公平与效率关系重新审视及经济发展战略调整，本文主要内容关键词为：重新审视论文,公平论文,效率论文,关系论文,经济发展战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F043
文献标识码：A
文章编号：1003-7217(2001)02-0007-05
改革开放之初，在饱受平均主义之苦，国民经济几近崩溃之恶果时，基于“过多地奢求公平将会抑制效率，一定程度的收入差距有利于经济增长”的考虑，我国郑重提出了“效率优先，兼顾公平”的经济发展战略，这无疑是对平均主义思潮进行认真反思之后的一种正确抉择。这一战略的实施，确实使一部分人、一部分地区先富了起来，同时也使居民的收入差距不断加大，判断居民收入水平差距的基尼系数值呈上升趋势。加之某些地区在该政策执行过程中，片面强调“效率”，而忽视“公平”，甚至把“效率”理解为目的，把“公平”理解为从属于“效率”的一种辅助性手段。笔者同样认同“效率”在我国社会主义初级阶段的特殊重要性，但反对把“公平”置于从属地位、将公平与效率对立起来、割裂开来的做法。世界银行政策研究中心经济学家克劳·迪格宁（德）和世界银行政策研究中心主任勒恩·斯奎尔（英）的研究表明“收入分配的不公平可能阻碍经济增长”(Finance & Development/March 1997)。实际上，由于社会不公，已经在阻碍我国改革的深入和社会经济的发展。笔者认为，从根本上讲，公平与效率并不矛盾，我们面临的不仅仅是结果公平的问题，更重要的是起点公平和规则公平的问题。起点公平和规则公平是自由竞争的前提，如果竞争是效率之母的话，那么从这个意义上说公平也是效率之母。对于目前我国而言，不应存在二难选择问题，而应是在公平基础上求效率。我们应该改变“效率优先，兼顾公平”的经济增长战略，确立“公平为基础，效率为中心”的发展战略，形成一种公平与效率良性互动运行的机制，既重视生产力的发展，又重视生产关系的改善，见物见人，充分发挥劳动者主动性、积极性、创造性，共同推进社会经济的持续、健康发展。
一、片面强调“效率优先”，导致忽视社会公平
（一）公平与效率关系的理论判断：统一而非对立
公平与效率的关系是经济科学中的一个重要领域。西方经济学界一般认为，公平是指社会成员的收入均等化，效率是指资源的有效配置。他们认为，公平与效率的政策目标是相互抵触和矛盾的，因为在市场经济条件下，市场起的作用越大，效率就会越高，社会成员收入差距就会拉大。反之，政府干预的作用越大，市场作用越小，收入的分配越平均，效率就会越低。因此，实现收入均等化，就会牺牲效率；要提高效率，就会牺牲公平，公平与效率的关系是一个此消彼长的关系。
西方经济学界就公平与效率先后次序的关系问题，大致有三种主要观点；(1)效率优先论。经济自由主义各流派，都强调市场机制在经济增长中配置资源的重要性，把与市场作用相联系的效率作为优先的政策目标，反对政府通过行政干预再分配保持收入均等化的政策，认为这是对社会经济发展的最大损害。(2)公平优先论。国家干预学派将公平作为优先考虑的政策目标。他们认为，公平是一种“天赋权利”，效率不仅不代表公平，而且是来自不公平，如果听任市场机制发挥作用，收入就不可能公平分配。因此，应在政府的干预下缩小市场机制调节的范围，推行社会福利事业。(3)公平与效率最优交替论。以美国经济学家阿瑟·奥肯为代表。这种观点认为，公平与效率两个政策目标同等重要，没有先后次序，必须兼顾，即如何以最小的不平等获取最大的效率，或以最小的效率损失获得最大的公平。他们认为公平与效率之间虽然有矛盾，但二者相互妥协是可能的，社会只能在公平与效率、结果均等与机会均等之间达成妥协。
公平与效率不是矛盾关系。公平不是均等。公平的本义应是公正、公道、合理、正义。它指人与人之间在政治、经济、文化等各方面处于同等的地位，享有相同的权利。包括：(1)权利平等——即国家承认所有公民在法律面前平等；(2)机会平等——即社会应该为每个公民追求自身利益、自我发展和自我完善公正地平等地提供必要机会和条件，如“职务和地位向所有人开放”（罗尔斯语）；(3)结果公平——即主张社会的价值物对所有人实行消灭了人剥削人的原则进行平等的公正的按劳分配。
实质上公平与不公平，效率与无效率才是矛盾关系。但公平与效率则不具备这种关系，它们之间是一种统一关系、条件关系。矛盾关系具备统一关系、条件关系的特点，但不能反推，不能说具备条件关系、统一关系的东西就是矛盾关系。学界所分析的公平与效率之间的对立关系，实质上不是公平与效率之间的，而是不公平与效率之间的，不能混同或偷换概念。
公平与效率的关系是完全统一的。公平只与不公平相对立，与均等、与平均主义相差别。只要是公平的，即起点的公平、过程的公平、结果的公平的有机统一，就会导致效率的提高，其中任何一个环节被扭曲，那就意味着公平的缺失，意味着不公平的出现，其结果必然导致低效率或无效率。同时社会的不安定因素也就因此而产生。从政治与经济共同作为人类活动的两个不可缺的方面看（实际上从哪个方面看都是如此：政治与经济永远不可或缺），经济活动所着力追求的高效率不能离开为结果的公平所保证的稳定的社会秩序，而一个缺乏秩序的社会，是不会有效率的，同时经济效率的提高所带来的社会财富的增加有助于社会公平的增进，一个没有效率的社会，公平是可怜的、可悲的，故两者存在一致关系。有人出于对我国经济落后的担忧，想尽快地使效率有一飞跃，但性急吃不得热豆腐，而且社会是一系统工程，公平与不公平就是其中重要一环。我国要保持经济持续发展，效率提高有众星拱月之势，无论是起点公平，还是结果的公平都不可忽视，结果的公平作为公平的一种或者发展阶段，与效率是完全统一的，只有不公平方与效率抵触。社会实现了公平，那么它为该社会处于良性运行状态就创造了极好的条件，为效率的提高、经济的发展打下了坚实基础。
（二）将公平与效率对立，容易忽视公平，引起社会不公
多年以来，我国关于公平与效率之争，也基本沿用西方学界关于公平的内涵，不少人把“公平”理解为收入分配的均等或财产分配的均等。二者关系归纳起来大致两类，一是“公平与效率矛盾说”，鱼与熊掌不可兼得；二是“效率与公平依存说”。但基本都有一个公平与效率孰为优先问题。在相当一部分人的意识中，公平与效率是一对矛盾，两者的关系是矛盾关系。他们认为，要着重效率，就不可能不产生收入分配的差距，而收入分配的差距，又不可能不产生财产分配的差距。反之，要着重公平，即着重收入分配的均等或财产分配的均等，效率必然要降低。他们认为，在我国社会主义初级阶段尚不具备实行“公平优先，兼顾效率”的条件。尽管我们相信社会的进步会最终过渡到“兼顾公平和效率”、“公平优先，兼顾效率”，但这一过渡还需要一个相当长的时间，需要社会财富的极大丰富和社会生产方式的根本变革，因而不是现阶段政策考虑的问题。而提高经济运行效率，加快经济发展速度，则是社会主义的首要任务。
正是在上述偏差的公平与效率关系理解的基础上，不少人、不少地方人为地把公平与效率分割开来，重效率，轻公平，“先把面包做大，再来分割面包”观点甚嚣尘上，认为为了求得效率与经济发展，暂时地牺牲“公平”，从总体上来说是一种不得不付出的代价，从而导致在效率与公平关系的处理中实质性地忽视了公平。
忽视公平，在我国已引起社会不公。在进入20世纪90年代初的经济起飞后，伴随着市场机制的导入和扩大，加之某些地区在该政策执行过程中，片面强调“效率”，而忽视“公平”，甚至把“效率”理解为目的，把“公平”理解为从属于“效率”的一种辅助性手段，忽视公平，形成起点的不公平与过程的不公平，导致结果不公平，个人之间收入差距、地区之间收入差距、行业之间收入差距以及城乡之间收入差距出现了一个先缩小后扩大的过程，判断居民收入水平差距的基尼系数值呈上升趋势。按照中国社会科学院经济研究所课题组的调查，1995年全国基尼系数已达0.445。按照南开大学经济研究所的调查，如果将非法和非正常收入包括在内，则1994-1997年全国基尼系数已超过0.5。难以统计和调查清楚的权钱交易、贪污腐败和所谓暴富现象，越来越成为社会不公的一个突出问题。
二、社会不公，阻碍社会经济发展
国内外学者研究表明，强调效率，忽视公平及由此引起的社会不公，将阻碍经济发展。
(1)社会不公影响劳动者劳动主动性、积极性与创造性。在市场经济中，金钱与权力常常是可以互换的。由于起点不公与过程不公导致结果不公，而结果的不公平又将导致和加深起点的不平等。收入差距两极分化，获得更多收入的人很可跑获得更大的权力，而权力的不公平又能成为收入和财富进一步扩大的源泉。这意味着收入差距扩大后，收入和财富的多寡常常不能取决于人们的努力程度。人们付出的努力经常得不到应有的回报，他们的工作热情就会大打折扣。当这种情况普遍发生时，效率的降低也就不言而喻了。而提高社会公平程度，营造基础公平氛围，缩小分配差距，往往可以提高广大劳动者的积极性，从而有利于效率增进。
(2)社会不公不利于提高国民素质，使效率增进后继乏力。收入分配不公，会影响低收入者对人力资本投资的现实支付能力。其实，无论经济发达国家或欠发达国家，收入差距问题最尖锐矛盾并不在差距本身，而在于低收入者所能达到的最低生活标准。如果低收入者的温饱问题岌岌可危，这部分人对人力资本的投资便十分有限，这必然影响到整个社会人口的平均素质。从经济增长本身来看，虽然在现有的劳动者既缺乏知识又缺乏技术的条件下，通过增加常规资本也能获得某些增长，但增长质量肯定是比较低的。因此，经济增长并不必然带来人力资本投资的迅速提高，但要大规模提高经济增长质量，没有相应的人力资本投资是不可能的。
(3)社会不公，降低民众投资预期。受新经济增长理论的启发，近来许多经济学家注意到：过去的经济增长模型忽视了收入分配对增长的影响，而不是增长对收入分配的影响。这些文献着重从政治机制来论证收入分配对经济增长的影响：第一，收入越不平均，低收入阶层的寻租活动就越多，威胁产权的人也就越多。产权受到威胁后，投资者的信心就会大挫，投资减少了，经济增长自然要受到破坏。第二，Alcsina & Pcrotti1996年对71国所作的实证研究发现，过高的收入差距会造成一种充满不确定性的国内政治经济环境，从而影响投资者进行长期投资的计划，最终对经济增长产生抑制作用。第三，一个收入差距很大的社会中由于低收入者较多，因而主张采取高税收的人就越多（穷人总希望税收高一些）。税率一旦上升，投资和经济增长就要大受影响。
(4)社会不公，导致消费需求不足，产生经济过剩，影响经济增长。收入分配不公会通过市场规模（总需求）来影响经济增长。早在古典经济学时代，西斯蒙第就指出了收入分配通过总需求来影响经济增长的机制。因为富人的大部分收入是用于储蓄，而穷人的收入主要用于消费；因此收入分配过于向高收入阶层倾斜，就会使整个社会的积累过多，而总消费需求不足，最终必然导致社会总需求小于总供给的生产过剩局面，从而妨碍经济增长的实现。相反，增进公平，提高穷人收入，从而能增加社会总需求和消费，调整总供给与总需求的不平衡，促进经济增长。
近年来我国过剩经济的形成，在某种程度上就是因为收入差距的不断扩大，使广大居民的实际有效购买力下降所致。因此，在经济和社会发展中，首先必须正确把握公平与效率的辩证关系，将公平作为效率的前提和保证，而效率则作为公平的发展动力。有了一个良好的、公平的社会环境，劳动者的劳动所得是公平的，合理的，这样才能充分调动和发挥积极性、创造性，并提高效率；反之，如果普通劳动者的劳动贡献没有获得应有的报酬，长此以往，势必挫伤劳动者的积极性，甚至引起和激发社会矛盾，造成社会的不稳定。
三、“公平基础、效率中心”经济发展战略是我国现阶段的最优选择
所谓“公平基础、效率中心”是指：在一个公平的社会氛围中，在平等竞争的基础上，社会财富和收入的分配必须能够为社会主义经济的持续、稳定增长提供保证，也就是分配必须考虑各种生产要素的经济贡献和稀缺程度，分配差距的大小必须能够为绝大多数社会成员所接受，更重要的是，必须保证低收入阶层能够逐步摆脱贫困。
（一）确立“公平基础、效率中心”经济发展战略
(1)公平是持续效率最基本的前提与基础。从宏观与中观层次而言，无论是企业或社会，以人为本是最基本的原则，尤其是在市场经济条件下，公平竞争和公平交易是每个社会成员最基本的要求。在法律面前人人平等，在竞争规则面前人人平等，不承认特殊人物和限制特权，要求每个社会成员自觉按照相同的规则规范自己的行为，这是市场经济发展的必然要求。没有“公平”的竞争是不平等的竞争，它只会束缚生产力的发展，阻碍“效率”的提高。没有“公平”的交易是不平等的交易，它只会限制市场经济的发展，造成市场的无序和混乱。没有规范和有序就谈不上提高“效率”，混乱和无序只会增加消耗和增加成本，只会挫伤劳动者的积极性、主动性和创造性，只会降低“效率”，甚至造成动乱。二十余年的发展开放与经济发展过程中，我国出现的城乡差别扩大，东西部贫富差距拉大，失业人员与先富起来的少数人群的消费水平形成巨大反差。在这种情况下，中央逐步作出了放宽人口流动限制、大力发展小城镇、开发西部、建立社会保障制度等重大决策，公平问题成为当前我国经济乃至社会生活中的大事。所以，在市场经济条件下不断提高“公平”的程度是提高“效率”的内在要求，从某种角度说，“效率”只会随着社会的“公平”程度不断提高而提高，“效率”寓于“公平”之中。
从微观层次而言，公平对效率的积极影响表现在相对于个体行为来说，个体行为的有效激励需要以社会分配的公平为前提。根据亚当斯的公平理论，人们在社会横向和纵向比较中不能产生公平感，就会造成心理的失衡，不仅使任何激励手段和激励方式丧失其应有的激励效用，而且会产生负激励的效果：使劳动者的积极性下降，甚至出现消极的负向行为。一个组织的分配制度不合理会引起整个组织的消极行为和组织效率的降低，一个社会的分配制度不合理则会引起整个社会效率的下降。改革开放前“大锅饭”式的平均主义分配方式是造成社会积极性和社会效率不高的根本原因。这也可以解释由于激励机制、分配机制、养老机制的不公平而导致的“59岁现象”。因此，在特定社会历史阶段上，利益分配的公平与否不仅是一个关系价值追求的问题，同时也是一个关系效率高低的问题。特别是在我国现阶段人的素质水平和经济发展的目前状况下，社会财富不合理地过分集中于一小部分人手中，会使社会财富不能得到有效的利用和发挥。一部分通过不正当的手段暴富起来的社会成员进行浪费性消费，既不利于自身的发展，又引发更多社会成员的不满和逆向消极行为反应，同时也引起社会资金投向的不合理。特别是对于处于贫困状态的社会群体，国家不得不投入大量的资金进行救济和扶植。这种社会财富分配的不公平实际上是以牺牲社会进步和发展为代价的。
(2)效率是维护公平发展的动力。效率的本义是单位时间内完成工作量的大小即劳动效果与劳动量或工作效果与工作量的比率。经济领域及其它社会领域都存在效率问题，它是衡量行为质量的指标。效率中心，就是在公平的基础上以效率增进为中心，在效率带来的新的结果之后再创新的公平。第一，以效率为中心，就是把自由参与放在中心地位，生产要素供给者的自由参与权利是不应该受损害的；第二，以效率为中心，就是把个人努力程度放在中心地位，高效率以及由此得到的高收入，是对个人努力的一种奖励；第三，以效率为中心，就是尊重生产要素供给者个别的努力与主动性、积极性，这种努力和主动性、积极性是自发性质的，不同于外来干预性质的社会权威机构或政府的参与；第四，以效率为中心是发展生产力的要求，效率是标志社会资源配置合理程度的范畴，效率增进的结果正是生产力水平的提高；第五，以效率为中心是由我国的现实国情所决定的，在我国社会主义的初级阶段，人口多，底子薄，地区发展不平衡，自然经济半自然经济占的比重很大，文盲半文盲人口太多，科技教育文化落后，生产力发展水平不高，等等。必须以经济建设为中心，以发展生产力为首要任务，既然选择了市场经济这一资源配置的优化形式，就必须把效率的增进置于中心地位。第六，只有效率的增进，才能再创更高层次的公平。
（二）“公平基础、效率中心”战略的积极意义
上述可知，公平基础、效率中心战略具有鲜明的特点，它避免了把公平和效率对立起来、片面重公平或重效率的单一性，强调二者必须有机结合，不可偏执一端。公平基础，效率中心经济发展战略的价值导向，能够引导人们把有关事物作为系统整体来看待，在社会生活中一系列与公平与效率有关的问题上，其中包括在物质文明建设和精神文明建设、个人和集体、竞争和协作、经济效益和社会效益、先富和共富、发展和稳定、活力和秩序、权利和义务、现实和理想等关系问题上，实现其两个侧面的高度统一，防止简单地选择某一方面，舍弃另一方面，造成社会的畸形发展。公平基础，效率中心经济发展战略观，能够以其概括性和指导性，总揽统驭许多具体社会领域的行为规范，从而呈现出一种整体效应，形成普照社会的理性之光。这种公平基础，效率中心经济发展战略的价值导向作用于社会，将在如下几个方面产生积极的影响：
(1)有利于激发劳动者的积极性、主动性与创造性，增进效率，促进国民经济可持续发展。我们党和政府正在带领人民群众以经济建设为中心，促进国民经济可持续发展而奋斗。公平基础，效率中心经济发展战略，有利于充分调动一切积极因素，形成推动国民经济发展的合力，从而使社会经济生活充盈着蓬勃生机：其一，作为个体的劳动者，为了增进效率，必须打破平庸守常状态，勇于竞争，勤于劳作，善于经营，多作贡献，从而在微观经济运行中产生出一种直接的动力；其二，为了达到共同富裕，广大劳动者在反映其共同利益的先进的精神和道德力量的激励下，万众一心，彼此协作，努力提高生产力水平和增加社会财富的总量，形成一种更高层次上的公平。
(2)有利于保持社会稳定，保证经济和社会发展有序。中华民族具有强韧不衰的凝聚力，这同崇尚道义、重视公平、追求效率、弘扬整体精神的传统公平与效率观中的积极影响有着一定的关系。公平基础，效率中心经济发展战略不仅积极强调效率的增进，而且高度重视基础公平，这种战略能够为众多社会成员平差万别的效率追求，提供一个共同遵循的行为规范，从而使人们的价值取向保持一致性。这有助于造就和谐的人际关系，促进社会稳定。没有稳定，就不能实现公平，效率更无从谈起，从这一点上看，中国的最高公平就是稳定。这里需要注意，为了实现社会稳定，在坚持把公平置于基础地位的同时，决不可忽视对效率的追求。如果舍弃后者，也会导致人心不稳，削弱社会内部的凝聚力。
(3)有利于完善国家的制度建设，优化利益调整中的政策取向。公平基础，效率中心经济发展战略，既适应国家的根本制度和管理体制，又能促使这些制度及体制的巩固和完善。它将能够产生一种感召力，引导人们更加自觉地坚持以公有制和按劳分配为主体、多种经济成分和多种分配方式并存的经济制度，巩固和完善人民代表大会等政治制度，建立和完善社会主义市场经济体制，健全社会主义法制。公平基础，效率中心经济发展战略，要求各方面的制度能够从总体上维护社会公平，保障公民平等的权利和义务，禁止和惩罚谋求不义之财等违法行为，这有利于整个制度建设。在市场经济运行的过程中，市场竞争是无情的。优胜劣汰的现象不可避免，而社会应是有情的；必须接受和保护弱者、贫者和残者。公平基础，效率中心经济发展战略，能够积极影响政府的施政行为，促使政府制定和运用相应的政策及措施，合理调整各方面的利益关系，如运用税收、社会保障等手段对国民收入进行再分配，逐步缩小地区之间、城乡之间、行业之间过大的利益差别，调节过高收入，保障低收入者的生活，坚持义务教育的普及性，搞好公共文化设施，从而实现经济增长和社会公平、经济效益和社会效益的最佳结合。
(4)有利于提高国民素质，促进人的全面发展。一个民族的整体素质，决定着该民族的命运和在世界中的地位，社会发展的全面性最终要求实现人的全面发展。对公平与效率问题的看法，不仅会深刻地影响治国之道，而且同全民族每个成员息息相关。公平基础，效率中心经济发展战略，有助于人们把视野投向社会，增强对社会、对国家的责任感，增强依法律己的意识，确立知识的社会价值，逐步提升自身素质。在基础公平的氛围中，无论是公民个人对效率的充分追求，还是国家竞争力的提升，都需要国民整体素质的提高作为基础，从而会促使人们自觉提高其思想道德素质和科学文化素质，促进自身全面发展。
公平基础、效率中心经济发展战略是我国现阶段社会的最优选择。在我国社会主义初级阶段，坚持按劳分配为主体、多种分配形式并存的制度，把按劳分配和按要素分配结合起来，坚持公平基础、效率中心，有利于优化资源配置，促进经济发展，保持社会稳定。
四、实施“公平基础，效率中心”战略，确保公平基础上的经济发展
消除收入两极化，促进社会的共同富裕，实现社会正义和社会平等，是社会主义制度下的经济发展从根本上区别于资本主义制度下的经济制度之处。因此，无论从政治安定还是从社会主义所追求的公平原则而言，都必须改“效率优先，兼顾公平”为“公平基础，效率中心”发展战略，运用国家的宏观调控力量，通过税收与建立社会经济法规，限制社会财富的两极分化，促进社会公平，提高社会效率。
（一）营造公平基础、效率中心氛围，实现机会公平
前已述及，目前我们国家结果的不公平是因为起点及过程的不公平即个人拥有的生产要素的数量与质量不同以及使用生产要素的不同所造成的，因此，构筑机会公平，培育起点平等环境就应属社会关注的焦点问题之一，即社会为每个公民追求自身利益、自我发展和自我完善公正地平等地提供必要机会和条件，使每个人参与社会经济活动，自我发展的起点和选择机会平等。
首先，要把提高全民素质放在首要位置，大力增加人力资本的投入，增加每个人受教育的机会，使每个人的劳动质量提高，提高其生产要素质量；其次，广开就业渠道，完善就业服务体系。建立健全完善的劳动力市场体系，抑制失业率上升，并通过有关劳动者权益的社会立法，保证每个人都有充分使用所拥有生产要素的机会和权利；再次，进一步开放市场，建立和完善全国统一、公平竞争、规范有序的市场体系。打破部门、行业垄断和地区封锁，进一步放开价格，发挥市场在资源配置和结构调整中的基础性作用。促进生产要素合理流动，特别是劳动力在城乡之间、地区之间享有充分流动的自由和同等的就业机会，遏制城乡差距和地区差距的进一步扩大，同时，改变行业内部的单一所有制性质，增加部门内部的竞争，消除行业间收入差距；第四，营造良好的社会保障环境。无论从短期着眼，还是从长期目标出发，良好的社会保障环境对于改善国民公平观念，提高效率，促进经济增长都是必要的。社会保障制度的实质是通过储蓄、积累和互助互济，帮助人们在经济上化解风险，克服困难。从某种意义上说，它起到了安定人心，稳定社会的“安全阀”和“稳定器”作用。要完善社会保障体系，要逐步扩大社会保障的覆盖面，为所有失业人员构筑社会安全网，重视培养国民的社会保障意识。主要是要培养国民的社会风险意识、社会保障权利意识、义务意识、参与意识等，并加强社会保障专业教育，强化社会保障的社会宣传，正确引导国民社会保障意识，确保社会保障制度的建立与实施。
（二）创新制度，综合治理，实现规则与秩序公平
当前我国社会中存在的大量不公平现象，均与制度不完善有关，也就是说造成不公平现象的主要原因是制度原因。所以，在建立与完善社会主义市场经济体制过程中，加速转型的进程，尽早建立起一套完整、严密、适合市场经济发展要求和我国国情特点的新型体制，是消除社会不公平现象的制度条件。否则，制度转变的时间越长，改革的成本和代价越大，不公平现象越严重，解决问题的难度也越大。首先，加快建设适应社会主义市场经济发展要求的公平的社会经济秩序与规范，克服目前社会经济领域中普遍存在的无序乃至混乱状况，从制度和规则上为实现公平提供良好的条件；其次，要改进与完善政企关系。推进行政管理体制改革和机构改革，转变政府职能，精减政府机构，压缩政府人员，建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制。尽快实行企业无主管部门制度，割断政府各有关部门对企业的不正当干预关系。真正实行现代企业制度，企业以《企业法》和《公司法》为准则进行合法经营，并从制度上保证形成一个有才能和能带来效率的职业企业家阶层；再次，改革户籍身份制和制度身份制。取消限制人口迁移的户籍地区管理制度和按所有制管辖的制度身份制，打破人口流动壁垒，“解放中国人民的脚”，让人口在地区之间和各行业、各种性质单位之间的自由流动，加快非农产业的发展和城市化速度，缓解与控制城乡之间、地区之间、行业之间、个人之间的差距持续扩大；其四，加强法制建设。重点建立和完善适应社会主义市场经济体制的法律体系，规范市场条件下的财产关系、信用关系和契约关系，维护市场秩序，保护公平竞争。推进政府工作法制化，从严治政，依法行政。完善司法保障，强化司法监督，严格执法，公正司法，促进廉政建设法制化。
增进效率，促进公平，除强化制度建设外，重要的还在于各级政府部门采取有力措施，包括有关政策、法规和制度的坚决有力的贯彻执行，以及其他有效措施的综合运用。
（三）改革宏观分配机制，实现分配公平
所谓分配公平，即在机会公平及规则与秩序公平的前提下，主体投入所产生的成果与他们所得的报酬之间的社会性平衡关系。公平分配具有两个重要的内涵：一是得所当得，即社会成员的投入所产生的成果与其所得报酬在社会比较中是平衡的。这种投入包含劳动投入和财产投入，而劳动投入中又有体力投入、脑力投入和技术投入。二是补偿原则，公平分配不是平均分配，允许有合理的收入差距，但差距又不能过分悬殊。国际上一般认为基尼系数在0.2以下为社会分配高度均等；在0.2～0.3之间为相对均等；在0.3～0.4之间为分配合理区间；0.4以上为分配差距过大。所以，公平分配的核心是指分配的合理性，它需要在国家的宏观调控下才可能实现。
为了实现最终分配结果的公平，国家要采取有力措施，加大宏观调控力度，通过立法、政策等多种手段，切实增加居民收入，保护合法收入，整顿不合理收入，调节过高收入，取缔非法收入，缩小收入分配的悬殊性；要改革宏观分配机制，规范社会分配秩序，建立健全收入分配的激励机制与约束机制，加强对垄断行业收入分配的监督和管理，强化国家税收对收入分配的调节功能。关键是要完善个人收入所得税制度、遗产税与赠予税制度、财政转移支付制度和公务员收入公开制度，同时加强对各种“附加收入”的控制，对初次分配的个人收入进行结构性调整，保持地区间、行业间、阶层间、单位间的收入基本平衡，使收入差距趋向合理。此外，要利用完善的法律系统和行政措施没收非法收入，防止国家收入的流失。
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