论行政指导的制度困境与路径选择,本文主要内容关键词为:路径论文,困境论文,行政论文,制度论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
中图分类号:D035文献标识码:A文章编号:1009-3060(2008)03-0084-05
行政指导是现代行政学理论的一个重要范畴,主要指政府根据公共管理的需要,在其职权范围内,通过制定诱导性的法规和政策或者通过运用具体的建议、劝告、鼓励等方式,引导社会公众(行政指导行为所指向的对象,包括特定的和非特定的公民、法人和其他组织等)合作以实现一定行政目的的非强制性活动。它因其所特有的柔软性、灵活性和民主性等特征而成为一种新型的政府行为方式,并在现代行政管理中得以广泛运用,对推进中国行政民主化进程,密切政府与公众之间的联系,节约行政成本,提高行政效率,实现行政目标,起着至关重要的作用。但同时我们也不能忽视行政指导过程中出现的一些问题及其引发的制度化困境。
一、行政指导面临的制度化困境
行政指导发生异化是行政指导面临制度化困境的首要表现。我国经历了多年的计划经济,这使得转型中的行政指导深深地打上了传统计划思维方式和强制权力惯性的“烙印”,甚至异化为行政命令。在传统计划经济管制惯性的影响下,中国的行政指导留给公众的自主空间较小,社会公众的自由意志无法得到有效尊重,自由选择权难以正常实现,这使得其在实施中更倾向于诉诸事实上的强制力。在农村,以行政指导形式出现的“必须执行”的现象比比皆是。[1]在实践中,行政指导除异化为行政命令外,还经常异化为行政处罚。有的政府部门为确保社会公众接受或者实施行政指导,在行政指导不为社会公众接受时采取一些后续的罚款或者强制执行等措施,这时,行政指导就是行政处罚或者行政处理的前提。如某市爱国卫生委员会号召在全市范围内灭蝇,但同时下达具体标准,对不符合者予以罚款,从而使之在具体适用中转化为行政处罚。此外,行政指导还经常异化为行政合同。有些政府部门为了使社会公众接受行政指导,在社会公众不愿意接受时,经常给予一些承诺。例如某镇政府在农民不愿意种植它所提倡的烟叶时,镇政府为了使行政指导得以实现,便许诺农民在烟叶卖不出去时由镇政府予以收购。这时就使行政指导异化为对双方都有约束力的行政合同。国家的行政权力具有强制性,但要通过柔性的手段实施管理在理论上可行,在实践上却相当困难。行政指导发生各种形式的变异,不仅使其面临的制度化困境更加严重,而且使其失去了存在的合理性和正当性。
信息交流“阻隔”过大,缺乏“官民合意”的空间,这是行政指导制度化困境的又一棘手问题。纵观我国目前几乎所有行政指导性文件,在制定过程中都缺乏“官民合意”的空间。这里既有客观原因,也有政府部门基于自身利益或行政效率的主观考虑。在抽象行政指导中,一方面,政府部门制定的对公众有直接意义的政策、纲要、规定等,往往不公诸于社会,社会公众无法获知其内容,这显然不利于行政指导效能的发挥。另一方面,政府部门在制定行政指导文件过程中对社会信息缺乏广泛、充分的收集和调研,缺少“审议会”这样的民间机构提供信息,政府占有的信息就难免不充分、不真实,从而使政府缺乏作出正确指导的前提条件。另外,在抽象行政指导的制定过程中,基本上没有给予社会公众参与的空间。目前大部分抽象行政指导的制定程序仅限于诸如起草、审批等内部程序,即使有“协商”之类的程序,如1997年《质量振兴纲要》规定了“联席协商会议”形式、1994年《90年代国家产业政策纲要》规定了“审议会”制度,也由于协商范围的限制以及缺乏相应的制度保障而未能充分发挥其应有的作用。在这种情况下,社会公众无法在行政指导过程中充分发挥积极性和主动性,无法保障自己的权益不受损害,容易导致对政府的不信任感,可能不配合政府的行政指导,从而使行政指导的目标难以实现。
行政指导的透明度不够,“黑箱操作”的现象时常发生,诱发腐败行为,这是行政指导制度化困境的又一个表现。尽管从表面上看,行政指导并不带有强制性和约束力,但它是以政府所拥有的行政权限为依据的,再加之行政指导缺乏透明度等,因而容易造成不正当的垄断并导致“官商勾结”。因为各种利益主体为了自身的利益,都会采取各种手段对行政指导者进行拉拢腐蚀。比如,中国政府目前分类指导、重点扶持的1000家大中型企业和100家大型试点企业没有一个可竞争的公开标准,而是政府“选择”的结果。这种政府选择往往成为滋生腐败的温床。由行政指导而滋生的腐败现象在国外也频频发生。日本政界、商界、财界三者互相勾结、互相利用,大搞“金钱政治”、“权钱交易”,政府“寻租”现象严重,贪污、渎职、索贿受贿层出不穷。因行政指导而致的政治腐败是当今日本政治经济“系统生锈”、“制度疲劳”的集中体现,[2]亦是日本整个社会矛盾尖锐化的一个缩影。利库路特事件就是与行政指导有关的典型腐败事件。因行政指导而引起的腐败行为不仅腐蚀了政府官员,而且使行政指导本身的积极功效难以发挥。
二、行政指导制度化的路径选择
行政指导制度是国家行政体制的重要组成部分,它在运行中更多地体现为一种操作机制和运行机制。不同的行政体制需要有相应的行政指导制度,科学合理的行政指导制度是人类文明的基本内容之一。正是因为行政指导的重要意义,才需要进行制度创新。
根据新制度经济学的观点,制度是一个社会的游戏规则,是人类给自身施加的一种约束。而这种规则依照公共管理学的观点可以分为两个部分:一是制度本身,即原制度。对政府而言,原制度就是各个职能部门,分别负有直接处理社会公共问题的职责。二是从制度本身中派生出来的,即所谓的派生制度。这部分制度与职能部门相对应,它没有管理社会公共事务的特有职能,仅仅辅助职能部门传递某一方面的信息或根据授权协调相关职能部门的交叉性事务。因此,可以说派生制度既是服务于原制度,又从一定程度上修正或弥补原制度的不足。事实上,行政指导决策公开制度、咨询制度、听证制度、论证制度、评估制度和责任制度等相关指导机制建构和完善本身也并不履行社会公共事务的具体职能,不属于原制度,从其内容、手段与宗旨等方面来看可以认定为是行政指导制度的一种派生制度,它有助于原制度提高效率优势和民主诉求,应当属于原制度的帕雷托改进,是一种派生制度改进型的制度安排。因此,从派生制度的角度完善行政指导,走出行政指导的制度困境,应当从以下几个方面入手:
1.行政指导公开制度
行政指导公开是政府主动或根据申请,用法定的形式向社会或利益相关者公开(除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私之外的)指导行为及其结果的活动过程。行政指导的行为过程及其结果只有向社会公开,才能为公众了解并参与指导路径的选择。这是提供公众政治参与路径的最基本方式,也是现代行政指导科学化、民主化的一种制度规定,是现代行政指导程序中不能缺少的一个环节。正如世界著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者约瑟夫·斯蒂格利茨所认为的那样,政府信息不公开,保守秘密,会削弱公民参与民主过程的能力。因为就每一个人而言,依然存在一个阈值,他们愿意基于公共利益的目的而投入的时间和精力是有限度的,保密增加了信息成本,这使得许多公民在自身没有什么特殊利益的情况下,不再积极参与民主过程。[3]行政指导公开制度的建立和实施是保障公众知情权和公众政治参与的前提和基础。首先,行政指导公开是保障公众知情权的前提。如果没有行政指导公开制度,公众的知情权就会流于形式。其次,行政指导公开制度不仅是确保公众政治参与的前提和基础,而且是拓展公众政治参与的范围和深度,体现人类制度文明的新发展和新趋势。赋予公众对行政指导的参与权,使公众了解指导的内容,其目的都是为了使公众参与指导过程。没有公开制度,就意味着公众没有参与行政指导的正确渠道或合法渠道,公众也就没有办法进行意见表达,这样,行政指导也就难以真正代表或体现公众的利益。第三,行政指导公开制度还是公众行使对政府监督制约权的有效途径。实施行政指导的权力是政府最重要的权力之一,政府能否公正有效地行使这种权力,客观上取决于是否存在一种监督制约机制。公众监督制约机制的存在,在一定程度上必然会促进政府形成一种责任机制,使政府不得不对公众负责,而这正是政府建立行政责任制的一种制度保障。行政指导公开有多种形式,主要包括公示、听证、公告等。在日本,行政程序法最大的特点就是对行政指导的规定,在其程序法中专设一章规定了行政指导的一般原则、方式、有关申请和认可的行政指导等,在一定程度上实现了公正、民主,提高了透明度。在韩国,《韩国行政程序法》第49条和第51条这样规定,指导者应向受指导者说明行政指导的宗旨、内容及指导者身份,在受指导者为复数时应公布成为行政指导共同内容的事项等等。[4]在我国,应尽快制定一部专门的《行政程序法》,并设专章规定行政指导的宗旨、原则、方式、申请和认可的有关事项等,促进我国行政指导的公开化,改进政府与企业、个人之间信息不对称状况,使公众和企业平等地知悉和享用政府资源。毫无疑问,这对于推进我国行政指导的民主、公开和透明具有重要意义。
2.行政指导咨询制度
行政指导作为现代政府施政的一种主要方式,其指导过程也就是一种资源配置过程与利益分配过程,在一定程度上甚至决定整个社会的发展方向。因此,指导过程中实行咨询制度,既是利益表达渠道畅通的保障,更是指导结果公正而符合理性的保证。行政指导咨询是政府对公共事务问题进行指导时,就指导问题向专家学者或咨询机构等征询意见的过程和活动。行政指导咨询制度建立的前提是必须拥有一个由各类专家组成的咨询系统。指导者把指导要求和指导目标传送给相应的咨询研究机构,咨询机构再根据指导者的要求进行深入的调研和广泛的论证,在此基础上形成多个指导方案,提交指导者选择。指导者则站在政治的高度,对各种指导草案进行比较和研究,最后从中择优选择某个方案作为政府的权威指导。由此产生的指导建立在专家制定的多个方案之上,往往比较合理充分地反映社会各方利益和意愿,能够有效避免重大的指导失误。这样,通过行政指导咨询制度便形成了“指导者—咨询系统—公民(社会)”的指导机制,能够形成政府与公民社会的互动,使行政指导的方案更能够反映公民的利益和意愿。因此,完善我国行政指导咨询制度,一方面要在政府部门设立由具备真才实学的专家组成的、具有审议实权的顾问委员会或咨询机构。建立这样的委员会或咨询机构是提高指导科学性的一种有效办法。另一方面,我国还应该积极鼓励支持民间咨询机构的发展,发挥民间组织参与行政指导的重要作用。在我国社会主义市场经济建设中,除了涉及全局性的社会公共事务由政府管理之外,各行业、各社会团体(如律师协会、教师工会等)的局部性公共事务,应当由自治性的中介组织自己去处理,这样,各社会阶层、各个行业的特殊利益可以通过上述自治组织来表达,然后再通过社会协商加以协调。在这种情况下,政府指导可以最好地吸收民间组织的参与。行政指导咨询制度对政府管理的科学化、民主化已经是一种不可或缺的营养素,是实现科学化、民主化的有效方式。
3.行政指导听证制度
行政指导听证是政府在进行指导过程中就指导动议、方案或效果依法直接听取有关团体、专家学者特别是与该指导有利害关系的当事人意见的一种程序规定。行政指导听证有两种最基本的形式,即专家听证和利益相关人听证。由于行政指导听证不仅要求做到指导的依据、信息和决定“三公开”,而且允许和鼓励参与听证的各方特别是利益相关者就指导相关事项进行陈述、质疑和辩论,在一定程度上融合了现代指导信息、咨询、参与、控制、监督、反馈等多种功能,保证各方社会利益主体平等参与行政指导过程。因此,行政指导听证过程本身就是一个民主的过程,不仅可以保证行政指导的“程序民主”,而且可以保证行政指导的“实质民主”;不仅可以有效地避免重大的指导漏洞和失误,及时发现指导在实施过程中的重要不足,而且能够在相当程度上保证行政指导的合理性和合法性,是实现行政指导民主化科学化的内在要求和理想选择。由于以市场经济为基础的社会是利益高度多元化的社会,政府的行政指导涉及方方面面的利益,因此,在指导过程中应当采取听证会的形式听取各方面的意见。而将听证纳入行政指导的法定程序以提高行政指导的民主性和科学性,是市场经济成熟国家的普遍做法。实践证明,行政指导听证制度充分体现了公开透明、公正与民主的理念,是一种特别有利于公众参与,保证行政公正和反映、维护社会公众利益的重要制度设计。例如我国原国家计委施行的“部分旅客列车票价实行政府指导价方案”、“深圳市公共汽车线路的开通城市规划方案”等等都是通过听证程序作出的,充分反映了听证制度的公民参与、公平公开、民主公正、合法规范等价值性功能,更加有效地改善了在此类方案制订领域中的政府绩效。我国社会主义市场经济的进一步发展,必然要求在行政指导领域广泛引入听证程序,这主要包括两方面:一是扩大指导听证制度的推行领域,目前我国的指导听证主要集中于指导方案的规划阶段,以后应当逐步在指导效果评估等阶段也引入这一制度;另一方面是扩大行政指导听证会制度的推行领域,对重大行政指导实行“阳光听证”,让老百姓能够参与到行政指导的整个过程。
4.行政指导责任制度
“任何政府都需要建立一套责任机制,这样才能在社会广泛的支持下进行运作。对于任何主张民主的社会来讲,责任机制都是基本因素。”[5]现代责任制中的责任是对公众的责任,是对多数人的责任,不是对少数人的责任。行政指导责任制是指指导者在行政指导的过程中,由于错误指导或指导失误而导致社会经济、政治发展的不良后果,侵犯了公共利益和公民的基本权利,而必须对其作出的指导负责,并依照宪法和相关法律、法规给予应有的处理和制裁的制度。在西方一些发达国家,指导责任制最重要的内容是,当指导造成不良后果时,指导者要承担责任,而承担责任的主要形式是,对指导不良后果负主要责任的指导者要辞职。辞职有两种方式,一种是主动辞职,另一种是被动辞职。由于存在这两种指导责任制,在民主国家行使行政指导的权力是受到一定监督和制约的,从而促进了指导的公正性、科学性。如果缺少这种指导责任制,就会导致指导权的滥用,进而产生一些失误或不公正的行政指导。另外,由于“公民与政府的关系可以看成是一种委托—代理关系,公民同意推举某人以其名义进行指导,但是必须满足公民的利益并且为公民服务”。“政府与公民之间的关系形成了责任机制。”[5]由此可见,现代行政指导责任制度建立的前提是掌握行政指导权的指导者必须通过民主选举产生,并按照法律规定范围进行活动,行政指导权置于民主与法治的监督制约下,这是建立现代指导责任制的根本条件。“在公共行政和私人部门行政的所有词汇中,责任一词是最为重要的。”[6]指导者在行政指导过程中的偏差行为很大程度上源于责任心的淡化,而根本原因在于缺乏科学、有效的指导责任制度。建立行政指导责任制度,就是要从法律的角度规范和约束行政指导者,以提高政府的责任性和有效性。没有行政指导责任制,就没有对指导权最基本的制约机制。目前,我国行政指导责任制还是很不够科学的,最重要的是缺乏相应的责任追究制度。我们应当根据我国的实际情况,借鉴国外的有益做法,逐步建立一套行之有效的行政指导责任制度,这主要包括两方面:一是继续大力推进行政指导负责制;二是加强和完善行政指导责任追究制度。