村民自治中“贿选”的法律规制和综合治理，本文主要内容关键词为：综合治理论文,规制论文,村民自治论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
以村民自治为主要形式的中国农村基层民主，如果从1982年《宪法》确立村民委员会的法律地位算起，到今年已经走过23个年头。如果从1988年《村民委员会组织法》试行算起，到今年已经走过了17个年头。如果从1998年《村委会组织法》正式颁布算起，到今年已经走过了7个年头。“村民自治的伟大实践，构筑了以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为基本内容的农村基层民主制度的框架，开辟了一条在党的领导下建设农村社会主义民主政治的正确途径，加快了农村基层民主建设的进程。”[1]作为村民自治一项重要内容的村民委员会直接选举已经进行了十几年，仅1998年至2000年间全国就有27个省、市、直辖市进行了村委会换届选举，约有6亿农民参加了直接选举，参选率高达百分之八十[2]。这是我国社会主义基层民主政治建设取得的巨大进展，但是，在村委会选举中也出现了一些影响正常民主选举甚至破坏选举规则的现象，“贿选”就是其中的一种。
一、法律视角中“贿选”的界定
全国人大常委会、国务院、民政部印发的《〈中华人民共和国村民委员会组织法〉条文释义》将破坏选举的“贿赂”解释为：“所谓‘贿赂’，是指用金钱或其他物质利益收买选民、候选人、选举工作人员，使之违反自己的意愿参加选举或者在选举工作中进行舞弊活动。”“‘贿选’必须有实际的收买行为发生，而且确实对正常的选举活动产生影响，不能将‘贿选’问题无限扩大。”[3]民政部基层政权司司长詹成付认为：“贿选，主要是指用钱、物买通选举人来选举自己或跟自己同派系的人，破坏了选举的公正性，对村民自治危害甚大。”[4]这些解释来源于实践经验的总结，在施行村民自治的初期具有一定的科学性和合理性，对规范和引导竞选行为起到了一定的推动作用，但是随着村民自治实践的深入，新的竞选手段不断出现，这些解释逐渐落后于实践，难以涵盖所有的竞选行为，一度使得大量的竞选行为游离于合法与非法的边缘，同时也引起了广泛的争议。
2005年1月25日，民政部下发《关于做好2005年村民委员会换届选举工作的通知》，其中规定：“要认真研究和区分一般人情往来、候选人捐助公益事业以及承诺经济担保等法律未明确禁止的行为，与直接买卖选票行为的不同。”民政部基层政权司司长詹成付就此解释道：“选举人公布执政方案时，一些并不针对个人的承诺，如承诺实施自来水工程、翻修学校等，不属于贿选；候选人选举前已做或选举中承诺当选后要做慈善事业、公共事业、不属于贿选；候选人以自己的私产作为抵押，以表示施政决心，也不属于贿选。另外农村红白喜事，礼尚往来是人之常情，也应该区别对待。”[5]民政部在换届选举前发布通知，主要起草人解释相关精神，其宗旨是为了规范和引导村民自治中的竞选行为。民政部的《通知》和起草人的“解释”尽管更加详尽，但是前者作为工作通知，后者作为学理解释，并没有法律效力；《通知》也试图通过“法不禁止即自由”的法理涵盖相关的竞选行为，但却可能使得竞选行为陷入混乱无序的泥潭。因此，尽管有了这样的解释，如何界定贿选依然是现实中的难题。
从法律视角对“贿选”进行界定，进而上升到立法层面，是遏制“贿选”的当务之急。一方面可以解决有关解释缺乏法律效力和权威性的弊端，另一方面可以弥补“法不禁止即自由”导致竞选行为无序失范的缺陷。笔者认为，从违法行为构成要素界定“贿选”，相对比较科学；构成贿选必须具备三个要件：一是贿选所侵犯的客体必须是村民的选举权、被选举权和村委会选举活动。二是贿选的方式，即以物质利益和非物质利益收买选民、候选人和选举工作人员，使之违反自己的真实意愿参加选举，或者在选举工作中进行舞弊活动。三是贿选的后果必须是足以造成妨害村民行使选举权和被选举权，破坏了村委会的选举。所谓“妨害村民行使选举权和被选举权”，是指非法阻止选民参加登记、投票，或者胁迫、诱使选民违背自己的意愿进行投票，以及迫使选民放弃自己的被选举权等；所谓“破坏村委会选举”，是指破坏选举工作的正常进行。以上三个条件，须同时具备，才能构成贿选。
“对待贿选，应该一面坚决制止一面小心区分；既要严格要求，使贿选无由发生，又要注意因为规定太死而妨碍选举。”[5]因此，在实践中我们要防止对贿选作出扩大的解释，对“贿选”与“拉票”这两种在村委会选举过程中既有相似也有不同的行为加以区分。村委会选举中的“拉票”行为也是泥沙俱下，鱼龙混杂，哪些是合理应该的，哪些是不合理甚至是违法的，需要具体问题具体分析[6]。有的候选人在竞选演讲时发布施政方针来拉票，或提出一些有针对性的措施，比如减少村里不合理开支，减轻村民负担；发展村集体经济；任职期间不要村里误工补贴；违反民主决策程序，造成损失甘愿受罚等，这些“拉票”行为都是正当的。但有些“拉票”行为就是不合理、不正常的了，如请客送礼，用金钱贿赂村民等。合理的拉票行为应当允许，而不合理的“拉票”实质上就是一种贿选，必须制止。
根据调查，一些地方村委会选举过程中，部分候选人在竞选中采用了承诺、允诺、许诺、许愿等方式。所谓承诺，简而言之就是事先答应对方将来达到了预期目的而给予某种好处[7]。如个别人在选举过程中作出了诸如当选后给本村修路、建桥、建学校、建养老院和幼儿园，全村的土地税、应交的公粮、村里的“三提五统”全部由自己承担，扩建企业吸收本村成年劳动力就业等承诺。也有竞选者作出了诸如当选后不搞计划生育、村民可以多分宅基地、分发集体财产等承诺。对于诸多承诺也须加以鉴别，既不能一棍子打死就认定为贿选，也不能毫无原则地放任自流。对于符合法律法规和党的政策的承诺，可以谨慎地予以支持，前提是所作出的承诺在其经济实力范围内，同时加强对承诺事项的事后监督和兑现，并且严格防止其当选后通过其他途径变相获取有偿“对价”；对于诸如严重违反国策的“不搞计划生育”、违法的“多分宅基地”、“分发集体财产”等承诺，要坚决反对，对提出这些承诺的候选人予以提醒和教育，坚持不改情节严重的可以列为取消候选人资格的情形之一，同时应向选民作出有关的说明，防止通过违法手段影响选举结果。
对“贿选”行为作一个比较宽泛的法律界定以及与其他竞选行为进行区分可能并不复杂，复杂的是制定一个科学、详尽、实用的认定标准；正因为这一认定标准的缺位，使得村委会选举中许多竞选行为存在极大的争议，直接影响了法律责任的追究和村民自治的成效。对“贿选”行为认定标准的制定更是实践中的难题，标准定的严一些紧一些，势必动摇广大村民刚刚激发出来的参政热情，打击村民参加竞选的积极性，同时限制了基层民主创新的动力，进而影响社会主义基层民主政治建设的进程；标准定的宽一些松一些，也会出现很多问题，最为突出的就是对竞选行为缺乏有效的规范和引导，对一些明显的违法选举行为打击力度不够，使得村委会选举逐渐流于形式，村民自治成为停留在纸面上的、不切实际的空想，达不到民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的预期目的。笔者建议“贿选”认定的标准要“严宽结合，松紧适当”，用复合的认定标准取代单一的认定标准，同时将其他国家和地区规范选举行为的合理经验与中国的本土资源相结合。首先，要看该竞选行为是否在形式上存在利益（包括非物质利益）与权利（选举权和被选举权）的交换。如果不存在利益与权利的交换，那么可以直接认定为合法的竞选行为。其次，如果该竞选行为形式上存在利益与权利的交换，那么要看该行为指向的对象是特定的还是不特定的。如果该竞选行为指向的对象是不特定的，如向五保户发放抚慰金、资助村里学生上学、个人出资修路建桥，那么一般不宜认定为贿选行为；如果该竞选行为指定的对象是特定的，如直接上门送钱送物、现场向投自己票的村民发钱发物，那么一般应当认定为贿选行为。最后，即使是指向对象不特定的竞选行为，也要看这种行为发生的时间。美国、日本、我国台湾地区一般禁止投票日前一段时间的竞选行为，如设宴款待、电视辩论等，防止这些竞选行为对选民意愿产生实质性影响。因此，笔者认为，应当在候选人部分涉及利益的竞选行为与村民正式投票之间设定期限限制，如不允许在投票日前一个月内进行涉及利益的竞选行为，防止针对不特定对象的竞选行为产生“收买”选民的效果。
二、“贿选”的法律规制
（一）选举程序规制：完善村委会选举程序，让贿选者的投机预期降低为零
没有科学、合理的程序，选举只能停留在纸面，流于形式。因此，有必要从法律制度上完善村委会选举程序，不给贿选者以机会，让贿选者的投机预期降低为零。《村民委员会组织法》中缺乏详尽的程序性的规定，给贿选留下了许多法律的空白和漏洞，因此要在程序上完善村委会选举，有两条路径：一是适时修订《村民委员会组织法》，细化选举程序；二是制定《村民委员会选举法》，以专门程序法的形式规范村委会选举程序。无论选择怎样的路径，都要建立在实践经验总结的基础之上，立足于中国村民自治的现实国情和本土资源，突出遏制贿选的核心内容。
1.在选举的准备阶段，通过制度规范候选人的竞选行为。鉴于贿选行为基本上都发生在选举的进行过程中和投票选举的现场，因此有必要在选举的准备阶段就通过一定的方式规范候选人的竞选行为，既不能限制候选人的民主权利，又要把竞选行为纳入规范化的轨道。笔者认为，候选人在得到提名后就应向选举委员会提交书面的“竞选纲领”，内容包括个人简历、竞选优势、本村发展规划、竞选支出、助选人员和竞选方式。这些内容经选举委员会审核之后，如没有违法违纪的内容，就可以向选民张榜公布，接受选举委员会和选民的共同监督。候选人如果顺利当选，那么竞选纲领中提出的“施政方针”作为一种承诺或是契约在其任期内具有约束力，作为其政绩考核的依据。更为关键的是，在事前就约定竞选支出、助选人员和竞选方式，对候选人在其后的选举过程中具有约束力，不得超出“竞选纲领”中确定的范围。如果候选人在选举中违反“竞选纲领”中的约定，情节较轻的给予警告，情节较重、出现违法选举行为的，选举委员会可以取消其参选资格。
2.在选举的进行过程中，确立村委会选举过程中的监督主体。贿选现象的发生，一定程度上要归咎于选举程序中监督主体的缺位。目前在村委会换届选举中充当“监督”角色的是乡镇政府，由于当前村委会在某些方面具有“半行政”性质，乡镇政府与村委会存在千丝万缕的利益关系，同时也容易导致乡镇政府借“监督”为名变相地“干涉”村委会选举。笔者认为，由县级人民代表大会在换届选举前成立村委会选举监督小组，同时吸纳各乡镇人大代表、媒体工作者、民政等部门工作人员作为观察员参加，专门负责监督村委会选举工作，在选举之日，由监督小组对整个选举进行全过程的监督[8]，能有效地防止贿选的发生。
3.在投票选举的现场，秘密画票，公开唱票，当场宣布选举结果。选举时村民领票、写票、投票、唱票等环节都要设计严密，不给贿选人可乘之机，也不给选民造成心理压力，让他们能够按照自己的意愿来投票，使贿选人无从知道自己是否被选。这样，贿选人不能得到贿选带来的好处，必然打击其积极性，伴随贿选成本的提高，贿选现象也能逐步得到遏制。在调研中我们也发现，很多贿选者的“竞选班底”的重要“职责”，就是在投票现场参加“监票”，分头盯梢选民，监督投票，查看投票结果；甚至在选民将选票送入投票箱之前，悄悄查看选票上的名字，而后再目睹选票入箱。这种方式干扰了选举的流程，使得选民无法充分表达意愿。因此，要严格执行回避制度，候选人的直系亲属不得担任选举工作人员，从而保证选举程序的公平、公正和公开，堵上“贿选”的后路。
4.委托投票和流动票箱进一步规范化。根据各地反馈，委托投票和流动票箱是选举过程中最容易引发争议和出现不规范甚至违法的选举行为的环节。但是考虑到大多数省份的农村外出务工人员较多，如果取消委托投票，部分村可能出现参选人数不过半数的情况，因此建议各省制定或修订《村委会选举办法》时可以保留委托投票，但应当采用更为严格的限制，如明确将“外出”界定为“省外”，即只有投票期间在省外的选民，才可以书面委托投票。同时适当限制同一个人接受委托的人数，将贿选的可能性降低到最小。对于流动票箱的适用，应当明确限定于老弱病残确实不能到现场投票的人。
5.在公布选举结果之后，进行离任审计和上任审计。村委会选举之后，村民最大的诉求就是公布前任村委会的账本，清查账目，但是往往受到干涉和阻挠，新任村委会为了便于交接工作也往往息事宁人，造成账目越来越乱，漏洞越来越多，亏空越来越大。因此，可以通过立法将“离任审计”和“上任审计”列为村委会选举必经程序，有了“离任审计”，就不会累积财务问题，也便于追究前任村委会的财务责任；有了“上任审计”，对新任的村委会就有了考核和监督的依据，确保“当选时清清白白，离任时清清楚楚”，即使“贿选者”当选，也无法牟取私利，侵犯集体资产。
（二）实体法律规制：将“贿选”纳入刑法打击范围，增加贿选成本
关于村委会选举违法行为的处理，《村民委员会组织法》第十五条做出了规定：“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨碍村民行使选举权、被选举权、破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理，以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效。”以此规定来处理选举中的贿选行为，存在三个问题：第一，村民可以向五个机关举报贿选行为，即乡人大、乡政府、县人大常委会、县政府、县民政局，结果造成五个机关职责不明，处理效力不清，要么互相推诿，要么不同机关做出不同的处理结果，无法决定哪一个机关的处理决定效力优先。[9]第二，对贿选行为处理过轻，除了宣布当选资格无效外，没有追究贿选者的其他法律责任，易于造成贿选者有恃无恐的心理。同时，对接受贿选的选民没有相应的处理机制，出于“法不责众”的从众心理，不能从源头上杜绝贿选现象。第三，对贿选没有明确的法律界定。针对上述缺陷，笔者认为可以从如下方面加以完善。首先，修订《村民委员会选举法》，明确规定一个具体的机关来处理选举中的违法行为，一般而言，由县级的人大常委会对基层民主选举履行法定的监督职能比较恰当和合适。其次，加大对贿选违法行为的制裁，建议在刑法“侵犯公民人身权利、民主权利罪”一章中增设“破坏村民委员会选举罪”，即在村民选举过程中，以暴力、威胁、欺骗、贿赂、侮辱、诽谤、伪造选举文件、虚报选举票数、故意损坏选举设施、扰乱选举秩序等手段破坏选举或妨碍村民自由行使选举权和被选举权，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役并剥夺政治权利；情节较轻的，可以单处剥夺政治权利。最后，对贿选进行明确的法律界定，通过立法解释或司法解释的形式取代没有法律效力的民政部的通知。
（三）建立司法救济：将“贿选”纳入诉讼的渠道
有权利就必须有救济，没有救济的权利是不完整的权利；村民的选举权和被选举权更是如此。目前，村委会选举还没有纳入我国选举诉讼的范围，司法监督的力度明显不足。这种缺乏权利救济的现状使得大量的违规甚至违法的选举行为以及属于法律空白的选举行为，长期以来游离于司法救济之外，不仅使得选民的民主权利得不到应有的保护，更使得“贿选”等行为得不到有效的规制。如果说选举程序的完善和实体法律的修订可以在事先遏止“贿选”行为的发生，那么司法救济的途径则是事后保护选民民主权利、打击违法选举行为的重要保障。笔者认为，应建立选举纠纷的救济机构，尽快解决司法救济缺位的现状，将“贿选”、选举程序瑕疵等行为纳入诉讼的渠道。在选举纠纷日益增多的情况下，可以考虑法院在换届选举年设立专门的选举纠纷临时审判庭，建立选举诉讼简易程序及时解决选举纠纷，避免长期以来民政部门处理选举纠纷时大量适用“通知”、“决定”等没有法律效力或法律效力较低的文件，缺乏权威性的弊端[10]，加强对选举行为的法律规制，逐步树立处理选举纠纷的司法公信力。
三、“贿选”的综合治理
（一）促进农村经济发展，提高农民收入水平[11]
尽管在其他国家和地区，在我国的城市中，也存在贿选，但它在中国广大农村更为严重，更为普遍，对选举结果的影响更为重大，也更具危害性。为什么贿选在农村的作用如此之大呢？按照美国心理学家马斯洛的“人类需求层次论”，人的需求是分层次的，前一层次需求满足后，才会产生更高层次的需求。人的第一层次的需求是生存的需求，这是人的最基本的需求；其后才是更高层次的需求，包括民主权利得到尊重、自我价值实现等精神方面的需求。在中国许多尚未脱贫的农村，农民正处于为生存奋斗的第一层次需求阶段，当有人以金钱、物质利益诱使他们放弃民主权利时，他们往往屈从于现实的物质利益，出卖需求层次靠后的民主权利，将神圣的选票作价出卖。只有发展农村经济，使农民收入不断提高，解决他们的生存问题，才能提高他们的需求层次，当富裕了的农民需求层次相应上升之后，会更珍惜自己的民主权利，即使不能根除贿选，至少也能提高贿选的成本，也就不会再出现部分选民为一条香烟、一袋洗衣粉出卖自己选票的可悲情形[12]。
（二）加强对村集体资产和财务账户的监管
利益驱动是“贿选”存在的经济土壤，正是村集体资产和财务账户长期处于没有监管或监管不力的状况，给“贿选者”上任后收回成本打开了方便之门。在集体产权下，村委会首先是一个财产权主体而不是公共服务的提供者，甚至是唯一的公共产权主体，可以对外签订合同、出让土地开发房产、管理本村集体经济企业、自收自支，游离于村民大会的监督。因此，如果光在选举上禁止贿选，而未在村集体资产管理上下更大的功夫，村集体资产还在村委会的控制之下失去相应的监督，村民对集体资产所拥有的权益还是没有保障，村集体资产及其收益还是有可能流失、被侵吞[13]。在巨大的集体产权利益寻租的诱惑面前，不仅不能遏止贿选，而且可能使贿选愈演愈烈。要根治贿选，应该同时从严管集体资产着手，堵住集体资产流失、被侵吞的漏洞。对村集体资产的控制权不能掌握在少部分人手上，有关部门要制定相应的规章制度严加监管和约束，只有村集体经济被严格监督和有效管理，村民的权益才会有保障，也才能从根本上约束部分候选人参选的不良动机，从而在经济利益的层面根除贿选现象，使得村委会换届选举走上规范化、有序化、法治化的正轨。
（三）教育村民正确行使选举权
村民是村民自治的主体，选谁不选谁，村民说了算，所以教育村民正确行使权利成为医治贿选的良方。许多贿选的实例表明，贿选者根本没有把赢得选举建立在为村民服务的参选目的上，更不愿意把赢得的公共权力用于为村民服务。贿选者一旦当选，就会把自己在选举期间的投入变本加厉地捞回来。把贿选的害处向村民说清楚，谁都会算账，也就没有人或很少会有人拿自己的根本利益去满足贿选者了。因此，解决贿选问题的另一个关键，就是让广大村民切实认识到村委会换届选举工作对于全村经济发展和自身利益的重要，认识到选举是村民神圣的权利，投好这一票，既是对全村村民负责，也是对自身利益负责，从而做到不受眼前利益的干扰，不误选、不乱选，保证选举的公平、公正。
（四）适当弱化村委会的经济管理职能，强化村委会公共服务职能
在以往的立法中，我们意识到了建立村委会这一自治机构的重要性，但没有看到村委会组织运行所耗费的巨大成本，更没有预见到村委会组织产生过程中会出现如此多的问题。减少村委会的权力，并不意味着剥夺村民的权利。因为村委会的权力和村民的权利不是同一概念。正是由于村委会的权力过大，村民自己能够掌握的权利太少，才导致村委会选举的变形。村委会作为自治机构，不应该过多地担负公共事务，更不能随意处分村民的集体财产。村委会的社会职能应当被强化，但其经济职能应当被削弱。村委会不应该成为“二政府”，也不应该成为经营性组织。国家在涉及到村民权利的问题上，应该直接听取村民的意见，而不应该通过村委会上传下达。村委会的职能越单纯，村委会选举中的贿选事件就越少。因此有必要通过立法弱化村委会的经济管理职能，强化公共服务职能，从制度层面真正让农民当家作主，平稳地推进乡村政治文明发展的进程。
（五）推进“四个民主”的整体建设和协调发展
民主选举之后，积极推进民主决策、民主管理、民主监督工作，保障全体村民依法自治，可以防止“选时有民主，选完没民主”现象发生，而这一现象正是治理结构上的漏洞。对于村民选举中出现的贿选行为，我们只有找出其社会性成因，才能从根本上采取措施杜绝。贿选者的贿选投入都是基于一定的利益考量，但是，如果将贿选的责任简单地归咎于贿选者，显然是不够的，除了要弄清楚贿选者的动机外，还要进一步研究为什么村民会选择贿选[14]？贿选者为什么对于其投入有很高的收益预期？实际上这涉及到村民自治的“四个民主”的整体建设和协调发展的问题。换言之，即使“民主选举”很完善，如果“民主决策”、“民主管理”和“民主监督”的机制没有相应建立、健全起来，很难实现真正的村民自治，也无法根除贿选。
民主选举已经成为解决现代社会乃至乡土社会公共权力合法来源的重要路径，我们不能因为贿选现象的存在而怀疑甚至否认选举制度的伟大意义。当然，贿选现象暴露了现行选举制度的某些亟待完善的缺陷，通过制度创新完善现行选举制度也是根治贿选现象的应有之义。我们坚信，通过法律规制和综合治理，“贿选”这一基层民主建设初期的阶段性现象，将逐渐减少直至最终消失。
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