改革基本建设投资体制的有益探索，本文主要内容关键词为：有益论文,体制论文,基本建设投资论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
如何发挥市场机制对基本建设投资的基础性配置作用，彻底扭转基本建设投资周期长、经济效益低的局面，这是一个关系到整个社会经济能否保持健康、协调、快速增长的重要问题。湖北清江水电开发有限责任公司在清江全流域的开发与管理中，大胆探索，深化改革，建立与完善了适合流域梯级滚动综合开发要求的国有资产管理机制和运作方式，有效地保证了国有资产的高效率运行。
一
清江是长江进入湖北境内的第一条支流，全长423公里，落差1430米，流经恩施、宜昌等10个县市，流域人口440万，是经济落后的“老、少、山、穷、库”地区。流域内可供开发的水能资源达350万千瓦以上。
1987年，由国家和湖北省出资组建了湖北省清江水电开发总公司，准备用20年时间，在清江自上而下建设3座大型水电站，即在巴东县建水布垭水电站（拟装机160万千瓦），在长阳县建隔河岩水电站（已装机120万千瓦），在枝城市建高坝洲水电站（已装机25.2万千瓦），并作出了“首战隔河岩，再战高坝洲，会战水布垭”的总体部署。繁重的开发任务，要求我们必须走改革之路。基于这一认识，10年来，我们在建立现代企业制度的过程中，按照产权清晰、政企分开、责权明确、管理科学的要求，边组织生产，边探索总结，逐步形成了业主负责，建管结合、主体明确、产权明晰、流域开发、滚动发展的“清江体制”。
清江体制的形成，大体经历了两个阶段：第一阶段是推行“业主负责、建管结合、流域开发、滚动发展”的方式，实现了由计划经济模式下的行政负责制向以经济手段为主的业主负责制的转变。这是对传统管理体制、管理模式的突破，可以说是清江体制的第一次飞跃。10多年前，工程一开始就由原电力工业部、国家能源投资公司和湖北省政府派员组建了隔河岩电站建设董事会。同时，成立了清江水电开发总公司，实行业主负责制、招标投标制和工程监理制，负责建设资金的筹措、使用与偿还；实行了公司既建电站、又管电站的新体制，并同华中电网签订了电力调度、上网协议，确立其经营主体的地位。第二阶段是通过明晰产权关系，确立投资主体，规范公司制度，实现由经济手段为主的业主负责制向适应市场经济要求的现代企业制度转变。这是清江体制的第二次飞跃，即产权关系的变革，它明确了清江所有者主体与经营者主体既相对分离又在一定程度和范围融合的关系。
清江体制的基本内涵是：首先由出资双方（国家和湖北省政府）明确各自出资的代表。国家出资部分确定由华中电力集团公司作代表；湖北省采取重新设立代表机构的办法，即“湖北省清江水电投资公司”，作为湖北在清江的控股公司，省政府从财政周转金和电建基金中拿出资金作为清江水电投资公司的注册资金。其次，注销1987年组建的清江水电开发总公司，由国家和湖北双方共同组建“湖北清江水电开发有限责任公司”（简称清江公司），负责清江各梯级电站的建设和管理。按3:7的比例，双方出资作为有限公司的注册资金，并相应承担电站建设所需资金的筹措任务。湖北省政府明确清江投资公司是“清江水电”的投资公司，具体负责湖北省投到清江的资金所形成的固定资产的保值增值，享受投资收益，并负责建设资金的筹措和再投入。
形成后的清江体制，明确规范了清江流域开发、投资经营两个主体，建立健全了水电企业建设、管理、经营同资金借、用、还、收（利润收取）、再投相对应的国有资本运作机制，在实施清江水电的梯级开发、滚动发展和清江流域综合开发的两大战略中发挥了重要作用。一是明晰了企业产权，投资双方按一定比例分利分电，保证各方权益。二是以清江流域开发为目标组建国有企业投资主体，把国有企业的投资主体职能，部分地由行政部门转到了企业。它和经营主体——“湖北清江水电开发有限责任公司”都是独立法人实体，各自有着明确的职责，同时，又以加快清江流域开发为共同的目标。三是通过“筹资——投资——收益——再投资——再收益”的资本运动，建立和完善了流域滚动开发所需资金的良性循环和国有资产保值增值的运作机制。湖北省清江水电投资公司组建3年来，同清江水电开发有限责任公司进行了债权债务的清理，同另一股东华中电力集团公司进行了股权的划分。同时将省里每年分得的利润和政策性收益再投清江，并相应转为省里的资本金。10年来，清江公司从无到有，从小到大，逐步形成了上百亿元的资产。四是以流域梯级滚动综合开发为指导方针，公司有效地开发利用清江水电资源和其他资源，充分利用建设隔河岩电站所形成的资本、人才、管理、体制、机制等方面的优势，实现滚动综合开发的良性循环。我们计划把隔河岩电站作为母体，用它的收益和其他资金，用于高坝洲电站的建设和水布垭电站的前期建设，待2000年高坝洲电站投产后，同隔河岩的收益捆在一起，加上对外融资，再用于水布垭电站的建设。
二
清江流域滚动开发机制的建立，为提高国有资产的运营效率提供了体制保证，而要真正实现基建项目经济效益与社会效益的提高，还需要逐步建立一套科学的管理体系。
首先，公司初步建立了系统化的科学管理体系，这是滚动开发机制发挥效率的根本保证。公司围绕着滚动开发清江和使国有资产保值及最大可能增值的总目标，分解子目标系统，从组织机构、领导体制和管理制度等方面，形成了一套充分发挥决策、计划、组织、控制、协调等管理职能作用的系统化管理体系。投资公司作为国有资产的投资主体和国有资产的经营公司，以投资收益最大化为目标，负责投资与收益的分配与管理，是投资中心；有限公司则以利润最大化为目标，负责经营与利润的决策与管理，是利润中心；电厂和电站作为经营建设单位，以成本最小化为目标，负责电厂的生产和电站的建设管理，是成本中心。在公司体制下，投资、收益、财务、资金、经营、利润、成本、建立项目等管理活动分别与各公司目标和决策层次相对应，进行计划、组织、控制和协调，形成系统化的网络管理体系。
其次，在资金管理方面，公司成立资金管理中心，对资金进行统一管理和调度，提高资金的使用效率。通过资金的内部核算和结算，加快了资金的周转速度，如电费收入的月（季）度预分，年度结算等；通过内部资金融通，调剂资金余缺；增强了筹资、融资能力；通过加强资金的计划和预算管理，保障水电滚动开发的资金来源。
第三，与滚动开发机制相适应，加强了隔河岩电站建设中的人力、技术的管理，使人力、技术资源得到经济合理的配置与利用，提高了开发清江的整体效益。我们按照流域开发要求，对隔河岩电厂进行了人员分流、减人增效的改革，将电厂现有655人精减到149人，单位千瓦装机的职工人数为1.23人，比国家规定的最低标准1.8人还低0.57人，已接近国际先进水平。处室由11个减到7个。其余人员组建了由有限公司直接管理的检修、水调和生活服务3个中心。远期任务是服务流域的3个电站，近期则是服务好隔河岩电站的安全生产和经营管理。这样电厂只承担安全运行、满发多发的生产任务，实现电力生产管理的专业化；有限公司负责电厂的一切服务工作，并承担着应由社会承担而目前社会无力承担的检修、水文和生活服务等社会工作，较好地解决了人员分流、保发电重点，使建管结合优势得以充分发挥。
最后，公司在管理方面注重引进国内外的先进技术和管理经验，逐步与国际惯例接轨。在隔河岩电站的建设中，公司在注重引进外资和国外先进的技术、设备的同时，更注重借鉴国外的水电建设和先进管理经验。在国外，峰荷电价是平均电价的好几倍，国外一些已建水电站由于调峰的需要而扩大装机所获电量少，但在经济上仍能收到效益。清江隔河岩电站作为一座大型的调峰调频电站，所生产的绝大部分为峰荷电，其电价应逐步与国际惯例接轨，加之隔河岩电站是负债建设，承担着还本付息的任务。因此，电力作为一种商品，其价格除了能补偿成本、并在合理期限内还本付息外，还应有一定利润。公司一方面通过加强管理，使成本最小化；另一方面，通过建设隔河岩电站的反调节水库——高坝洲，增加发电量，改善隔河岩电站调节性能，充分发挥调峰作用。水布垭电站的建设，能增加隔河岩和高坝洲电站发电能力，使清江各梯级电站能发挥最大的综合效益，实现利润的最大化，走出一条滚动积累、滚动开发的良性循环的路子。
正是由于体制的创新和管理的科学，使隔河岩电站建设实现了“质量好、工期短、投资省、效益高”的目标。隔河岩电站开工后6年半第一台机组发电，8年全部建成投产，比国家计划提前一年，企业获得直接经济效益13亿元，1997年通过国家竣工验收。下游高坝洲电站于1996年10月大江截流，计划于1999年第一台机组发电，2000年全部建成投产。上游水布垭电站前期工作进行了3年，力争2000年开工，2005年第一台机组发电，2007年全部建成。总共将花去20年时间，在清江电站总装机达320万千瓦以上。在方圆1000多平方公里的范围内，清江的3座电站同长江上的两座电站（三峡和葛洲坝）一起，总装机将达2500万千瓦以上，成为世界上最大的水电基地。
在电站建设获得长足发展的同时，电厂管理也实现了“安全文明”生产双达标，成为我国第一批3家水电厂管理水平与国家接轨“创一流”的厂家之一。现在，电厂已实行无人值班少人值守和远距离开停机、调整负荷等，人员由计划安排1299人减少到120人左右，公司组建了一批多种经营公司，分离出1/5的职工从事房地产、物资贸易和高新技术产业。1996年多种经营产值达5000多万元，盈利700多万元。多年来，清江开发不仅带来了良好的经济效益，成为湖北省的优质资产和国内外客商合资合作的首选对象；同时也给800里清江沿岸人民，特别是6个贫困县市脱贫致富奔小康开辟了一条广阔道路。3万多移民80%以上都已安居乐业。10年间清江公司为当地经济和社会发展支持资金近6000万元。1997年隔河岩库区旅游收入达5000多万元。电站所在地长阳县的财政收入已由10年前的1000多万元增加到1997年的近亿元。
三
总结清江体制的探索与实践，我们从中可以得到以下启示：第一，实施政企分开的原则，这是基本建设投资体制改革的前提。在改革前的一个时期里，我国基本建设项目的全部建设工程费用完全由国家拨款，并由国家行政领导部门直接组建施工单位负责工程建设，工程结束以“交钥匙”的形式移交给电力部门负责营运。这种旧的水电建设体制的弊端一是工程建设单位只根据任务要求把水电项目建设好，不管项目资金的筹集、投资回报和还贷问题，预算约束软化，因而工程概算一再突破，成为以往基本建设工程的通病；二是工程建设单位不管水电站建成后的营运问题，因而它不可能把目前的建设与将来的经营管理作为一个整体来统筹安排，在施工过程中常常只顾眼前的方便，采取短期行为；三是施工单位是由政府指定的，缺乏竞争机制和工程监理机制，加上政府部门工作头绪甚多，无力对施工单位进行具体的监督考核，实际上处于工程项目所有者缺位的状态。而清江体制则由湖北省清江水电投资公司代表政府行使国有资产的所有权而成为投资主体，改变了传统体制下政府部门为国有资产投资主体的局面，克服了由此造成的所有者（出资者）主体缺位和国有资产权能结构错位的现象，促进了政府的经济管理职能与国有资产所有者职能的分开。
第二，清江投资主体以经济实体的身分来行使所有者的职能，从根本上转变了以往国有资产的管理方式，使国有资产的管理方式从单纯的行政手段转到以经济手段为主，从无偿使用、无偿调拨转到有偿使用、有偿转让上来，从对国有资产的使用价值的管理转到价值管理上来，从对国有资产的静态管理转到动态管理上来，有效地促进了国有资产行政监督管理职能与国有资产经营职能的分开。
第三，清江体制通过明确出资者的资本所有权和经营者的法人财产权，改变了过去所有权同经营权混淆不清的格局。一方面使所有权的制约机制进入企业，以所有者的权力来约束经营者的行为；另一方面，让拥有法人财产权的经营者维护企业法人和经营者的合法权益，使经营者和劳动者能够发挥更大的积极性，真正实现了出资者的所有权同企业法人财产权的分离。
第四，清江体制在清江流域开发这个领域和水电梯级滚动开发这个目标上，把国有资产的投资主体和经营主体统一起来，构成了特定条件下两者之间相互依存、相互制约、相互作用的一种对立统一的辩证关系，不仅形成了一个公司开发一条江的格局，而且让所有者的主体地位在企业内部体现，将企业产权的约束机制和激励机制有机地统一起来。