全球视野下的财产税制改革——兼论对中国物业税改革的启示，本文主要内容关键词为：税制论文,中国论文,物业税论文,视野论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财产课税(Property tax)历史悠远。它伴随着私有财产制度和国家的起源而产生，是统治者最先采用的税收形式，曾经在奴隶制和封建制国家的财政制度中担当重要角色。自人类社会进入商品货币经济时代后，其主体税种的地位相继为商品税和所得税所取代，但它仍然在各国地方税系中发挥着不可替代的作用，据统计，全世界有130多个国家课征各种形式的财产税(Roy W.Bahletal,1992)。在上世纪末的十年里，为适应经济全球化的挑战，先后有英国、印尼、南非、日本、荷兰、肯尼亚等国进行了财产税制的改革。在中东欧经济转型国家，财产税制改革还被看作是推进国家政治、经济制度变革的重要步骤。
作为地方政府可支配的收入源泉
全球化、区域化和分权化是当今世界的三大发展趋势，这三股潮流密切相联，共同构成一个完整的逻辑，一幅动态的画卷。20世纪中后期蓬勃发展的知识经济，以其巨大的能量，推动着世界公共部门及其公共管理方式的嬗变，重塑政府、科层解制、财政分权，赋权予公民等改革举措和创新理念，直接将地方政府推到迎接全球化挑战的前沿。在此背景下，地方财政的作用得到了前所未有的凸现。自1999年4月联合国在亚美尼亚的耶烈万市召开分权会议之后，财政分权与创新，增强地方公共机构治理能力等目标，日益受到各国政府的重视，财政分权化改革逐渐演进为一股世界性的浪潮。全球化条件下生产要素的加速流动。促使地方政府愈加依赖土地、财产等流动性相对较弱的收入源泉。从税收竞争与协调的角度考虑，财产课税不会像所得税、商品税那样面对激烈的竞争和区域间协调的压力，它可以给地方政府提供一个相对广阔的政策空间。
财政分权的主旨是塑造高效率、负责任、具有回应性的政府体系，政府解制和财政分权的结果是让贴近民众的地方政府直接负责公共物品与劳务的供给，这样就能够建立一种高效率的、高透明度的责任约束机制，而这种责任约束机制能否最终建立的关键取决于地方政府能否找到一种主要来自于本地区的可支配的收入源泉。因为，如果地方财政收入不主要是来源于本地区，本地居民就不会作为利益相关者密切关注地方财政运行绩效，“盯住政府怎样花钱”；如果地方财政的大部分开支都依赖上级拨款，那么地方就没有自主筹资的动力与能力，疏于支出管理，忽略支出效益，地方机构的自主治理能力就会在无所作为中逐渐削减，难以圆满履行政府的受托责任。
从理论上分析，在地方政府各项可获得的收入来源中，财产课税是最佳选择。这首先取决于财产税具有良好的筹资功能，比较工资、销售收入等其他税源，财产税的税基更加稳定，正常情况下，据以课税的财产价值一经核定，就会在数年内趋于稳定，一般不会作大幅度调整。市场波动反映在长期资产价值变动上，也会比反映在销售收入和工薪收入上的变化慢得多，因此，来自财产价值的税收是相对稳定的，财产税的收入弹性取决于财产税的税基弹性、税率弹性以及征收率弹性。财产税在很大程度上属于受益性税收，把从本地区公共基础设施中等集到的收入，直接用在维护本地区公共基础设施上，专税专用，收支透明，便于纳税人对自身承担的财产税税负与所享受的地方公共服务作出衡量，进而提高地方政府的财政绩效。
其次，与其他地方税种比较，财产税的中性特征更加明显。税收中性原则要求把课税对私人经济决策的影响降到最低限度，财产税是课征自短期内不能通过移动来避税的不动产，而且，税收资本化的效应是将税收先期打入资本价值，进而不再影响未来的投资决策，就此而言，不动产课税一般不会扭曲纳税人未来的经济抉择，因此，较之其他税种，财产课税更符合税收中性原则的要求。
再次，财产课税具有公平的课税效应。涉及到公平有两个概念，一是人际间的公平，二是区域间的公平。作为一种体现量能纳税原则，对财产存量及收益课税的制度，财产税的均贫富作用显而易见。尽管就区域间公平而言，在那些财产税基相对狭小，地方政府不得不提高税率以满足筹资需要的情况下，财产税在不同区域间会有不公平的分布和征收效应。然而，研究证明，传统的以销售收入为税基的销售税、以地方就业为基础的所得税等人均税基分布更不均衡。来自上级政府的转移支付是必不可少的，是实现区域间公平的最终手段。
最后，财产税具有简便易行的特点。财产课税难在最初的制度构建，一旦建立了一整套科学合理的财产登记，价值评估、申报纳税等制度体系，伴随征管工作步入正轨，逐渐形成良好的纳税习惯，财产税简便易行，便于征管、遵行费用相对节省等特点就会日益显现。
作为经济平稳运行的调控器
20世纪80、90年代以来，世界财产税改革的另一个特点，是这种改革并不是孤立或随机的，而是被当作对总体经济运行的调控手段，这种作用在中东欧经济转型国家体现得最为明显。世界性财产税改革的经验表明，财产课税不仅可以充当促进经济转轨的推进器，还可以用来调控经济运行中的各种矛盾。从开放竞争性产权交易市场、抑制地价波动和土地投机，建立财产估价、定级、登记制度，到建立一整套适合本国国情的财产管理法律、法规制度体系、相应的组织管理机构以及最终确立市场经济的运行机制。
确立私人财产所有权，是经济转型国家财产税制改革要完成的首要使命。众所周知，前社会主义国家普遍经历了“剥夺剥夺者”的社会主义改造，这种改造无一例外地是以铲除资本主义私有制为宗旨，因而，“法律和经济基础缺失”几乎是所有转型国家在考虑引入财产税时共同面临的困境。进而，在宪法中确立私人财产的所有权、继承权，在经济体制方面推进国企改革及私有化，就成为这些国家引进财产税制的前奏。按照正常逻辑，体制改革带来的经济繁荣能够保证财产税税基的不断扩大，政府取自财产课税的收入亦会稳步增长。在爱沙尼亚，土地税的开征推进了产权市场建立和土地资源的生产性运用，有效抑制了土地资源的闲置和浪费，市级政府逐步拥有了根据本地区条件确定土地税税率的权力。波兰也比较成功地赋予地方在确定财产税基、税率上的自主权，使财产税收入占地方收入的比重以每年14%的速度递增，使财产税逐渐成为地方政府重要的收入源泉(Jane H.Malme and Joan M.Youngman,2001)。然而，由于历史原因，中东欧经济转型国家的财产税税基相对狭小（参见表1），尚不及全部税收收入的10%，现阶段，财产课税还难以在这些国家中担当地方主体税种的角色，伴随经济体制改革的顺利推进，财产课税在地方预算收入中所占的比重势必会稳步提高。
在资本主义世界中，是过去20年来发生的通货膨胀、泡沫经济、土地投机买卖，以及由此引发的地价波动和社会动荡，重新唤起了决策者对财产课税的重视。以土地税为例，人们普遍认为：作为影响土地价格的一个重要因素，土地税的实际征收率应该被抬高，高到足以遏制土地投机交易的水平上。例如德国就提高了土地的市场评估价值，通过加重土地课税，来抵销人们囤积土地、待价而沽的心理。
表1：1998年若干转型国家课征自土地、建筑物的税收收入(%)
a.为1996年数字。
b.俄罗斯实行土地收入和土地租赁收入合并报税制。
c.在俄罗斯，土地税收入按照30∶20∶50的比例在联邦、区域和地方之间分成；企业不动产税按照50∶50的比例由区域和地方两级分享，但有一定的地区性差别。
资料来源：The Development of Property Taxation in Economies in Transition,P.3.
事实上，世界各国以财产税作为经济调控手段所面临的最大挑战，是如何让财产税在体现各种政策目标的同时，不给处心积虑的避税者留下可乘之隙。例如，美国务州都普遍对农业用地提供减免税优惠，然而，这些土地是否为真实的农业活动所占用却每每需要打一个问号。（注：一个真实的案例是美国著名歌星麦克尔·杰克逊的“梦幻岛”农场避税案。杰克逊的“梦幻岛”农场坐落在加州桑塔—巴巴拉县，占地2600英亩。“农场”内建有豪华别墅、动物园、露天影院和大型游乐设施等，仅有一部分土地租与他人从事农、牧业生产，实际上是以农场名义注册的大型游乐场。自1990年该“农场”建立以来，麦克尔·杰克逊每年获得的减免税额约7万美元。）由于财产类别繁多、税收待遇相互有别，各州的优惠措施和程度各不相同，这就很容易给纳税人提供合法的“避税所”。为了鼓励农业生产并同时遏制土地投机买卖，一些国家采取了人为延续评估农业用地的做法，对于地处城郊即将面临商业性开发，被城市扩展所吞并的地块仍然给予农业用地的优惠。如加拿大的不列颠哥伦比亚省，对林业用地仅按土地被用于树木种植的价值来评估，并不考虑土地可用于其他方面的价值。然而，经济繁荣必然导致地价上升，对此政府既不应坐失收入也不该放弃调控，德国在1964-1974年间，按照40%的增幅普遍提高了除农、林业不动产之外其他所有不动产的评估价值，但遗留下来的对农、林业用地的税收优惠仍有可能为避税提供便利。为了彻底堵塞漏洞，丹麦、英国、瑞典等国家已经把农业用地从不动产课税的税基中分离出来，试图另行设置税制与征收办法(K.Hort et al,1992,1993)。有些经济学家认为，对于农业用地和城市开发用地给予同样的税收待遇应当仅仅是特例，而不应成为惯例(R.Kelly,1992)。
综上所述，在不同的政治经济背景下，财产税改革具有不同的“路径”与“特色”，在经济转型国家中，它是作为整体改革战略中的一个既定部分，从制度构建的路径被引进，被实施并推向逐步完善；而在一个成熟的市场经济框架里，财产课税早已是根基健全，要求改革者以高度的勇气和智慧，对其过度延伸的枝蔓作删繁就简式的修整，以使其更加鲜明地体现政策导向，成为政府据以调控经济的有效手段。
可资借鉴的经验
世界性的财产税改革给中国重构财产税或物业税提供了一些可资借鉴的经验。中国的经济转型背景既类似于中东欧国家，又有自身的特点。我国经济体制改革所遵循的渐进式道路，决定了我们不可能把财产税当作一种推行私有制的手段，但将其作为向市场经济过渡的一项举措是确定无疑的。我们应当强调财产课税的调控作用，在税制设计中注重财产课税对于土地资源开发、房地产市场、股市运行以及均衡社会财富等多方面的调控作用。在此意义上，西方国家精简税制的经验是值得我们借鉴的。我国现行税制中，涉及房地产的税种多达9个，一些地区与房地产相关的收费竟然将近百种，可见，兼并税种，简化税制，突出政策导向，应是我国财产税制改革的目标之一。为此，我们需要：
(1)把财产税或物业税改革纳入整体税制结构中作通盘设计，从完善地方税系，建立分级财政构架的角度，推进我国财产税系的整合。单个税种的制度设计应从属于整体税制，从优化税收制度的整体效应出发。因此，合并现行房产税、城市房地产税、土地增值税以及土地出让金等收费的改革，以及将来准备开征遗产税、赠予税等举措须保持整体协调，设计出既符合国际惯例，又体现中国特色的财产课税体系。
(2)科学设置财产税或物业税的税基、税率、减免税优惠，本着“先易后难，先窄后宽”的原则，逐步扩大财产税的税基和征收面，逐步使其成为地方收入的重要支柱。注重研究财产、物业税的转嫁与归宿及各项优惠措施的实施效果，力求使各项优惠措施落到实处，应避免税种、税制、税收优惠的过多过繁，致使导向效果不明显，甚至为避税行为提供“庇护所”。
(3)建立、健全相应的财产登记注册、评估制度及管理机构。通过房地产估价确定税基是国际通行做法。我国可借鉴其成功经验，建立适合中国实际的完善的房地产评估或评税制度，引入计算机辅助集成评估系统，制定房地产评税法规和操作规程，设置组织机构并配备专业人员。评税工作模式和机构设置应服从于最低成本征税的原则，确保财产评估符合效率、公平、透明度、及时性、可持续性的要求。
(4)必须重视并加速立法进程，切实保护纳税人的基本权利。中东欧国家的经验证明，税收作为国家剥夺纳税人财产的合法手段，必须经过严格的税收法定，国家征税须有限度，必须首先考虑纳税人的承受能力，绝不可触及纳税人维持基本生活的财产。只有通过立法才谈得上对纳税人权利的保护，在现实中，我国的物业税改革是试点在前，立法在后，对于这种改革路径可能产生的消极影响我们应当心中有数。因此，在各地区试点的同时，我们必须尽快研究财产课税的立法问题，力争在向全国推广之前完成立法程序。
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