澳、德、法、卢四国社会救助制度特色对比及对我国的启示，本文主要内容关键词为：四国论文,启示论文,社会救助论文,特色论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812.45文献标识码：A文章编号：1009-2382(2009)04-0089-04
社会救助制度是社会成员在陷入生存危机或无法维持最低限度的生活水平时，由国家和社会按照法定的程序和标准向其提供满足最低生活需求的物质援助的社会保障制度。它是社会保障体系的重要组成部分，是社会稳定的最后一道“安全网”，是消除贫困和防范贫困的一项必要制度。在整个社会保障体系中，社会救助制度具有最为长久的历史，各个国家都很重视社会救助制度的建设和完善。
社会救助制度在各国的实施过程中表现出了许多共性。这些共性主要有：(1)低层次性，即社会救助制度仅满足被救助对象最低层次的生活需求；(2)社会救助制度的地域性，即社会救助制度的具体实施局限在一定的区域范围内，即使在同一国家，不同的地区之间社会救助制度存在很大的差异；(3)家庭性，即社会救助制度所实施的直接对象是整个家庭，而不是只针对家庭中的某一个或某几个成员；(4)利益流动的单向性，即社会救助的受益者无需承担任何经济方面的义务即可享受到救助的利益。
虽然社会救助制度在许多国家的实施中表现出了共性的一面，但是，由于各国的社会状况、人文历史、政治经济等各不相同，在各国具体实施过程中，社会救助制度也表现出了与别国不同的特点。这些特点对未来的社会救助制度的发展和我国社会救助制度的完善将有很大的启发价值和借鉴意义。
一、各国社会救助制度的特点分析
1.澳大利亚的高额免审额与美国的办法
社会救助制度的免审额是指允许救助申请人持有的少量资产或收入视同无资产无收入，按照法定的标准予以救助。免审额度内的资产和收入不抵扣社会救助金。在社会救助制度实施的过程中，很多国家都要对救助申请者进行收入和财产状况调查。其中，有的国家要求救助申请者几乎一无所有时才给予救助；而在不少国家，规定了社会救助的免审额，即允许申请人持有少量的资产或收入，这使从事低报酬工作的人在能够全额领取救助金的同时还可以从事部分工作以获得劳动报酬。
澳大利亚社会救助制度的一个突出特点就是其高额免审额。总览澳大利亚社会保障体系可以发现，它以社会救助制度为核心，并辅之以部分社会保险(主要集中在养老保障方面)和全民医疗保健计划的系统。澳大利亚的社会救助制度在其社会保障中的地位与别的国家相比具有显著的重要性，其社会救助项目主要有养老、医疗、失业、家庭保障、伤残保障和优待抚恤等。澳大利亚社会救助制度规定的免审额远远超过了其他国家。例如，澳大利亚老年社会救助金领取者的免审额，最高为12.575万澳元(不含自有房屋的价值)和50澳元/周的其他收入。在持有以上资产和收入的同时，老年社会救助的申请人可以获得全额的148澳元/周救助金①。
美国是西方发达和富裕国家的典型代表。由于其经济发展水平比较高，美国社会救助制度也比较全面与完善，具体表现为项目繁多的救助项目和措施，设定的具有显著相对贫困特点的较高水平的救助标准。例如，仅联邦政府资助的社会救助项目就有100多种；对于4口之家的美国中等规模家庭，官方规定的贫困线是每个家庭每年的总收入为15142美元。即使在这样一个救助制度较为完善的国家，其规定的免审额与澳大利亚相比也低了很多。下面通过美国的两项具体的社会救助项目并利用表1进行比较说明两国的这一差别。
在美国的社会救助体系中由联邦政府出资的在全国普遍实施的一个重要的救助项目是对需要家庭的临时救助(TANF:The Temporary Assistance for Needy Families)。各州虽然对这一政策的具体规定不同，但通常要求被救助对象的个人财产低于4000美元，夫妻财产低于6000美元②。
另一个由联邦政府出资的主要针对伤残者和65岁以上老年人的重要救助项目——补充性保障收入(SSI:Supplement Society Income)，其有关经济方面的审查规定，接受此项资助的个人财产，除了住房，所拥有的汽车的现行市场价格必须低于4500美元，人寿保险单总面值低于1500美元，单个人自助性财产价值不得超过2000美元，夫妇自助性财产价值不得超过3000美元；对于部分有其他收入者，每月20美元以内的其他社会保障性和65美元内的劳动收入均不计算在收入内，而后，收入每增长1美元，减少50美分SSI救助补贴③。
从以上的比较不难看出，澳大利亚允许救助申请者拥有除房屋外的较多资产和劳动性收入，对救助申请者的经济审查较为宽松，而美国审查则较为苛刻。
2.德国和法国的大家庭成员审查范围
家庭是社会的细胞，家庭的稳定在社会的稳定和发展中起着基础作用。西方一种比较新的理论——支柱理论认为，社会中各种活动的主体可以简化为三类：政府、市场和家庭。政府支柱通过税收，经过政府机构和公务人员提供福利和服务，或者通过政府的政策，建立个人缴费的社会保险制度；市场支柱从市场上为个人获得福利提供条件；家庭支柱在家庭中为人们分担风险，并提供相互支持。这三大支柱之间的关系是相互合作的。政府可以在资金和服务方面支持家庭，替代家庭的部分传统功能。在西方发达社会里，就像政府对市场的干预一样，政府支柱对于家庭支柱的渗透也是深入和多方面的④。在社会救助制度中，这种干预表现得更为明显和突出。
在德国和法国的社会救助制度中，在对申请社会救助者的收入和财产审查时，家庭成员范围包括申请人的父母、祖父母和成年子女。
德国社会救助的覆盖面很广，既包括本国人也包括在德国的外国人，只要是无力自救又不可能从其他方面获得帮助的生活窘迫者都可以申请生活社会救助金。德国社会保障部门对救助申请者进行考察时，不仅重视其经济情况考察，也同样重视对其社会关系的考察，尤其是对有家庭内互助能力的能促进家庭和谐和稳定的支柱成员的作用。根据联邦法律规定，直系亲属之间有相互赡养或抚养的义务，当直系亲属有能力相互赡养或抚养时，就不具有获取社会救助的资格。在具体的资格审查时，直系亲属的范围包括配偶、子女和父母，并作出其在多大程度上对申请者的生活负责的裁定。祖父母、外祖父母、孙辈以及其他旁系亲属不在申请者的社会关系考察范围之内⑤。在法国，祖父母、外祖父母、孙子女和外孙子女不仅在申请者的社会关系考察范围之内，而且老年救助金申请者的法定继承人的财产和收入状况也是审查的范围。在未来的社会救助制度的改革与发展中，各国政府普遍趋向于使家庭支柱在社会救助体系中发挥更大的作用。
3.卢森堡中央政府和地方政府对救助资金的分担
地方政府对当地的贫困状况比中央政府更为了解，社会救助制度的实施主体理应是地方政府；为了不造成地方对中央政府的依赖，社会救助制度的资金也应由地方政府负担一部分。但是，以地方政府为主提供社会救助的资金来源的最大问题是地方财政往往无力承担。这是因为越需要提供大量社会救助资金的地区往往是财政收入较少的地区。
在卢森堡，中央政府负责救助标准的制定，地方政府负责具体的实施，对确定的被救助对象，头3个月到1年的开支由地方财政承担，以后的开支由中央财政负担，直到被救助对象不再满足救助条件⑥。由于很多社会救助项目和措施的实施是有期限和条件的，这样，地方政府就会尽量帮助被救助家庭尽早摆脱贫困，使救助行为终结；而中央政府则负责需要提供长期救助的家庭的社会救助。这种制度设计和救助方式，不仅要求政府帮助被救助者尽快自立，而且还有效地缓解了地方政府的财政压力。
二、我国社会救助制度在实施中存在的一些问题
我国政府在20世纪90年代开始大力实施城市居民最低生活救助，进入21世纪以来，又大力推进农村居民最低生活救助。我国的社会救助制度在解决贫困人口生活困难、消除贫困以及社会稳定等方面取得了显著成效。但在具体的实施中也出了一些问题。
1.免审额问题
在我国各地社会救助制度具体实施中，对免审额的规定存在不合理之处，尤其是城镇居民最低生活保障制度，虽然也涉及申请救助家庭的部分财产和收入免予审查的情况，但这些规定不是过高就是过低，不是过宽就是过窄。比如，《合肥市城镇居民最低生活保障实施细则》规定，“家庭有两处以上住房，且有一处以上出租他人的”不属于低保范围。如果申请低保家庭拥有两处或两处以上房产且都自用，岂不成了低保家庭？这属于典型的免审额过高、范围过宽的事例。但是，在我国绝大多数地区的社会救助中，表现最突出的问题还是免审额过低和审查范围过窄问题，大多是非要等到申请家庭几乎一无所有时才能获得救助，在免审财产范围内不能有任何大宗财产和任何劳动性收入。
2.家庭成员范围问题
我国低保法规是以家庭为单位实施救助，要求共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准才有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。各地都对“共同生活的家庭成员”作了较为明确的规定，但是，在审查申请救助家庭的经济状况时，也仅局限于“共同生活的家庭成员”之内。假设子女成家后与父母分家，父母年迈体衰，生活困难。父母作为一个家庭在申请救助时，子女的收入往往并不在审查范围之内，而仅把其向父母提供的赡养费作为家庭收入的审查范围。这与我国爱老敬老的优良传统以及现行的我国的很多法律法规不相一致。
我国刑法第二百六十一条规定，“对于年老、年幼、患病或者其他没有独立生活能力的人，负有扶养义务而拒绝扶养，情节恶劣的，处五年以下有期徒刑、拘役或者管制。”1996年开始实施的《中华人民共和国老年人权益保障法》用了一章的内容较为详细地规定了家庭的赡养与扶养义务，明确指出“赡养人是指老年人的子女以及其他依法负有赡养义务的人”。从以上两部法律的内容分析，不论他们是否是“共同生活”，凡依法负有赡养和扶养义务的人都是我国刑法和老年人权益保障法中的赡养扶养义务人。有经济能力的子女和有经济能力的其他依法负有赡养和扶养义务的人，都应使所赡养和扶养对象的最低生活得到保障。而我国1999年实施的《城市居民最低生活保障条例》以及各地实施的保障办法和细则大大减免了“非共同生活”的子女和其他应负有赡养和扶养义务人的赡养和扶养义务。
3.救助费用分担问题
我国社会救助的管理体制是地方政府负责实施和管理，救助经费来源主要由地方政府和中央政府共同承担。当前我国地方政府又可分为省、市、县、乡镇等多级政府，救助经费也相应由这多级政府承担。而一旦一个地方被划定为国家贫困县或省级贫困县，该地区就能分到更高级别的各级政府的扶贫资金以及其他各种各样的优惠措施。这样，“贫困县”由原来人人都想摘除的破帽子变成了地方的“金帽子”。戴上它的人不想摘下来，没有它的人想搞来一个戴在自己头上。由于我国救助资金的这种多级财政负担机制，“争当贫困县”这一怪现象的产生也就不足为奇了。
三、各国社会救助制度对我国的借鉴意义
1.规定适度的免审额
我国各地实施的社会救助制度也应规定一个适度的免审额。在当前情况下，不宜过高也不宜过低，不要等到救助申请者达到一贫如洗的境况时才给予救助，也不让那些不需要救助的人冒领社会救助金。这一免审额可包括适当人均面积的家庭住房，适当价格的家庭耐用消费品以及某些家庭成员的适度劳动收入。这项措施既能有效地避免生活困窘中的居民滑向绝望的深渊，又能有效保证申请者的适当个人尊严。由于我国各地的救助标准相差很大，各地的免审额度也要因地而异。
2.适当扩大家庭成员范围
我国传统文化根深蒂固，我国传统文化的一个重要载体是我国自古以来的大家族和大家庭，中华文化与其他民族文化相比也更重视家庭的作用，维系家庭的“孝道”和多子多孙的思想仍影响深远。基于我国这一特定的文化背景，我国的社会救助制度审查的家庭成员范围应稍大一些。家庭成员的具体范围可包括配偶、父母、子女、孙子女、祖父母、外祖父母以及其他共同生活的家庭成员等，甚至可以包括救助申请人的非血缘关系的财产继承人。
3.中央财政与地方财政合理分担救助费用
由于我国社会救助任务重、花费大的地区也往往是地方财政收入少的地区，这给地方政府进行社会救助制度的建设带来了很大难题。因此，有必要在中央财政与地方财政之间进行合理分担社会救助的费用负担。在我国经济发达的地区，地方财政实力雄厚，地方财政可分担较大比例的社会救助资金，中央负担较小的比例；而对于我国的较贫困地区，社会救助经费的较大部分则要由中央财政负担，地方财政负担较小的比例。贫困标准的制定权可由承担较大比例的那一级政府执行，从而避免地方政府利用贫困标准的制定权套取中央财政资金的不当行为的发生，避免“争当贫困县”现象的出现。
4.规定青年人就业审查
对被救助家庭内有劳动能力的青年人，为了避免其对救助制度的依赖，我国的社会救助制度在完善时应规定对青年人的就业审查。就业审查要求青年受救助者在领取救助金期限内积极参加政府就业行政指导部门举办的职业培训，要求他们必须努力寻找就业机会并接受适当的工作安排，让他们及时地回归社会。如果在救助期内没有通过就业审查，可给予青年被救助者减发或停发救助金的处罚。这一措施可以尽早地使被救助青年独立地生活，尽早地成为家庭支柱。
注释：
①吕学静著：《社会保障国际比较》，首都经济贸易大学出版社2007年版。
②王萍：《美国社会保障制度的危机及其改革前景分析》，《世界经济与政治论坛》2005年第3期。
③王卫平、郭强著：《社会救助学》，群言出版社2007年版。
④周弘：《社会福利制度的理论框架》，《中国人口科学》2001年第4期。
⑤钟仁辉著：《社会救助与社会福利》，上海财经大学出版社2005年版。
⑥Suan Kuivalainer.A Comparison on Social Assistance Schemes in Europe with the Nation of Welfare Production and the Concept of Social Right[J].Department of Social Policy,University of Turku,2004,(12).