。
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