当前财政、货币政策协调配合中的问题、原因及对策，本文主要内容关键词为：货币政策论文,对策论文,财政论文,原因论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，财政政策、货币政策在我国宏观经济调控中已居于十分重要的地位，但二者至今还缺少协调配合的体制基础和经济环境。如何尽快解决这一问题。已成为加强宏观经济调控、推动我国发展与改革进程的一个关键。本文就当前我国财政、货币政策协调配合中面临的问题、原因做一初步分析，并提出有关对策建议。
一、当前财政、货币政策协调配合中面临的问题
改革开放以来，随着传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转换，以及经济的货币化和市场化程度的不断提高，财政政策和货币政策已经成为我国宏观调控政策体系中最主要的两大政策，二者在推动我国经济发展和体制改革以及加强宏观经济调控等方面协调配合，发挥了越来越重要的作用。特别是财税体制和金融体制的改革，为建立市场经济基础上的新的财政金融关系奠定了基础。
然而从总的看，已有的财政、货币政策协调配合还是比较初步的，由于政策制定的不配套和体制不合理等方面的原因，目前我国财政、货币政策协调配合中还存在不少矛盾和问题。现在看来这些矛盾和问题不是哪一个部门的问题，而是国民经济运行中诸多矛盾的集中体现。当前，国民经济运行中的矛盾突出表现为“三难”，即财政难、银行难和国有企业难。
从国有企业看，目前我国国有企业处于过度负债和偿债能力严重不足的困境之中，这是财政、货币政策协调配合中面临的最严重的障碍。据统计，目前国有企业资产负债率平均达80% 以上， 其中有相当部分企业负债率在100%以上，处于资不抵债境地。在企业负债中， 又有70%来自银行贷款。 更为严重的问题是， 国有企业负债率呈继续扩大的趋势。国有企业过度负债给企业生产经营和改革带来了一系列矛盾和困难：（1）造成企业资金成本过高，经济效益低下， 许多企业税息前的资金利润率低于银行贷款利率，以至无力还债。（2）导致企业资金周转不灵，相互拖欠与日俱增。（3）企业筹资日益困难， 因为不断走向商业化的银行和其他金融机构越来越不愿意贷款给信用等级低下（高负债）的企业。（4）企业改革受到阻碍，对于过度负债的企业， 任何投资者都会望而却步，收购、兼并、股份制等形式的改革很难推行。
国有企业过度负债、效益低下等带来的问题，从一定意义上说应由财政来负担和解决，因为国家是国有企业的所有者。但在国有企业陷入严重困境的同时，国家财政也面临着重重困难。1979——1995年，我国财政收入占GDP的比重由28.4%下降为10.7%，跌到历史的最低点， 近两年我国财政赤字连续超过600亿元，如果加上债务收入，1995 年财政赤字高达2160亿元；中央财政债务依存度1995年高达52.7%，即中央财政支出安排中有一半要靠借债来维持；国债还本付息占新发国债的比重越来越高，1995年为56%，1996年将达到68.2%，国债发行规模虽然急剧扩大，但也仅够用来弥补赤字和还本付息。在这种情况下，财政不仅无力解决国有企业过度负债和严重亏损等问题，自身还留下了许多硬性的支出“缺口”，形成“隐性赤字”，并倒逼银行供应资金。
国有企业和国家财政的困难通过各种或明或暗的形式，向国有银行转换，致使银行信贷资金严重财政化，国有银行面临的困难日益加大。据人民银行初步统计，目前国有银行的不良贷款比重达21%，其中已成为坏帐的为1.2%。 随着企业破产、兼并改革的推进，预计今后一个时期银行坏帐比重还会上升。由于企业过度负债和偿债能力低下，致使银行经济效益逐年下滑，银行总体盈利能力明显下降。这种状况严重影响了我国社会资金的正常周转，并对我国银行的商业化改革形成了严重掣肘，今后一个时期如果国有企业不能建立起有效的资本补偿机制，以减轻对国有银行的过度依赖，国家财政不能建立起真正的自我平衡机制，社会资金循环中的矛盾将进一步向国有银行转移和累积，国有银行将难以为继。
财政、银行、国有企业“三难”，严重影响了财政、货币政策协调配合的正常进行。特别是财政收入比重急剧下降，财政尤其是中央财政宏观调控能力日益弱化，使国家宏观经济调控越来越依赖货币政策来进行。财政政策职能向货币政策转移，一方面加重了银行的负担，另一方在又导致财政、银行角色的错位和功能上的紊乱，并引发了财政、银行之间的一系列摩擦和矛盾。
二、导致财政、银行、企业“三难”的原因及症结
在经济体制改革取得明显进展，国民经济持续高速增长的宏观经济环境下，财政、银行、国有企业都陷入严重困难之中，甚至到了难以为继的地步，这不能不使人们感到困惑。那么导致这些问题的原因是什么？问题的症结点又在哪里呢？概括地说，问题的原因主要来自两个方面：一是社会资金格局及社会资金循环中的问题；二是体制方面的问题。
（一）社会资金格局问题
当前财政、银行和国有企业面临的困难在运行层次上主要表现为资金方面的矛盾，但从总体上看，我国的资金总量并不十分短缺。进入90年代以来，我国的国内储蓄率和总投资率均超过40%，这在世界上已属于最高水平了。基于这一分析可以认为，当前我国财政、银行和国有企业面临的困难，主要不是社会资金总量问题，而是社会资金格局方面出了问题。当前我国社会资金格局中存在的问题，主要表现在以下两个方面：
一是投融资格局失调。投融资格局失调是指我国现行投融资机制存在严重缺陷，即缺少资本金的融资机制，而过度依赖债务融资，更深刻的问题是我国长期没有资本金制度和资本金的观念。问题主要表现在：财政投资实行“拨改贷”，使新建的国有企业失去了国有资本金来源；国有企业自我积累能力低下，使企业增补自有资金的来源十分有限，而且由于体制不合理，国有企业缺少增补自有资金的动机；对于原有的老企业，国家通过折旧全额上交（改革前）和比例分成（改革后），不同程度地抽走了企业的资本金，有的甚至把企业绝大部分资本金都抽走了；国有企业承担各种政策性任务造成亏损，国家没有给予必要的补偿，也等于减少了企业资本金。我国现行投融资机制存在缺陷还有一个表现，就是缺少居民个人的资本金投资渠道。
这一投融资格局除了导致企业过度负债，使新建企业没有资本金来源，使许多老企业由于没有资本金进行技术改造而处于“不改造等死，改造又是找死”的窘境外，还使国有银行面临两难选择：不给企业贷款不行，这既是扶持国有企业的要求，也是避免银行资金闲置、浪费的需要；给企业贷款又将使银行信贷资产处于高风险之中，有相当一部分可能收不回来。这一矛盾在信贷资金供给制的体制环境下，表现得还不十分明显，随着银行商业化改革进程的加快，这一矛盾将会日益尖锐起来。
二是国民收入分配格局扭曲。我国投融资格局失调和投融资机制存在严重缺陷，既有资本金制度长期没有受到重视方面的原因，也与国民收入分配格局严重扭曲内在相关。改革以来，特别是80年代中期以来，我国国民收入分配严重向居民个人倾斜，财政收入占国民收入的比重迅速下降，企业收入占国民收入的比重虽略有上升，但由于企业过重地承担各种社会职能，企业收入中能真正用于生产发展的很少。进入90年代以来，企业职工工资外收入过快增长，国有资产流失形成的灰色收入，以及巨额的居民个人金融资产收益，使国民收入分配向居民个人倾斜愈演愈烈。
在国民收入分配严重向居民个人倾斜的分配格局下，居民成为最主要的储蓄主体，政府和国有企业的储蓄与积累能力则十分低下，由此严重影响了国有资本金的形成。居民作为最主要的储蓄主体，在缺少居民个人资本金投资渠道的现行体制下，居民的巨额储蓄只能通过银行以债务融资形式转化为投资，这样就使我国的整个投融资机制主要表现为债务融资，而缺少资本金的融资机制。
建立居民储蓄向投资转化的资本金融资机制，开辟居民个人的风险资本投资渠道，会大大改变我国的投融资格局，增加企业的资本金来源。但面临的一个问题是，这将与保持国有经济占主体地位相矛盾，因为居民个人的资本金投资，属于私人资本，保持国有经济的一定比例，必须依赖国有资本金投入。另外，财政收入、企业收入占国民收入比重过低导致的财政政策功能向货币政策转移和企业自我积累能力低下，都不是投融资格局调整所能解决的问题。因此说，不调整国民收入分配格局，而只改变投融资格局，是不能真正解决财政、银行、企业面临的困难及其所引起的财政、货币政策协调中的矛盾的。反之，只调整国民收入分配格局，而不消除投融资机制中的缺陷，则也不可能解决“三难”和财政、货币政策协调中的问题。
（二）体制方面的问题
社会资金格局问题是指社会资金在各经济主体之间的配置不合理。而在我国现实经济运行中，财政、货币政策协调还面临着体制方面的障碍，就是各个经济主体自身在体制上都存在着缺陷，特别是国有企业制度、银行体制和财政体制都不合理。而且社会资金格局方面的问题在相当程度上是体制上的缺陷造成的，因此体制问题比社会资金格局问题来得还要深刻和复杂。深入分析我国现行经济体制的缺陷就可以看到，在我国现行体制框架内还不存在财政、货币政策协调配合的制度基础。问题主要是：
1、国有企业制度不合理：软预算约束。 目前我国的国有企业基本上不具有硬预算约束机制，对国家依赖性较大。企业自我发展能力低下，但却有着强烈的投资“饥渴”和扩张冲动；企业盲目扩大投资，在自有资金和财政资金来源有限的情况下，便过度依赖银行贷款；企业把银行贷款当作是国家的资金，甚至看作是“第二财政”，还贷意识淡薄，资金使用效益再低也敢贷款；当企业出现问题时，企业又不能倒闭，而要由国家保下来，主要是通过银行再进行注资，或发放救济性贷款。由此形成了对国有银行的多重冲击。在这种情况下，财政、货币政策工具如利率、税率、补贴、贴息、折旧等等都难以发挥作用。
2、国有银行商业化改革举步维艰， 银行难以按商业化的原则行事。国有银行商业化改革尽管进行积极、广泛的探索，特别是《商业银行法》公布以后这一改革取得了明显的进展，但国有银行至今还没有真正摆脱行政附属的地位。特别是在面对国有企业过度依赖的情况下，国有银行还无法真正按照商业化的原则行事。国有企业对银行的过度依赖和信贷资金的财政化，一方面大大增加了银行的负担，另一方面则导致银行角色模糊和功能紊乱。银行角色模糊使银行自身很难建立起规范合理的内部经营管理制度，因为政策性因素与经营性因素混在一起，很难判别其经营的好坏。这又容易导致银行内部不负责、不讲效益的行为。
3、财政体制不合理，财政秩序混乱。（1）财政收入结构与国民经济增长结构不对称，国有经济税负过重。目前国有经济占GNP 的比重不到40%，却提供70%的财政收入，非国有经济占GNP的60%多， 仅提供30%的财政收入，这表明对非国有经济征税缺少基本的制度保证。由此带来的一个深刻问题是，税负的严重不均影响了平均利润率的形成，市场竞争难以公平地进行，一些企业已无力承受的利率水平，另一些企业却仍可以在此基础上抬高利率吸引资金。（2）各级非财政政府部门参与GDP 分配现象日趋严重。目前在我国国民收入分配中，几乎所有的政府部门都要参与资金分配，部门和地方擅自收费、集资、摊派建立各种基金，甚至截留财政税收，以至使游离于国家预算之外的各种基金和行政性收费越来越多。据测算，目前各种行政收费所形成的“第二财政”（包括预算外收入）不会比预算内财政收入少。有人估计，预算内、预算外收入加上各种行政性收费约占GDP的25%以上。（3）有些地方财政部门从局部利益出发，采取各种形式如退库、税收返还等等，变预算内收入为预算外收入，截留国家财政收入，致使国家预算内收入增长缓慢。
4、政府过度干预经济。在现行体制下， 我国政府，特别是地方政府具有干预经济、扩大投资的强烈动机。然而由于财政收入占国民收入比重下降，政府储蓄份额及其所决定的投资能力也相应下降，结果使政府投资能力与政府所要追求的投资规模大大背离。在这种情况下，政府要求银行发放贷款，由此形成对银行的挤压。在政府干预下，我国财政、货币政策之间存在着内在联动机制，且呈现货币政策从属依附财政政策的特征。目前尽管中央财政赤字已不再直接向银行透支，但地方财政赤字则仍在相当程度上依靠银行来弥补；一是直接向银行借款；二是由财政部门兴办的公司向银行借款，然后交由财政部门使用。
三、加强财政、货币政策协调配合的思路与政策建设
从前面的分析可以看出，当前财政、银行、企业“三难”和财政、货币政策协调配合中面临的矛盾与问题，有着多方面错综复杂的原因，各方面的原因又是相互影响和制约的。面对这些复杂、棘手的矛盾，循着一条什么样的思路解决“三难”问题和财政、货币政策协调中的矛盾，是当前我国发展与改革以及宏观经济调控面临的迫切需要解决的问题。
深入分析当前财政、货币政策协调配合中面临的问题及其原因可以看出，财政、银行、企业“三难”与社会资金格局的“两个扭曲”直接相关，不解决“两个扭曲”问题，“三难”矛盾便难以缓解。而“三难”矛盾不能得到缓解，甚至继续恶化，整个经济体制改革，特别是国有企业和国有银行改革，就不可能取得实质性的进展。因此解决社会资金格局的“两个扭曲”，即国民收入分配格局扭曲和投融资格局扭曲，应是首先要考虑的问题。然而，解决社会资金格局“两个扭曲”问题不能脱离开经济体制改革，而必须与经济体制改革进程结合起来进行，一方面调整国民收入分配格局和投融资格局本身就是改革，并依赖于整体改革的推进；另一方面即使通过调整社会资金格局暂时缓解了资金矛盾，如果不解决深层体制问题，特别是企业和银行体制问题，那资金格局的矛盾和“三难”矛盾还会再现。
这样，我国中近期财政、货币政策协调配合的基本思路或着眼点应该是：大力调整国民收入分配格局和投融资格局，同时进行国有企业和国有银行改革，在此基础上实现财政、货币政策的协调配合。其他方面的改革、发展及宏观调控等政策选择，都应围绕这一主线进行和展开。
（一）调整国民收入分配格局，重建国家财政。调整国民收入分配格局主要是调整“三个比例”，即降低居民收入占国民收入的比例，提高财政收入占国民收入的比例，提高中央财政收入占整个财政收入的比例。具体政策措施有：加强对非国有经济的征税，使财政收入结构与国民经济增长结构相对称；清理、整顿财政预算外甚至是制度外收入，纳入国家预算，理顺财政分配关系，整顿财政秩序；建立和完善税收征管制度，强化税收征管，杜绝地方和部门乱开减免税口子，打击偷、漏、骗税行为；改革和完善收入分配和再分配政策，调整国民收入分配过度向个人倾斜和分配不公的分配格局。
（二）大力发育资本金的融资机制，调整投融资格局。主要政策着眼点是：提高国有资本投资能力，使它与国有经济的比重保持相对应的关系；增加国有企业自我积累能力，形成国有资本保值增殖的内在机制；大力发育居民个人的资本金投资渠道和投资方式，包括养老金、保险金、共同基金、投资银行和投资公司等等。其中养老基金具有重要意义，一方面它可以从居民手中筹集大量资金转化为投资，其中一部分转化为资本金投资（约1/3），例如美国养老机构持有美国全部公司企业的50%股权，持有最大的1000个公司企业的70%股权。 另一方面它又是我国社会保障制度改革的核心内容。发展各种投资基金，特别是养老金和保险金，可以由政府组织与委托经营，也可以是民间经营的。政府组织的基金，其投资可以视作国有资本金。
（三）调整企业资产负债结构，推动国有企业向现代企业制度转换。首先要按“抓大放小”的原则适当调整国有经济的范围，使国有经济的范围与国有资本的形成能力相对称。其次是要建立企业资本金注入机制，调整企业资产负债结构，重组银行债权债务关系。调整国有企业资产负债结构的根本办法是通过投融资机制改革，增加国有资本的形成能力。但国有资本形成要有一个过程，靠这一办法存在着“远水不解近渴”的问题。解决这一问题，可建立“国有企业重组基金”，由财政发行期限不等（如5年、10年、20年期）的国债，由银行认购， 财政筹集的资金用于增加企业国有资本金，随着财政收入水平提高，投资能力增强，再逐步随国债到期还给银行。在这里，银行既支持了企业改革，又不违背商业化改革原则。第三要按现代企业制度原则转换企业经营机制，企业重组一批，就要改革一批。第四是对于企业债务重组中的资产损失，要采取妥善办法加以消化。消化这部分损失是改革必须付出的代价，现在的问题是谁来承担这一代价，谁又能够承担这一代价。看来应在提高财政能力的前提下，以财政为主，统筹解决这个问题。第五要加快配套改革，切实解决企业社会负担过重问题。
（四）加快国有银行商业化改革进程。我国《商业银行法》的颁布基本上确定了我国的商业银行（包括国有商业银行）制度，改革的基本思路已经明确，现在需要强调的几点是：一是明确国有商业银行的性质，真正确定国有商业银行依法自主经营的地位。不能把国有银行信贷资金看成是国有资金，企业、政府有困难就要求银行贷款。二要将国有银行的政策性业务与商业性业务分开。从原则上讲，商业银行应以效益为中心择优贷款，不应再承担政策性业务。近期即使做不到这一点，也要实行严格的分帐管理。三要使国有银行改革与其他商业银行改革同步进行，不能走“体制外”先行的改革路子，不能以牺牲国有银行利益来促进其他银行的发展，应使国有银行与其他商业银行保持同等的经营环境和竞争条件。
（五）加强财政、货币政策协调配合的若干政策建议。社会资金格局调整和企业、银行体制改革的推进，将为财政、货币政策协调配合提供更坚实的基础，财政、货币政策的协调配合，又是解决上述问题的重要条件。目前，关于加强财政、货币政策协调配合的政策着眼点是：
1、以国债作为财政、货币政策的结合点。 随着我国国债市场的发展和公开业务的开办，国债已经成为既调节货币供应量，又直接影响财政收支的政策工具，因此应把国债作为财政、货币政策协调的结合点。一是成立专门的财政、货币政策协调委员会，协商和决定国债发行数量、利率、品种、发行时间及公开市场业务等问题；二是国债不能仅限于弥补财政赤字和还本付息，应在保持财政经常预算收支平衡的基础上，增加国债的建设功能；三是为扩大国债功能，支持公开市场业务操作，应适当扩大国债规模，增加国债品种。
2、完善政策性金融体系。政策性金融也是财政、 货币政策的重要结合点。目前主要是解决政策性银行资金来源问题。政策性银行应有稳定的低成本资金来源，而且不能长期主要靠向商业银行发行金融债券来筹措。除财政预算安排的经营性投资外，可考虑现行中央银行资金来源中的机关团体存款、邮政储蓄和保险公司存款划归政策性银行。今后财政部门应统一考虑政策性银行的资金来源。
3、财政、货币政策要合力加强对经济结构的调整。 对竞争性企业的固定资产与流动资产投资，可由银行在力所能及的范围内提供货款；对基础性、有盈利、能还本但付息能力不足的企业的固定资产与流动资产投资，如果银行贷款供应资金，财政应该在预算中落实贴息支出；对没有资金回收能力的项目，应该由财政安排资金，如果财政先支后收有困难而需要银行贷款解决，财政必须承担还本付息之责任。
4、财政与央行在财务管理与金融监管上要密切配合。 人民银行的监管重点应是信贷规模和利率政策的执行情况，以及规范业务运作，维持金融秩序，防范金融风险等方面；财政的监督职能则是以国有资产所有者和管理者的身份，从保证国有资产的安全和保证国家财政收入的角度，依照财政法规实施财务监督和管理。两种监管需密切配合，在政策的制定上应保持一致，而不应两种口径，以免引起混乱。
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