增值税转型改革：问题与政策建议，本文主要内容关键词为：增值税论文,建议论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2004年9月，增值税转型改革以在东北地区部分行业试点为开端正式拉开了序幕。学术界和实际工作部门关于增值税转型改革的必要性和基本原则早已达成共识，当前人们普遍关注的问题是：增值税转型改革在全国范围推开的时机；增值税转型对财政收入的影响；增值税转型改革与宏观经济政策的协调；增值税转型改革的具体操作步骤及过渡性措施等。
增值税转型改革的定位
增值税转型改革首先在东北地区部分行业的试点被视为振兴东北老工业基地的重要举 措，迄今为止取得了较为显著的效果。但随之也产生了对增值税转型改革定位的争论。
一种意见认为，增值税转型改革应该按照产业序列来推进，即先从高新技术产业推开 ，然后是加工业、能源和技术材料等行业，最后才是上述内容之外的产业。这样做，旨 在引导大量资金先向产业链的上游集中，从而促进我国高新技术的发展，最终推动整个 产业链在科技和竞争力方面水平的提升。有的学者则认为增值税转型改革应当更注重地 区序列，从东北地区试点开始，按照西部、中部、东部的次序逐步推进。按照上述产业 序列和地区序列的改革思路，下一步全国其他地区的改革就将有三种模式可供选择。一 种是按产业序列进行，即选择有关产业在全国实施改革；第二种是按地区序列进行，即 选择有关地区对所有产业实施改革；第三种是像东北一样兼顾产业序列和地区序列，即 选择部分地区部分产业实施改革。
笔者认为，这种分阶段按照产业或地区序列逐步推开的改革思路实际上是把增值税转 型改革当作税收优惠政策使用，违背了增值税的“中性”原则。增值税作为市场经济条 件下普遍课征的流转税，其最大的优点就在于销项与进项环环相扣、征管相对便利，而 相对统一的税基和税率可以最大限度地减少税收对市场机制的扭曲。人为设置产业、区 域差异势必导致抵扣链条复杂和混乱，不仅会降低市场配置资源的效率，扭曲产业结构 和地区布局，还会滋生各种形式的避税、骗税行为，增加税收征管的难度。
增值税转型改革在所有行业同时实施的情况下，资本、技术密集型行业本身就是受益 最大的，没有必要人为设置产业序列来实现结构调整的目标。对那些确实需要实行特殊 税收优惠的产业，可以采取加速折旧等所得税优惠政策。同样，由于中西部地区产业结 构中原材料、能源等重工业的比重较大，在所有地区同时实施增值税转型的情况下，中 西部地区的企业将获得更大的利益。而且在众多的财政政策工具中，缩小区域差异的主 要工具应当是转移支付和财政补贴政策，而不应当是普遍课征的流转税。
如果按照地区序列缓慢推进增值税转型，还可能形成两方面的严重影响：其一，如果 东部地区的企业认为在相当长的时期内无法进行固定资产或机器设备的抵扣，大量企业 会迁往东北或中西部地区，造成人为的“产业空心化”，使东部地区的经济增长受到影 响；其二，如果转型改革迟迟不在全国范围推开，会影响企业正常的经营决策，形成“ 持币待购”的现象，造成人为的经济波动。
总之，增值税“中性”的特征决定了其不适合作为税收优惠政策使用，应当在东北试 点的基础上尽可能快地在全国及所有行业推开。
增值税转型改革对财政收入的影响
决定增值税转型改革在全国推开的时间和范围一个主要因素是财政的承受能力。学术 界对转型改革对财政收入影响的预测差别很大，从500亿元到2000亿元不等。预测的差 别主要来自口径和时间的不同。财政部静态算账的结果是减收1500亿元。
我国2004年工商税收完成25718亿元，同比增长25.7%，增收5256亿元，这是有利于增 值税转型改革在全国推开的重要因素。在税收收入保持快速增长的情况下，用增长的部 分收入换取一个能够提高企业竞争力、促进经济长期稳定增长的税制是值得的。所谓财 政的承受能力，应当进行具体分析：一方面，近年来税收收入持续高速增长，我国的宏 观税负水平迅速提高；而另一方面，改革和发展的方方面面都需要财政政策的支持。当 前我们面临的基本问题是应当如何使用好增加的税收收入：是分散的随机安排一些临时 性支出，还是用来积极推进改革，为经济的长期、稳定增长奠定良好的制度基础。笔者 认为，增值税转型改革势在必行，转型对于提高企业的竞争能力，促进经济结构调整、 升级，维持经济的持续稳定增长具有重大意义，应当把增收的税收收入优先安排于增值 税转型改革。在这个意义上，相对于5000多亿元的税收增长，财政完全有能力承担增值 税转型改革的成本。如果2005年税收收入能持续保持较好的势头，增值税转型改革应当 争取尽快在全国推开。
由于增值税是共享税，增值税的转型会相应减少地方财政收入，以增值税为税基的城 建税和教育费附加也会相应减少。因此，应当重视转型改革在全国推开后不同地区由于 产业结构差异所导致的地方财政减收问题，尤其是资本密集型行业集中的地方财政减收 的幅度会更大，因此中央政府要提前准备好有针对性的转移支付方案。
增值税转型改革与宏观经济政策的协调
由于2004年以来经济趋向过热，固定资产投资增幅居高不下，当前经济运行中存在的 突出矛盾和问题没有从根本上得到解决，宏观调控仍处于关键时刻。在这一背景下，许 多学者提出了增值税转型改革与宏观经济形势的协调问题，指出增值税转型改革对固定 资产投资的刺激作用可能会加剧经济过热；而且在全国推开增值税转型改革属于力度较 大的减税政策，在财政支出不变的情况下，会引起财政赤字的增加，这与稳健的财政政 策目标不符。
也有学者从劳动密集型行业发展的角度指出了增值税转型对劳动就业的负面影响：增 值税转型鼓励机器设备投资和更新，因此会在一定程度上使企业倾向于用机器替代人工 ，减少劳动岗位。
笔者认为，在当前的宏观经济形势下，可以采取过渡性措施缓解增值税转型对经济的 负面影响，但不能人为延缓改革。其实，在全社会固定资产投资中，设备、工具、器具 的购置投资只占固定资产投资的1/4左右，如果全国推开的转型改革只允许固定资产中 新增机器设备部分进行抵扣，并考虑到增值税征收范围、小规模纳税人、已有的进口设 备免税、外商投资企业采购国产设备退税等因素，转型改革对经济的总体影响有限。
从我国目前投资过热产生的原因分析，房地产、钢铁、煤炭、机械、化工是投资增幅 较大的行业。在这些行业中，房地产行业不征收增值税，增值税转型对其没有直接影响 。钢铁、煤炭、机械、化工等行业都是规模经济显著、国民经济运行中的瓶颈行业，企 业的产能和规模在很大程度上决定了这些行业的市场竞争能力。因此，无论增值税是否 转型，瓶颈产生的价格引导和规模经济是决定投资规模的主要因素，增值税转型对这些行业投资的刺激作用有限。
另外，尽管转型改革会减少税收收入，可能引起财政赤字的增加，但在目前税收大幅 度超收的情况下，只是相应减少了超收额，只要对财政支出进行相应调整，财政赤字是 可以控制的。
至于增值税转型改革对劳动就业的影响，笔者认为，我国目前面临着经济结构调整和 升级的关键时刻，尽管短期来看，转型会对劳动就业产生一定的负面影响，但维持低水 平的劳动密集型产业发展是不利于经济长期增长的。改革开放以来，我国的经济增长主 要依靠基于资源禀赋的比较优势，也就是劳动密集型产品出口的持续增加。经过20多年 的发展，中国劳动密集型产品几乎占领了所有可以占领的海外市场，反倾销等贸易摩擦 日益增加。在这种背景下，基于资源禀赋的比较优势对经济增长的促进作用正在降低， 中国要保持经济的持续增长，就必须逐渐谋求基于规模经济和技术进步的经济增长，而 规模经济和技术进步需要对机器设备进行大量投入，在中国经济新的发展阶段，生产型 增值税的负面作用会日益显著，因此应当加快增值税转型改革。就业问题最终需要依靠 经济的持续增长来解决。
改革的操作步骤及过渡性措施的选择
为了保证财政收入的稳定增长，在实行消费型增值税的初期，多数国家都采取一些过 渡性措施：一是实行逐年提高抵扣比例，即允许抵扣的外购固定资产部分的税款，在实 施消费型增值税的最初若干年内只能按一定比例进行抵扣，第一年抵扣的比例最低，越 往后抵扣比例越高，直到全额抵扣，如奥地利、比利时、卢森堡、荷兰等国都用过这样 的办法。二是允许外购固定资产全额抵扣，但为了保证收入，另外单独开征对资本品投资的特别投资税，其征收比例逐年降低，直至完成过渡阶段后取消，如德国。三是在过渡时期提高增值税的基本税率，等过渡期过后再恢复到正常水平。四是一次性实行全额抵扣，但应与其他税种税负的结构性调整相配合。
考虑到增值税转型改革在全国推开后财政的承受能力及对宏观经济的影响，可以在短 期内采取过渡性措施以缓解对财政收入和经济运行的过大影响：一是将抵扣限定在新增 机器设备的范围内，逐步过渡到全部固定资产。二是在限定抵扣范围的同时，可暂时采 用增量环比抵扣。其中增量抵扣，是指要规定“纳税人当年准予抵扣的进项税额不得超 过当年新增增值税税额”，而环比则是指“当年新增增值税税额是指当年实现应缴增值 税超过上年应缴增值税部分”。这一政策虽然会使增值税转型的政策效应大打折扣，但 却能在一定时期内降低改革成本。应当指出的是，这一政策只能作为过渡性措施，待时 机成熟，应尽快将增量抵扣变为全额抵扣。
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