国民政府六厘英金庚款公债述论，本文主要内容关键词为：公债论文,国民政府论文,六厘英金庚款论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］K262.9 F810.5 ［文献标识码］A ［文章编号］0583-0214(2007)06-0053-06
晚清以迄北洋末年，中国历届政府发行公债，不乏以铁路建设为名、行弥补财政亏空之实，甚至肆意挪用公债担保的先例，其影响之恶劣，以致南京国民政府初期，举国内外对铁路建设公债，无不望而却步。然而，六厘英金庚款公债却是个例外，其发行后国内人士购债踊跃，伦敦公债市场的推销也极为迅速。该项公债，是国民政府以英退庚款为基金，在国内外发行的粤汉铁路建设公债。六厘英金庚款公债成功发行与张公权及中国银行鼎力相助、庚款基金确切担保、中英共管机制建立、国民政府高度重视与英国政府合作密切相关，有着开风气之先的意义。
然而学界对于六厘英金庚款公债发行状况、管理模式及其意义的研究极其薄弱，只有个别研究论文提及该项公债，并未展开论述①。显然，这是对抗战前十年公债史研究的不足。本文立足于《中英庚款史料汇编》（周琇环据台北“国史馆”馆藏英庚款档案编，三册）、《民国外债档案史料》（庚款卷）中档案资料，及中英庚款董事会内部刊物《管理中英庚款董事会半年刊》、《教育杂志》、《申报》等杂志中的史料，阐述六厘英金庚款公债筹议、发行及其成功原因等问题。
一
英庚款是1901年清政府与英、美、法等11国所订《辛丑条约》中，中国对英国的战争赔款，总额为关平银50620545两，连利息共16573810.174镑[1](p563)。继20世纪初年美国庚款改变用途之后，其他国庚款是否改变，以及如何改变便成为中外关注的焦点。1912年初英国人斯比赛(Evan Spicer)提议用40万镑庚款在中国建一所英式大学，遭到英国财政部反对[2](p426)，但这一提议却激起中国朝野的极大兴趣，引发了中国朝野对庚款兴学或筑路的激烈争论[3]。在中外朝野的努力下，英国国会于1925年6月30日通过《中国赔款案》，该文件规定， 1922年12月1日后的中国庚款“不再归入（英国）②国库”，应“拨入新项，名曰‘中国赔款’”，由英国“外交总长全权主持”；并建立11人的咨询委员会，所有委员均由英“外交总长任命”，中国委员仅有2名[1](p565)。可见，英国政府虽然声称庚款不再归入国库，却仍然严格控制着庚款使用权。对此，中国朝野深表不满，并多方活动，一面揭露英国此举是“以‘退还’之美名遂行经济侵略之野心”[4]，一面强烈“要求英国无条件抛弃庚款”[5]。在中外舆论压力下，1926年年初英国政府组成威灵顿(Viscount Willingdon)调查团来华调查民意，该调查团回国后向国会提出庚款退还及其用途的报告[6]。后因北伐军兴，战局不明，英国一度持观望态度，庚款退还的筹议暂时中止。
南京国民政府建立后，英国对国民政府的政策逐步向积极方向调整，遂重提庚款退还一事。此时铁道部正在为粤汉铁路筹措建设资金。该路自1896年筹建，几经波折，南段广（州）韶 （关）、北段湘（株洲）鄂（武昌）先后于1916年6月、1918年9月竣工，中段株（州）韶（关）因工程艰巨、资金短缺，进展缓慢[7](p33～34)。1929年1月28日，铁道部长孙科提出“庚、关两款筑路计划提案”，主张用英、俄、意三国所退庚款及关税增额发展铁路，尤其是粤汉铁路[8](p420)。英国对此提议表示支持。随后，中英政府就庚款管理及退还附加条件交换意见。1930年9月19日、22日，中国外交部长王正廷与英国驻华公使蓝普森多次换文，最终签订《解决中英庚款换文》。《换文》规定：中国政府“准备将现存及将来到期庚款之一部（分），为整理该项铁路之用”，“内中与英国利益特别有关之铁路，更当首先注意”，“如以该款在国外购买需用材料……当向英国订购”[9](p40～42)。《换文》授权中国政府建立董事会管理庚款。1931年4月8日，国民政府成立“管理中英庚款董事会”（以下简称“中英庚款会”或“董事会”），作为英退庚款的管理机关。中英庚款会成立后，英政府即将1922年12月后已收庚款借予铁道部供粤汉铁路建设之用。
1931年11月17日，国民党“四大”指示铁道部“迅速完成已将成就及半之粤汉、陇海两铁路”[10](p9)，尤其是1932年“一·二八”事变日本进攻上海，直接对国民政府首都南京构成威胁。为了政府内迁及调集西南物资支援抗战，国民政府更加关注粤汉铁路建设的进度。但英庚款的“退还”，是以中国政府逐年偿还赔款为前提的[11]。按照《辛丑条约》规定，1946年中国政府才能按期偿还庚款全部本息，这就直接影响粤汉铁路向中英庚款会借款。因此，粤汉铁路如“按期借款，诚属缓不济急，无法进行”[12]（“会务摘要”p5），而英国政府也希望以所退庚款来扩大铁路建材等物资对中国出口，以此带动国内生产，改善 1929年后不断萧条的经济状况。上述因素共同导致英庚款投资方式的改变：由现金拨款向庚款公债转变，即以庚款为基金发行公债，再以公债款投资粤汉铁路。
1932年8月31日，铁道部提议“以将来到期庚款全部2/3借作基金发行公债”，所发公债以“半数在英伦敦购买材料，其余半数备付国内工程之需”[12]（“会务摘要”p5）。9月5日，中英庚款会第11次董事会议决“此案极关重要，本会可不加反对即由董事长函知铁道部补送详细计划送会再提下次会议讨论”[13]（“议事录”p13）。会后，铁道部拟送详细计划，预计粤汉路株（洲）乐（昌）段需工款161.7万镑，料款214.5万镑，建议以1937～ 1946年铁道部可借庚款3365360镑为基金发行公债245万镑，九五折实收，不足之款由铁道部向中英庚款会另借[14]（“会务摘要”p8～9）。10月31日，中英庚款会第12次董事会建议“交财务委员会审查”，“拟具详细办法及条件提出下次会议讨论”[15]（“会务摘要”p17）。会后，财务委员会鉴于金融市场萧条状况，建议九折实收[15]（“会务摘要”p17），铁道部另拟计划提交第13次董事会议讨论[16]（“会务摘要”p22～25）。12月5日中英庚款会第13次董事会议指出，伦敦积存料款“供粤汉铁路购料之需，皆属绰有余裕”[17]（“议事录”p25）。随后，铁道部再拟预算，以国内未到期庚款作担保发行公债120万镑，九折实收，所缺资金由首都轮渡、津浦、胶济、广韶铁路归还英庚借款340000镑补足[16]（“会务摘要”p22～25）。施工过程中，铁道部预计工款不足，又向中英庚款会提出“若非发行公债 160万镑，粤汉工款实有不敷之虞”[18]（“会务摘要”p12）。中英庚款会予以通融，主张“铁道部将发行公债总额改为150万镑”，“董事会另借予铁道部现金100万元或120万元，借以抵补减少公债总额之预算”[18]（“会务摘要”p12）。1933年9月，铁道部在中英庚款会常务会议上提出“将粤汉铁路四年完成期限，酌加变更，改自公债发行之日起算”[19]（“议事录”p19），第33次扩大财务委员会议建议“接受铁道部之解释”，“四年期间，应自公债发行之日起算”，后经中英庚款会第16次会议“审查通过”[19]（“议事录”p19）。至此，六厘英金庚款公债的筹议告一段落。
可见，中国朝野据理力争、日本军事侵略、英国经济危机加深及粤汉铁路急需建设资金，以上因素共同促成六厘英金庚款公债的发行。而在庚款公债发行前，铁道部和中英庚款会就公债发行额和实收比例问题的讨论，是一种基于当时公债市场疲软的慎重做法，客观上推动了该项公债在国内外公债市场的发行。
二
六厘英金庚款公债发行前，铁道部与中英庚款会曾就公债管理问题进行过商讨。1932年8月，铁道部提议以英庚款为基金发行公债，主张“债票之发行及偿付本息经营事项，由本部直接或委托其他机关办理之”[14]（“会务摘要”p7）。之后，经与中英庚款会协商，决定另行成立基金保管会管理公债。1933年7月18日，铁道部与中英庚款会签订《铁道部借用中英庚款完成粤汉铁路契约》，《契约》规定“公债基金由董事会与铁道部合组基金保管委员会保管之”[20]（“契约”p3）。1934年 5月，国民政府公布《民国二十三年六厘英金庚款公债条例》。《条例》规定：“为完成粤汉铁路，补充建筑基金，由财政部会同铁道部发行公债，定名‘民国二十三年六厘英金庚款公债’”[21](p656)；该公债以1934年4月至1946年12月“国内到期庚款240万镑为基金”[22](p640)，发行公债150万镑，九六发行；1934年6月1日发行，年息6厘，发行日起半年付息一次；1935年1月1日开始还本，半年一次，预计1947年1月本息全部还清；所还本息“收入英金庚款公债基金保管委员会账户，专款存储”；六厘英金庚款公债基金保管委员会（以下简称“基金保管会”）由财政部、铁道部、中英庚款会各2人，审计部1人，及中央、中国、交通、汇丰银行各1人组成。其组织规程由财政部、铁道部会同拟订，呈行政院核准备案；指定“中央、中国、交通、汇丰四银行为经付本息机关”。此外，该《条例》特别声明“本公债专充第一项规定之用途（粤汉路建设），不得移作别用”。[21](p656～657)
1934年7月12日、8月28日，基金保管会于中央银行召开第一、二次常务会议，会议议事包括：制定保管会委员名单及组织规程；决议第一次抽签还本定于10月15日在中央银行举行；确立登载会务公告刊物，中文报刊定为《申报》、《新闻报》及《民报》，西文报刊定为《字林西报》、《泰晤士报》、《大陆报》及《大美晚报》[23]。7月 20日，《申报》刊登《民国二十三年六厘英金庚款公债基金保管委员会组织规程》，规定：基金保管会由“财政部指定财政部代表中1人为主席”；主要“掌理本公债指定基金之保管及其还本付息事宜”；“掌理事项以委员会议议决处理之”；“委员会以本公债全部本息清偿之时撤消”等[24]。
1934年8月11日，行政院向国民政府呈递基金保管会委员名单如下：主席：徐堪（财政部）；委员：蒋履福（财政部）、陈耀祖、张竞立（铁道部）、马锡尔、曾镕浦（中英庚款会）、任应钟（审计部）、陈端（中央银行）、夏屏方（中国银行）、金国宝（交通银行）、蓋士利（汇丰银行）[25](p106)。
为保证庚款公债“不移作别用”，专充粤汉路建设，铁道部会同财政部、中英庚款会、审计部另组债款保管会（即英公债债款保管会），以监督粤汉铁路借款的使用[26]。1934年9月12日，行政院向国民政府呈递债款保管会委员名单如下：主席：陈耀祖（铁道部）；委员：黄振声（铁道部）、蒋履福、庞松舟（财政部）、王藉田（审计部）、陈其采、杭立武（中英庚款会）[27](p108)。
六厘英金庚款公债自1934年6月1日发行，但公债债票却迟至10月才印刷完毕。在此之前，该项债票由中、中、交、汇四银行先发预约券，此项预约券虽可自由买卖抵押，但不能在债券市场流通[28]。10月债票印毕，“凡持该项公债临时收据者，即日可向四银行换取正式债票”[29]，并由中、中、交、汇四银行按票面额九折发行，“全数150万镑，实交甲方（财政部、铁道部）135万镑”，“承受及发售此项公债之任何费用，概有乙方担任（中、中、交、汇）”，而每期还本付息，经付银行2.5‰的手续费“由甲方铁道部付给”[30](p659)。该项公债，不仅在国内发行，也在国外发行，“中央、中国、交通三银行担任向国内推销，英商汇丰银行担任向国外推销”，因该项公债利息“较外国公债为高，且担保为英庚款，甚为可靠”，故时人预计其“国外推销成绩甚佳”[31]。事实也正如所料，六厘英金庚款公债“债票开始发行，购者踊跃，结果中国银行与汇丰银行各销半数”[32](p35)。
由于该项公债担保的特殊性，其借拨手续较为复杂。中英庚款会先委托汇丰银行逐月将铁道部所借之款，转拨上海中央银行，存入“民国二十三年六厘英金庚款公债户”账，再由中英庚款会以当日中央银行第一次挂牌汇率，将英镑折成银元，预扣铁道部应还利息；为便于日后还本付息，由中英庚款会另借款若干，凑成千元整数[33]（“会务摘要”p10）。如：1934年8月汇丰银行先将 7月份到期庚款16166.134镑转交上海中央银行，中英庚款会以当日中央银行第一次挂牌汇率将其兑换成银元，共242500元（已扣利息 5197.81元），另借给现金302.19元，凑成整数 248 000元[33]（“会务摘要”p11）。据统计，自1934年6月公债发行至1936年6月债款保管会解散，粤汉铁路向基金保管会共借债票25次，计 5 941 000元[33]（“会务摘要”p21）。另商借现款25万元，两项合计6191000元[33]（“会务摘要”p22）。
1936年6月9日，行政院呈请国民政府撤销债款保管会，“依照组织规程第八条载，本委员会以债款支用清毕之日撤销……现本会经管债款，业已扫数呈交转拨粤汉株韶段备用……据此查该会保管债款既告清毕，自应撤销”[34](p115)。6月16日，国民政府予以撤销[35](p116)。债款保管会结束后，基金保管会仍在运作，1936年6月22日、7月27日、10月2日、12月28日第24至30次常务会议[36](p119、123、135、137)，1937年4月2日第 31、32、33次常务会议仍正常召开，此时，基金保管会的职责已从公债发行转向还本付息。
1937年七七事变后，中国税收包括海关税大都遭日本截夺，以海关收入作担保的各种债款也就随之失去保障。英庚款即以中国关余及新增关税、通商口岸常关税及盐余作担保，海关税是其最重要担保，而六厘英金庚款公债又以存入汇丰银行的庚款为担保，因而日本截留中国海关税后，该公债还本付息也就失去保障。财政部、交通部宣布“自1939年1月份起……如战区各关将已存欠缴之应摊债赔款，及嗣后税收应摊之数额，如数照旧解交总税务司时，政府仍即同时照旧拨付债赔基金……英庚款，既系摊存赔款中之一部分，自应照案办理”[37](p662)。中英庚款会亦表示“俟将来公债本息基金会开会时，再行商议”[37](p662)。因而，受中日战争影响，中英庚款会对上海中央银行的拨款并未拨足，实际拨款仅为 14519 000元[38](p652)。
总之，六厘英金庚款公债既有基金保管会的管理，又有债款保管会的监督；既有财政部和四银行对公债发行的关注，又有铁道部和中英庚款会对公债运用及还本付息的保障，这种中英合作、分工明确的管理模式，不仅保证庚款公债专款专用，也维护了国民政府建设公债的债信。
三
六厘英金庚款公债发行后，国内人士购债踊跃，伦敦公债市场的推销也极为迅速。其成功原因可归纳为四点。
第一，张公权与中国银行鼎力相助。
六厘英金庚款公债的成功发行，张公权与其主持下的中国银行功不可没。1932年铁道部提议发行庚款公债后，中国银行总经理张公权“深觉粤汉铁路完成之重要，并以前铁道部长顾孟余先生之委托”，主动与上海汇丰银行商议发行事宜，但后者“尚抱旧日怀疑态度”，深恐“募集之款，仍不免移用于政费”，更恐铁道部预算不确，所发公债不敷粤汉铁路运用，“再蹈以前作而复辍之覆辙”[32](p35)。且此时欧洲处于经济危机之中，“英国禁止资金输出，并不许外国债票在伦敦发行”[32](p35)。上海汇丰银行紧缩头寸，“非发行确有把握，不敢承受”[32](p35)。1933年铁道部与中英庚款会签约后，张再次与汇丰银行交涉，并向其承诺“所有未能公开销售之债票，可由中国银行方面承受”[32](p35)。同时商请英驻华公使“向英政府请求，准许此项债票列入伦敦证券交易所之证券行市”，一旦列入伦敦证券行市“即与在伦敦市场发行者无异”[32](p35)。张公权的积极交涉和中国银行的郑重承诺，最终促使汇丰银行参与庚款公债的发行，粤汉铁路“始得再度复工”[32](p35)。
第二，成立基金保管会和债款保管会，建立中英共管机制。
基金保管会是六厘英金庚款公债的管理机关，债款保管会是其监督机构。两者都非政府组织，但中英两国政府都派要人参与管理，建立共管机制。20世纪20年代中期，英国声称退还庚款但中英并未签订协议，英国仍然拥有庚款所有权。南京国民政府建立后，中英经过协商于1930年签订《解决中英庚款换文》及英方人士参与管理，在客观上推动了该项公债在伦敦市场的发行。
第三，以庚款作担保，确保公债还本付息。
1901年《辛丑条约》规定，庚子赔款以中国关余及新增关税、通商口岸常关税及盐余作担保，而海关税是其最重要担保。英庚款由汇丰银行逐年从中国海关收入中直接扣除，六厘英金庚款公债即以英退庚款作担保，因而在战火频仍的近代中国，该项公债是最有保障的铁路建设公债。基金保管会还定期于中央银行举行还本抽签仪式，为确保公平，每次抽签皆采取分组抽签法，并将中签号码刊登在中外报纸上公布于众。此举赢得了公众对庚款公债的信任。
第四，国民政府的高度重视与英国政府的合作。
英庚款的退还是中英双方通过外交途径，经过谈判协商以换文形式解决的，六厘英金庚款公债即以其作担保建设粤汉铁路的专项资金。粤汉铁路横跨长江，涉及英国在华利益，故该项公债发行成功与否与中英外交密切相关；另一方面，此段铁路联结粤、湘、鄂三省，与南方出海口广州、香港相联，对于引进外资、扩大出口意义重大，因此，国民政府对其格外重视。如前文所述，在此公债发行额、实收比例、中英共管机制及公债还本付息方面，国民政府都予以空前关注，英国政府也予以合作与支持。
六厘英金庚款公债占南京国民政府所发公债的比例并不大，其价值却是非比寻常的。
其一，它在粤汉铁路建设资金短缺的关键时期提供专项资金，解决了该段铁路建设的后顾之忧；而粤汉铁路通车后，又在抗战运输和战略撤退中发挥了重要作用，因此，该项公债发行间接地支援了抗战。
1937年8月19日广九、粤汉接轨后，该铁路线成为抗战初期进口军需品及出口货物之唯一通道。据统计，1938年1月至10月粤汉铁路进口货物70万吨，出口货物7.6万余吨，共得外汇4100余万元，“可称抗战之命脉”[39]。抗战中期，粤汉铁路“开行军车2000多列，运送部队200多万人、军用品54万吨，使武汉局面能够继续支持一年以上”[10](p302)。正因为粤汉铁路对抗战的重大贡献，铁道部才将粤汉路局定为一等路局[40]。
其二，该项公债于国民政府债信低落之时，在国内外市场成功发行，较大地提高了抗战前国民政府铁路建设公债的债信。
近代中国，历届政府都曾以铁路建设名义发行公债，但多数债款被挪作军费、政费等他用。因而，所建铁路不多，所欠公债本息却不少。截至1931年年底，国有铁路共欠外债991850110.92元，内债131014996.59元，料款 116061507.91元[8](p301)。1932年国民政府整理公债后，债信略有回升，但金融界人士对建设公债仍心有余悸。1931～1932年间，陇海铁路债票跌至债票额5%；美国部分的湖广债票在美国债市上不列行市；“中国欲在外国市场发行新债票实不可能，即欲举借小额之材料借款亦属不易”[32](p47)。在国内，中国银行从1932年起抛售政府公债，其所持证券从1931年7200万元减至 1934年2 500万元，减少了60%[41]。在中国银行的带动下，上海银行界从1934年下半年起有意识地抵制政府公债，削减对政府公债投资。六厘英金庚款公债的成功发行，被“视为中国银行界贡献铁路建设之开始”[32](p35)。
其三，从公债史的角度来看，该项公债具有内债和外债的双重性质，实现了中国铁路公债史上内外债的统一。
在发行方面，六厘英金庚款公债不仅在国内发行，亦在英国同时发售。国内部分由中国等银行联合发行，因而具有内债性质；而国外部分则由汇丰银行推销，列入伦敦债券行市，因而具有外债性质，从而实现了中国铁路公债史上内外债的统一。此种发行公债方式为此后所效仿。1934年7月浙赣铁路玉山至南昌段开工，建设资金800万元由中国银行界垫款，铁路材料800万元即由德国奥脱华夫公司发行外债筹措[32](p36)。
总之，六厘英金庚款公债是国民政府以英退庚款为基金，其成功发行与庚款基金的确切担保、中英共管机制建立、国民政府高度重视及英国政府的合作与支持密切相关。该项公债不仅为粤汉铁路建设提供专项基金，间接支援了抗战；也较大地提高了抗战前国民政府在国内外的债信，开创了铁路建设公债史上内外债的分与合，而中英共管机制的建立则更具有鲜明的时代特色和特定的历史原因。
收稿日期 2006-10-25
注释：
①千家驹编《旧中国公债史料》(1894～1949)（中华书局 1984年版）、第二历史档案馆编《中华民国史档案资料汇编》五辑一编“财政经济”（三）（江苏古籍出版社 1994年版）、王铁崖编《中外旧约章汇编》第三册（生活·读书·新知三联出版社1962年版）、财政科学研究所、第二历史档案馆编《民国外债档案史料》第十二卷 （档案出版社1992年版）、藩国琪著《国民政府1927～1949年的国内公债研究》（经济科学出版社2003年版）等资料汇编录有六厘英金庚款公债条例原文；抗战前十年公债、庚款研究的重要论文，如金普森、王国华《南京国民政府1933～1937年之内债》（《中国社会经济史研究》1993年2期）、姜良芹、全先成《国民政府战前十年时期公债适度规模分析》（《人文杂志》2004年4期）、姜良芹《试析1927～1937年国民政府内债发行的社会经济效应》（《民国档案》2004年4期），宓汝成《庚子赔款的俩务化及其清偿、“退还”和总清算》、《庚款“退还”及其管理和利用》（《近代史研究》1997年5期、 1999年6期）等论文，对该项公债发行状况、管理模式及其意义皆未阐述。
②括号内文字为笔者注，下同不赘。