试析我国当前积极财政政策及其应当注意的问题，本文主要内容关键词为：财政政策论文,应当注意论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国自1998年实施积极财政策以来，应该说取得了不小的成绩。成功克服了亚洲金融危机对我国所造成的各种不利影响，有效地防止了国民经济增幅的下滑（1998、1999、2000、2001、2002年，我国经济增速分别为7.8%、7.1%、8%、7.3%、8%，其中国债投资贡献了1.5%、2%、1.7%、1.8%、2%），加快了结构调整步伐，遏制了通货紧缩趋势的进一步下滑。今年，温家宝总理在政府工作报告中指出：要坚持扩大内需的方针，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。那么，今年积极的财政政策与往年比较有哪些变化？继续实施积极的财政政策要注意哪些问题？
一、2004年扩张性（积极）财政政策分析
（一）调控目标与前几年略有不同
搞好宏观调控，既要保持宏观经济政策的连续性和稳定性，又要根据经济形势发展变化，适时适度调整政策实施的力度和重点。根据形势发展的变化，2004年积极财政政策由扩大内需，拉动经济增长，促进经济结构调整，抑制通货紧缩转为扩大内需，防止通货膨胀，促进经济结构调整和社会全面发展。
1.1998-2003年积极的财政政策其主要目的是为了扩大内需，拉动经济增长，抑制通货紧缩。
我国之所以在1998年8月底启动积极财政政策，就是因为当时国内投资疲软，消费低迷，出现了经济增长速度下滑和通货紧缩趋势（商品零售价格指数从1997年10月起连续9个月负增长，工业品价格指数从1996年6月—1998年7月连续下跌25个月）。可以肯定的是1998-2002年积极财政政策比较成功地完成了自己使命。这从1998-2002年国债投资对全社会固定资产投资增长拉动率、国债投资对GDP增长贡献率中，可见一斑。
2.2004年积极财政政策其主要目的是扩大内需，防止通货膨胀，促进经济结构调整和社会全面发展。
2003年我国经济快速增长，“但在经济快速增长中也存在一些影响经济、金融持续健康发展的矛盾和问题，局部地区和一些行业出现投资过热的苗头，部分行业盲目重复建设、能源交通出现了多年少有的瓶颈制约，通货膨胀压力加大。”（注：中国人民银行：《2003年中国货币政策执行报告》，人民银行网站2003年3月。）
受固定资产投资高速增长和经济高增长的拉动，2003年9月份以后部分原材料和能源出现瓶颈制约，价格涨势迅猛。人民银行统计的企业商品价格连续14个月上升，2003年12月份同比上涨6.3%；据国家统计局统计，2003年原材料购进价格和工业品出厂价格分别比上年同期上涨4.8%和2.3%，2003年生产资料出厂价格同比上涨3.6%，生活资料出厂价格同比下降1.1%。固定资产投资价格受固定资产需求高速增长的拉动持续上涨，已从2002年上半年的零增长，升至2003年上半年的1%，又升至3季度的1.5%、4季度的2.2%。2003年前8个月我国居民消费价格总水平同比持续小幅正增长，但从9月份开始快速上升，同比增幅在12月已经高达3.2%，全年同比上年上涨1.2%。其中，城市上涨0.9%，农村上涨1.6%全面反映通货膨胀压力的GDP缩减指数变动率，在2003年高达4.5%，且在一年内从2002年的-1.2%骤升至2003年的4.5%，表明通货膨胀的形势不容乐观。物价的上涨和投资的过热都不能小看，它可能带来通货膨胀以及以后可能出现的通货紧缩。
首先是可能带来通货膨胀。2004年存在难以量化的价格上行压力。一是2004年经济和投资的快速增长将导致物价总水平的进一步上升；二是2003年粮食等食品价格涨价的滞后影响会逐步显现，推动其他下游产品价格上涨，从而推动价格总水平的上涨；三是2003年货币信贷高增长的滞后影响。当然，2004年我国物价也存在下行的压力，主要表现为汽车、家用电器、药品等价格仍继续保持下降的态势。但总体上，2004年影响价格上升的因素多于影响价格下降的因素。国家发展和改革委员会主任马凯在《关于2003年国民经济和社会发展计划执行情况与2004年国民经济和社会发展计划草案》中预计2004年居民消费价格总水平涨幅3%。
表1 1998-2002年全社会固定资产投资增长率，国债投资拉动率
年份 全社会固定资产投资增长率 国债投资拉动率
1998 13.9% 4.16%
1999
5.1% 3.9%
2000
9.3% 4.8%
200110% 6.2%
2002 16.1% 8.4%
（数据来源：根据中华人民共和国年鉴整理）
表2 1998-2002年GDP增长率和国债投资贡献率
年份
GDP增长率国债投资贡献率
1998 7.8%
1.5%
1999 7.1%
2.0%
2000 8.0%
1.7%
2001 7.3%
1.8%
2002 8.0%
2.0%
（数据来源：根据中华人民共和国年鉴整理）
其次，可能引起以后通货紧缩。因为投资是一个奇怪的东西，它没有时你着急，它过热时你担心。没有投资需求，无法拉动经济增长；有投资但又不能过热，因为投资一开始时它是需求，但一旦投资完成，它就是供给了，投资过热就有可能导致以后的供给过剩，这又会导致物价下跌、通货紧缩的出现。所以现在防止通货膨胀就是为了防止以后可能出现的通货紧缩。
事实上，过热之后必然过冷，大起之后必然大落，我们在热的问题上吃的亏太多了。1992年全国出现一片开发区的高潮，铺摊子，上项目，大搞基建，导致生产资料价格大幅上涨，带动生活资料价格上涨，最终导致1994年通货膨胀率高达21.7%，致使我国不得不在1992-1996年采取从紧的财政政策和货币政策。
因此，经济总体运行情况的好转，国债拉动投资的角色可以逐步弱化，而部分地区和部分行业的投资过热以及去年后3个月的物价上翘，这就使得今年积极财政政策的调控目标与前几年的调控目标略有不同，既要扩大内需，又要防止通货膨胀，促进经济结构调整和社会全面发展。
事实上，我们的货币政策在2003年下半年就稍有变化。(1)为有效控制货币信贷过快扩张，中国人人银行从2003年9月21日起，将存款准备金率由6%调高至7%，对货币信贷过快增长的趋势及时进行“预调”和“微调”，货币信贷增长偏快的趋势得到有效控制。(2)针对部分地区房地产信贷投放过快、隐含风险加大的情况，2003年6月份，中国人民银行发布了《中国人民银行关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》（银发[2003]121号），对房地产信贷进行了风险提示，对开发商贷款、建筑业流动资金贷款、个人多套住房贷款和高档住房贷款制定了比较原则性的限制措施，进一步规范房地产信贷市场发展。(3)针对贷款投放过快的情况，7月份以后，中国人民银行三次召开窗口指导会议，对商业银行进行了必要的风险提示，要求金融机构注意防止资本充足率下降，防范各类信贷及流动性风险，改进和健全内部考核制度，适度控制贷款总量。
（二）采用手段稍有变化。国债规模有所缩减而且投资方向有所调整，减税手段开始启用，积极的财政政策由从发行国债转向减税的趋势
1.国债规模有所缩减而且投资方向有所调整。
今年拟发行建设国债1100亿元，比上年减少300亿元。随着经济总体运行情况的好转、社会投资增长加快，国债拉动经济增长的角色可以逐步弱化，再加上防范财政风险的需要，调减国债的发债规模就势在必行了。
另外，在今年国债规模缩减的同时，对国债的使用方向也做了调整。由前几年主要用于拉动国内需求、拉动经济增长转为集中用于促进经济结构调整和社会全面发展。今年国债投资是向农村、社会事业、西部开发、东北地区等老工业甚地、生态建设和环境保护倾斜，保证续建国债项目建设。
2.减税手段开始启用。
1998年以来的积极财政政策，在税收方面，除暂停了固定资产投资方向调节税，企业设备实行投资抵免企业所得税外，几乎没动。而今年减税手段开始启用。首先，在农业特产税方面，除烟叶外，取消农业特产税；其次，在农业税方面，从今年起，要逐步降低农业税税率，平均每年降低1个百分点以上，5年内取消农业税；再次，在增值税方面，由目前的生产型转变为消费型，今年在东北试行。消费型增值税是指用于生产的固定资产价值额在购入的当期全部一次性扣除，而生产型增值税，用于生产的固定资产价值额是不能扣除的。我国目前实行的是生产型增值税，基本税率是17%，但若要换算成与国外相同的消费型的增值税，则税率要高达22%，普遍高于其他国家的20%。因此，增值税的转型实际也就意味着减税。
二、继续实施扩张性（积极）财政政策值得思考的几个问题
（一）正确看待投资的积极性
1.要保护好投资的积极性。
目前，我国经济正处于经济周期的上升阶段，但从需求拉动型经济角度看，经济快速增长主要由投资需求拉动。2003年，在我国消费、投资和净出口3大需求中，投资需求增长最快，2003年社会固定资产投资55118亿，比上年增长26.7%，仅次于1992年(29.1%)和1993(35.2%)年经济过热时期。而消费需求只是呈现恢复性增长，全年社会消费品零售总额同比增长9.1%，增幅比上年同期高0.3个百分点。与此同时，净出口需求对经济增长贡献减弱。2003年，我国进出口总值8512亿美元，但贸易顺差缩小，其中出口4384亿美元，进口4128亿美元，进出口顺差255亿美元，比上年减少49亿美元。尽管2004年，我国经济发展的外部环境总体良好，国际市场需求日趋旺盛，但不确定因素仍然存在，世界贸易不平衡状况突出，国际竞争更加激烈，贸易保护主义加剧，能源和原材料价格波动较大可能对我国敏感行业的成本和经营造成不利影响。
可见，目前我国经济的快速增长主要由投资需求拉动，因此，对投资的积极性要保护好。不能因为经济发展中出现了投资过热就一刀切。但同时，我们也要看到固定资产投资规模偏大，部分行业盲目投资，低水平重复建设比较严重，资源环境压力增大，能源交通出现了多年少有的瓶颈制约，通货膨胀压力加大，这些都会影响经济、金融持续健康发展。特别是钢铁、电解铝、水泥，2003年同比增长23.6%，26.1%，16.5%，产量已居世界首位，普通生产能力超出市场预期需求，产品结构不合理，高能耗，高污染，低质量问题十分严重。
2.要引导好、发挥好投资的积极性。以促进结构调整，以实现经济平稳较快发展，防止大起大落。
应该看到，去年经济的快速增长和经济效益的大幅度提高主要依靠的是原材料和能源的高投入，基本上还属于粗放型经济，经济增长方式的转变仍然任重道远。部分工业行业投资高速增长。在500万元以上项目中，钢铁投资增长96.6%，电解铝增长92.9%，水泥增长121.9%，汽车增长87.2%，纺织增长80.4%，煤炭增长52.3%。因此，有必要通过宏观调控，用经济的、法律的、以及必要的行政手段来引导好、发挥好投资的积极性。
事实上，国家已经采取了一些宏观调控措施。(1)针对部分地区房地产信贷投放过快、隐含风险加大的情况，2003年6月，中国人民银行发布了《中国人民银行关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》（银行[2003]121号）。(2)针对贷款投放过快的情况，7月份以后，中国人民银行三次召开窗口指导会议，对商业银行进行了必要的风险提示，要求金融机构适度控制贷款总量。(3)2003年底，中央经济工作会议后，国务院办公厅转发了国家发展改革委员会《关于制止钢铁、电解铝、水泥工业盲目发展若干规定的通知》。该通知对制止钢铁、电解铝、水泥行业盲目投资提出了明确要求。（注：“证监会叫停三大行业股市融资”，《21世纪经济报道》2004年2月19月1版。）(4)央行确定今年M2货币供应量增长17%，比去年下降2.6%；人民币新增贷款2.6万亿元，较去年实际新增贷款余额2.99万亿，减少4000亿。(5)为应对物价的上升，央行准备了数套应急方案，包括可能升息和酝酿差别准备金率（注：“物价指数一升再升数套应急方案待命出击”，“央行酝酿差别准备金率 货币政策委员会意见不一”，《21世纪经济报道》2004年3月15日22版。）。
今年中央提出经济增长预期目标为7%左右，就是既考虑到保持宏观调控目标的连续性，又考虑到经济增长速度与能源、重要原材料、交通运输等实际条件的衔接，减轻对资源和环境的压力。这有利于引导各个方面把主要精力放在深化改革、调整结构、提高经济增长的质量效益上，把更多的财力、物力用在社会发展和加强薄弱环节上。
（二）进一步鼓励和引导社会（民间）投资
虽然2003年我国经济自主能力增强，非国有经济投资活跃，集体和个体投资增长22.9%，比2002年增长6.1%，但从固定资产投资来看，社会投资所占的比例并不高。2003年，全社会固定资产投资55118亿元，其中国有及其他固定资产投资39748亿元；集体经济投资7807亿元；城乡居民个人投资7563亿元。集体经济投资和城乡居民个人投资占全社会固定资产投资的比例约为27%，在总投资中所占的比例并不高。而在市场化程度不断提高的情况下，社会投资在全社会投资中所占的份额至少应当占60%，才能真正成为经济增长的重要支撑力量，积极的财政政策才能淡出。因此，在继续实施积极的财政政策的同时，应该继续鼓励、支持和引导社会（民间）投资。虽然党的十六大和十六届三中全会为民营经济的发展带来了极大的利好，但不可否认，受长期的计划经济体制的影响，民营经济目前仍然处于“亚国民待遇”的地位。
1.解放思想，转变观念。
长期以来，我们形成了一种非公即私，公好私坏的非此即彼的脸谱式思维方式，事实上，在一定的社会发展阶段，公私并非都是势不两立、水火不容。特别是在社会主义初级阶段，非公有制经济对促进经济增长，扩大就业和活跃市场等方面起着十分重要的作用。因此，我们要进一步解放思想，彻底转变观念，以生产力为标准，对于现阶段有利于社会生产力发展的非公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持和引导其快速健康发展。
2.改变歧视性政策，创造公平的竞争环境。
主要有：(1)放宽非公有资本的市场准入领域。目前，民间投资的市场准入限制过多，许多盈利较高的行业是国有垄断经营，没有真正对民间投资开放，甚至一些外资企业可以进入的行业，却不允许民营企业进入。长期以来，民间投资以批发零售、贸易餐饮、制造、建筑业为主，而在运输邮电通信业、金融保险业、房地产业的比重不足两成。市场准入的限制，极大地缩小了民营企业的投资和存在发展的空间。所以，要“允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”（注：十六届三中全会报告《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。），除了关系国家安全和必须由国家垄断的领域外，都应允许非公有资本准入，凡允许外资开发的领域也应允许非公有资本进入或提前进入。
(2)在投融资、税收、土地使用、人才招聘和对外贸易等方面采取措，创造了各类市场主体（非公有制经济与公有制经济）平等使用生产要素的环境，以实现公严竞争。
以民间投融资为例，融资困难是民营经济发展中一直以来面临的问题。当前民间投资资金来源主要还是靠自我积累，滚动发展，金融机构的信贷支持十分有限。因此，有必要建立和完善为民间投资服务的金融组织体系。例如，国有商业银行可以设立专门为民营企业服务的信贷机构，可以成立专门的中小企业银行，专门为中小企业提供金融服务，在规范经营和加强监管的基础上，发展民营金融机构。同时，在资本市场，允许具备条件的民营企业运用发行股票和债券上市等直接融资手段，上市核准与国有企业一视同仁。此外，还需要建立为民间投资服务的信用担保机构和担保基金（财政拨款和企业参与），解决民营企业的投资担保难问题。
3.完善有关的法律法规。
市场经济是法制经济，要想真正为非公有制经济的平等竞争创造一个公平的环境，还必须清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和政策。比如完善保护私人财产的法律制度，解决了非公有制经济人士的财产问题，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度等等。
（三）刺激消费
从根本上说，投资需求是由消费需求派生出来的，是为消费服务的，没有消费的增长投资就不可能无限制地循环下去。所以，在党的十六大就提出了要调整投资和消费的关系，提高消费占支出的比重。今年，温家宝总理在政府工作报告中再次提出“合理调整投资和消费的关系，是今年宏观调控的重要方面”。那么，如何刺激消费？
1.增加居民可支配收入，使人们可以消费。
为了刺激消费，政府采取了不少措施，有政策措施、有宣传、也有鼓动。从1996年5月1日—2002年2月21日，央行连续降息8次；1999年11月1日征收20%利息税；国家调整了假期，形成五一、十一、春节3大黄金周。同时大力宣传汽车、住房是新的经济增长点，甚至有经济学家说“一套房子不算小康，两套房子才算小康”，“彩电过期会爆炸”，但老百姓就是捂着钱袋子。是老百姓不想要两套房子吗？不是，说到底，还是没钱。因为需求是消费者在一定时期和一定的价格水平下愿意并且能够购买某种商品的数量。它必须同时具备有消费的愿望和有实际支付能力这两个条件。所以，需求是指有实际支付能力的需求。而从1986年—2003年我国居民收入增长率较低，都低于同期经济增长率（见表3）。
表3 1986年——2003年我国经济增长率和居民收入增长率
年份 GDP增长率
城镇居民家庭人均农村居民家庭人均
可支配收入增长率纯收入增长率
1986-19889.6%
5.7%4.2%
1999 7.1%
9.3%3.8%
2000 8.0%
6.4%2.1%
2001 7.3%
8.5%4.2%
2002 8.0% 13.0%4.6%
2003 9.1%
7.0%4.3%
（数据来源：根据中华人民共和国年鉴整理）
因此，要真正刺激消费，就必须切实增加居民的可支配收入。在城镇，一方面我们可以给居民加工资。20世纪80-90年代，香港人10年收入增加了20倍，从而有效地刺激了香港经济发展。我们可以通过增加居民加工资，形成经济发展和收入、消费增加的良性循环。另一方面我们应该调整个人所得税。比如，提高扣除额，降低税率。我国自1984年实行个人所得税以来，800元的扣除额就没有变过，虽然个人所得税属于地税，各地有所调整（苏州1200元），但扣除额仍然偏低，应该提高到2500-3000。此外，45%的最高累进税率也偏高，应该适当下调。对农民来说，增加其可支配收入首要的就是减轻其负担。比如，实行费改税，取消农业税。我国每年的农业税大约500亿，只占GDP0.5%左右，既然对农民要“多予、少取、搞活”，不如直接取消农业税。其实，早在几年前，浙江实质上就取消了农业税，苏州在去年也实现了由财政代缴。此外，要真正增加农民收入，还要实施农业产业和城镇化战略。
2.进行相关配套体制改革，解决人们的后顾之忧，改变心理预期，使人们敢于消费。
由于目前房改、社会保障体制、医疗体制和教育制度改革还不到位，减收增支的预期使人们不敢轻易消费。特别是我国现在正处于结构调整时期，改制、减员增效、下岗、失业、孩子教育、养老等各项预期支出增加，使人们并不感轻易消费，而是通过储蓄以获得安全感。据有关部门对7个城市居民储蓄目的的调查显示，列第一位的是“防备急用”“为孩子上学”“养老”“安居方能乐业”（注：国家统计局课题组：“提高城乡居民购买力水平是扩大内需的关键”，《经济前沿》2002年第4期。）这就是为什么央行8次降息，并且从1999年11月1日起征收20%利息税，储蓄仍然高居不下的原因。
（三）政府应该加大减税力度
1998年以来的积极财政政策，对于税收，除暂停了固定资产投资方向调节税，企业技术改造国产设备投资抵免企业所得税外，几乎没动。虽然今年在温总理的政府工作报告中体现减税开始启动，但力度还不够，政府应该加大减税力度。
1.减税对生产和消费绝对有刺激效应。
在市场经济下，税收永远都是企业所得和居民收入的一个部分。在企业所得是一个定值的条件下，利息、税收和企业留利之间存在着一个此消彼长的关系。当企业支付的利息，上缴的税收多一点的时候，企业留存的利润就要少一点，就会影响企业积累和投资的增加；而反过来，当企业支付的利息，上缴的税收少一点的时候，企业的留利就会多一点，就会增加企业的积累和刺激企业的投资。我们的货币政策从1996年的5月到2002年的2月连续8次降息，累计降幅为7.1%，无非是为了降低企业的投融资成本，以提高企业的投资回报率，但见效甚微，既然我们可以考虑减少企业的利息支出，为什么就不可以考虑降低企业的税收负担呢？同样，在居民收入是一个定值的条件下，减少个人所得税就可以增加居民的可支配收入，增加消费。
2.减税不一定会减收。
税收收入等于税基乘以税率，也就是说，影响税收收入的有两个变量，一个是税基，一个是税率。而所谓减税，通常是指降低法定税率，不一定会减少税收收入，这取决于税基的增加量和税率的降低量二者之间的对比关系。对此，供给学派的代表人物，美国经济学家亚瑟·拉弗已有论述。一般情况下，降低税率往往会刺激企业增加投资和个人增加消费，从而刺激经济发展，扩大税基，增加税收收入。典型的例子就是上世纪80年代美国的里根政府采纳了拉弗的减税主张，通过降低税率，扩大了税基，有效地解决了美国的经济滞涨问题，为90年代以来美国经济的持续上升奠定了基础，并实现了从连年的财政赤字到有较大的财政盈余的转变。
3.目前我国已具备减税条件。
目前我国一方面是税收增长较快，另一方面是企业税收负担较重，此种情况下减税较为有利。以企业所得税为例，我国的企业所得税税率为33%，而德国的企业所得税税率是25%，英国、日本的企业所得税税率是30%，美国实行的是超额累进所得税，税率分别是15%、18%、25%、33%，最后一级的累进税率才和我国相同。再来看看我国的增值税，我国增值税的基本税率是17%，但由于我国仍然实行的是生产型的增值税，若要换算成与国外相同的消费型的增值税，则税率要高达22%，也普遍高于其他国家的20%。
与此同时，我国的税收在近几年确实出现了较快的增长，从1997年—2000年我国税收年均增长率是GDP增长率的2.8倍，2001年GDP增长7.3%，税收增长9.8%，2003年GDP增长9.1%，税收增长20.3%，应该说财政还是有能力拿出一部分来支持税制改革的，并且可进一步形成“经济—税收—经济”的良性循环。
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