破产机制的完善与失业保障制度，本文主要内容关键词为：保障制度论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F271文献标识码：A文章编号：1001 —5019（2000）03—0059—05
随着市场经济的深入发展，历史的沉淀被翻搅起来，越来越多的矛盾摆在人们面前，企业破产已屡见不鲜，但它所带来的失业矛盾使人们对破产机制的积极作用产生了怀疑，不少人认为实施破产制度必然影响社会稳定。由于认识的片面性，致使破产机制的正常运行受到严重的阻碍。在此情况下，探讨如何认识市场经济中的企业破产，完善破产机制对社会主义市场经济有何意义，以及如何健全失业保障制度，化解失业矛盾，扫清破产机制正常运行的障碍等问题有着重要的现实意义。
一、破产机制在市场经济中的作用
市场经济是迄今为止最有利于社会经济和生产力发展的经济运作方式，它主要是通过市场机制来实现资源的配置。由于市场在配置资源的过程中处于绝对支配地位，各企业为能够取得市场对其拥有资源的认可，便相互竞争，在竞争中，总有一些行业要萎缩、退化，总有一些企业要倒闭、破产。如美国的硅谷每年有几百家新的企业出现，但同时也有几百家企业破产、关闭。因此，只要有市场经济，就会有企业破产。破产机制是市场经济的淘汰机制、约束机制，它对保障市场经济的健康发展具有不可估量的作用：
1、破产机制是市场经济的“双面刃”。 一方面它是对市场经济中弱者的排挤，另一方面它又能够最大限度地激发经营者的责任心、勇气和智慧。在市场经济的运行中，一部分经营者的破产，必然促使大部分经营者警觉；一部分劳动者失业，必然促使大部分劳动者有危机感。市场经济正是通过破产机制来落实“优胜劣汰”的竞争原则，从而不停地鞭挞落后者来促使社会经济的发展。可以这样说，一个正常的成熟的市场体系，必然有无数的新兴企业代替老企业，新陈代谢，适者生存，才能保证市场经济的繁荣与发展。
2、破产机制的实施可以有效地调整产业和产品结构， 实现资源的优化配置。目前我国经济生活中存在的问题是销售不畅、产品严重积压。产品积压的根本原因是由于产业结构和产品结构不合理。而调整产业结构和产品结构的有效途径就是通过市场竞争机制。一般来说，产业性质处于发展状态，产品结构合理的企业，资源和产品销售一般都有保障，企业的经营状况良好，经济效益高。相反，产业性质处于衰落趋势，产品结构不合理的企业，资源供给和产品市场的状况都较恶劣，企业经营状况差，经济效益低下，甚至资不抵债，这样的企业长此下去必然走向破产。破产机制就是通过“残酷”的破产淘汰来自动地调整产业和产品结构。
3、破产机制的实施使回天无术的企业从法律保护中得到解脱， 使债权人和债务人的损失降到最低。破产机制虽然不能直接创造社会财富，但是它能制止濒死企业继续浪费社会财富，使债权人和债务人的损失降到最低。从这个意义上说，破产机制对社会经济发展的贡献也是巨大的。
二、当前我国国有企业的破产状况
据有关方面统计，我国国有企业经济效益严重滑坡，财务状况不断恶化，全国独立核算的国有工业企业亏损面，1992年为22.7%，1993年为29.8%，1994年为32.7%，1995年为33.5%，1996 年为37.7 %。1996年国有企业实现利润总额比上年下降42.5%，亏损企业增亏37.5%。1997年国企在银行两度降息减少利息支出约1000亿元的情况下，只增加利润约100亿元，而且1998年上半年就亏损560亿元，同比增加200 亿元。按理说亏损的企业越多，亏损面越大，企业破产的机率也越大。然而，现实社会中，由于种种原因，破产机制难以正常运行。目前国有企业约50多万个，其中三分之一严重亏损，三分之一暗亏，据专家估测，在这些亏损企业中，至少有1%完全符合破产条件，但是截止1996 年底全国各地法院受理的破产案件仅4000余件，其中国有企业的破产案件只有极少数。武汉市1997年列入破产处置的企业有43家，其中国有企业仅有3家。近年来，由于失业矛盾和银行巨额不良资产的压力， 列入破产处置的国有企业更是凤毛麟角。许多严重资不抵债、扭亏无望的企业该破产不让其破产，由国家通过财政手段继续给它们“输血”、“供氧”，每年耗费政府大量的财力去填补这些黑洞，这样做不但不能激励企业发展，反而会使国家财政大量亏空，严重影响国民经济的发展。
三、阻碍破产机制实施的原因分析
从目前的情况看，阻碍企业破产机制实施的主要原因有以下几方面：
1、企业破产的经济体制不成熟，企业破产难终结。 我国早在1982年发生亏损的788户大型企业中，就有49 户企业历年来亏损额大于其固定资产，这些企业的资产亏蚀已尽，实际早已陷入破产的境地。处于破产状况的企业得以长期存在的主要原因是与我国的传统经济体制有密切关系。在传统经济体制下，财产虽然归全民所有，但是没有全民所有财产的代理人，企业的所有权由政府的有关部门掌握和行使，尤其国有企业大都是由地方政府所有。随着权力的地方化，地方政府有相当大的自主权和自利主义，企业的算盘大都由地方政府来拨，破产程序也主要由地方政府决定，他们怕承担企业破产后的经济风险和安置破产企业职工的压力，就通过种种办法向企业注入资金，使许多资不抵债的企业无法终结。
2、企业破产的市场条件尚不具备，破产资产难变现。 企业作为市场的主体，一切行为都应该通过市场来实现。破产企业财产只能通过拍卖变现才能实现其债务的清偿，但是，由于目前我国财产交易市场尚不完备，拍卖行刚刚起步，劳动要素市场不健全，缺乏经营资产的中介机构和交易场所，使破产资产难以变现，债务得不到清偿，严重地阻碍破产机制的实施。
3、企业破产的金融环境尚未形成，破产机制难以实施。 破产作为市场经济常新的机制，应该讲有利于市场经济的良性发展。然而，现实中一提到破产，所有银行都不寒而粟。据有关资料表明，国有企业债务的80%以上是银行贷款，现有国有企业欠银行的债务已超过3万亿元， 其中不良债务已达8000亿元，银行是企业最大的债权人。按破产法规定，如果没有优先受偿权，银行债权作为普通债权被排在第三受偿顺序，也就是说，银行贷款在破产程序中并无优先受偿的优惠，破产无疑会造成银行贷款损失。加之目前有的企业以破产之名，行逃债废债之实，采取先分离后破产。将一部分或大部分资产转移到别处组建新的经济实体，而把全部或大部分债务留给已成空壳的“母体”去申请破产，以甩掉银行的巨额贷款债务。所以，企业破产最终是破了银行的债务。这是长期以来银行非商业化和企业融资渠道单一的结果。也就是说，我国目前的银行还没有成为市场条件下真正的商业银行，破产的金融环境尚未形成，致使破产机制难以实施。
4、企业破产的失业保障制度不健全，难解破产的后顾之忧。 职工对企业破产后失业状态的不满，其主要原因在于我国的社会救济和就业安置制度不健全。健全的市场经济应该以相应健全的社会保障为前提，以消除企业破产带来的失业矛盾，形成社会的安全阀。但是，我国现行的失业保障制度严重滞后，失业保障资金的积累严重不足，远远不能保证破产企业职工重新就业和待业期间的基本生活需要，如果这一问题不解决，启动破产机制将是一句空话。
从以上分析可以看出，破产机制的正确实施是一个系统工程，需要相关的配套措施。随着各项改革措施的不断完善，以上三方面的原因均可以逐步得到解决，政企分开已成为共识，企业将在现代企业制度的改造中成为真正的市场主体；专业银行商业化，投资盈利和风险意识得以加强，随着资本市场的建立和完善，多元化的融资格局已经形成。然而，摆在人们面前的艰难问题是稚弱的失业保障制度无力承担和化解眼前的就业矛盾，更难解决较大范围破产企业职工的生活保障问题。所以，建立和完善失业保障制度，解决破产企业职工重新就业和待业期间的基本生活需要，降低对社会稳定的冲击是实施破产机制的关键所在。
四、健全失业保障制度，完善破产机制
失业保障主要体现为失业保险。失业保险是社会保险的一部分，是劳动者及其所在单位，按固定费率先义务缴纳法定数额的保险费，以保证当他们由于失业而丧失劳动机会时，有资格领取保险救济金和免费接受就业培训和就业服务。我国现行失业保险制度的法律依据是国务院于1999年元月20日新颁布的《失业保险条例》（以下简称《条例》）。该《条例》与国务院1993年4月12 日颁布的《国有企业职工待业保险规定》（以下简称《规定》）相比，在覆盖面，缴费比率，引进个人缴费机制等方面作了较大的修改和调整。覆盖面从原来只覆盖国有企业职工扩大到国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业的职工；缴费比率从过去的1%提高到3%，并采用单位和个人共同缴费办法，其中单位按工资总额的2%缴纳；个人按本人工资的1%缴纳。新颁布的《条例》虽然比《规定》更合理，操作性更强，但经过1年的实施，仍暴露出以下问题：（1）失业保险费征收率不高，失业保险基金来源仍然得不到保证。《条例》的缴费率虽然在原有的基础上提高了2—3倍，但由于企事业单位的缴费情况不佳，使失业保险基金的来源得到不保证，造成这一情况的原因，一是《条例》的法律效力不强，在第五章罚款中，对无故不缴或拖延缴纳的失业保险费的企事业单位没有规定明确的处罚条例，地方政府也没有出台强硬的缴费措施，致使失业保险费的征集缺乏刚性。二是社会失业保险机构不能有效地承担失业保险的全面责任，出现企业一方面缴纳失业保险费，另一方面又得依靠自己救济、安置本企业的失业和下岗职工，导致企业对社会失业保险失去兴趣。（2）对失业人员的认定不准确。 《条例》在失业人员的认定方面至少存在两个问题：其一，《条例》中对失业人员的认定是“非因本人意愿中断就业的”，即曾经就业者，不含尚未就业者。事实上，我国目前25岁以下尚未就业的青年失业者比例很高。转型时期的东欧各国25岁以下年轻人的失业率为30%，是同期全国平均失业率15%的两倍。表面上看，企业破产与尚未就业的青年失业者无关，但实际上他们的失业也是由于企业的破产、就业机会减少而造成的，将这一部分事实失业者排除在失业保险外，他们的基本生活和就业培训均无法得到保证。其二是事实就业问题。据调查，目前下岗人员中大约有半数以上都处于不同形式的就业状态，有的地区高达70%—80%以上，其中不乏有相当丰厚收入者，他们一边事实就业，一边领取救济金，这个问题应该得到重视和解决。（3）重救济、轻培训。 《条例》在领取失业救济金的资格认定、给付期限、给付标准等方面作了较详细的规定，而在帮助失业者重新就业所必须的就业培训和就业服务方面几乎空白，而政府和社会失业保险机构这方面的工作也相当滞后，事实上破产企业职工重新就业的问题才是关键的问题。因为失业救济的领取并不是无限期的，根据《条例》第十七条“失业人员失业前所在单位和本人按照规定累计缴费时间满1年不足5年的，领取失业保险的期限最长为12个月；累计缴费时间满5年不足10年的，领取失业保险金的期限最长为18个月； 累计缴费时间10年以上的，领取失业保险金的期限最长为24个月。”这就是说，超过领取失业救济金的上述期限，失业者也就是失去了生活救济来源。因此失业者的重新就业问题才是关键问题。
由于上述问题的存在，我国现行的失业保险制度不能从根本上解决企业破产后职工再就业和待业期间的生活保障问题，更不能有效地保证因企业破产、就业机会减少而不能就业的事实失业者的就业培训和基本生活需要。要解决这些问题，笔者认为应采取以下措施：
第一，尽快开征社会保障税，改变失业保障金的征收方式。较长时期以来，社会保障金的收缴都是以各种费用形式进行，既不规范、又不严肃，既缺乏保证，又不符合现代市场经济与法制社会的要求。完善社会保障体制，本身要求社会保障基金的筹集必须社会化，规范化，法制化。许多国家的经验告诉我们，开征社会保障税是筹集社会保障收入较科学的方式。有资料表明，世界上有118个国家和地区中有80 个国家开征了社会保障税，其覆盖面达68%，其中德、法等国的社会保障税已居国家的头等税种。就法国看，1972年，1980年，1992年社会保障税占中央政府经济收入总额分别为37.1%、41.2、43.9%；而美国1972年，1980年，1991年分别为23.8%、28.2%35.1%，呈逐年上升趋势。许多尚未开征社会保障税的国家已经意识到开征此税对筹集社会保障金的作用与重要性。我国现行的社会保障基金的筹集方式不稳定、不规范、强制性较差，为改变这种状况，明智的选择是以税代费。由于社会保障税的强制性、普遍性和固定性，有利于扩大征收面，使社会保障的覆盖范围随之扩大，也有利于克服筹资的“软约束”，确保社会保障基金的稳定、可靠的收缴。当然，我们完全可以根据自身的财务承担能力来制定适当的税率。
第二，强化社会救济。现行的失业保险制度将大量的事实失业者排除在外，使这部分失业者的就业和生活救济成了问题。笔者认为，这一问题可以通过社会救济来解决。社会救济的原则是为家庭的收入和财产不够维持生计的人提供最低生活水准，使其能够有一个符合人的尊严的生活。社会救济不以就业状态为依据，而是以实际生活水平为标准。无论是否为失业者，只要达不到规定的最低生活标准，均由政府提供资金帮助，维持基本的生活。社会救济从政府财政预算中支付，其经费来源于社会保障税。
第三，加强就业辅助，开拓就业空间。笔者认为失业保障制度应该包括失业救济和就业辅助两个方面，相比之下，就业辅助更为重要。所谓就业辅助是指通过就业培训和就业服务，帮助失业者提高就业能力、创造就业机会，目的是从根本上解决失业者的就业问题。近年来，由于企业破产带来的职工安置问题，致使一些严重资不抵债，扭亏无望的企业不能实施破产。为此，我国政府的劳动部门应逐步将失业保险的重心向创造再就业机会转移。将失业保险基金的相当比例用于就业培训和就业服务。1996年，德国失业保险费收入约为547亿马克， 失业救济支出约为244亿马克，占总支出33.7%，而用于各种进修、 再就业培训等支出约为480亿马克，占总支出66.3%。而重庆市1997 年失业保险基金用于失业救济支出为4804万元，占总支出的57.6%，用于转业训练及其他支出为2789万元，占总支出的33.4%， 失业管理机构管理费支出为746万元，占总支出的9%。从以上两组比例可以看出， 我国的失业保险基金仍主要用于失业救济。除此以外，政府还应采取以下措施加强就业辅助：（1）设立专门的就业服务机构，为失业者提供就业服务。 就业服务机构的职能包括：职业培训、职业介绍和提供就业指导。（2 ）采取积极措施，创造新的岗位。政府可以通过降低税率、提供优惠利率贷款来刺激企业扩大就业岗位和创建新企业。我国的服务业不发达，发展服务行业可为失业者增加就业机会，地方政府可为开办服务性行为的经营者提供适当的刺激性措施，包括优惠的税收政策，建立劳动市场和基础设施等。（3）加强职业培训，提高失业者的就业能力， 加强职业培训，提高劳动者的素质和技能从而使失业者重新找到工作岗位，是就业辅助的主要内容之一。政府应提供资助成立各种职业培训中心，并通过立法规定，需要劳动力的企事业单位在雇用劳动者时必须与培训中心签订合同和协议，以保证经过培训的失业者优先获得新的工作岗位。
收稿日期：2000—02—20
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